O mistério dos Restos a Pagar Processados de 2014 – 2

Acabei de saber que o governo está revisando vários itens do SIAFI e que o saldo de restos a pagar processados de R$ 46,5 bilhões (ver post anterior) levantado pela ONG Contas Abertas já foi reduzido para cerca de R$ 30 – R$ 34 bilhões. Apenas no final do mês teremos certeza absoluta desses valores.  Mas se isso acontecer, se a revisão dessa conta cair, isso muda algum coisa substancial da minha análise anterior? Praticamente não e vou explicar porque.

As contas que mais cresceram no levantamento dos Restos a Pagar Processados foram contas dos Ministério das Cidades e da Fazenda em cima dos programas que envolvem subsídios. Tradicionalmente, para esses programas os credores são bancos públicos e o governo tem certa flexibilidade para atrasar a liquidação da despesa. São exatamente essas contas que puxam o saldo de restos a pagar não processados de custeio.

Por que agora essas contas passaram a ser liquidadas e afetar o saldo de restos a pagar processados agora? Não sei. Como mostrei no post anterior, levantei a hipótese que os bancos estatais estariam pressionando o Tesouro. Mas o bancos podem colocar essa receita que eles têm junto ao Tesouro como receita a receber independentemente da liquidação do gasto.

Em resumo, é muito provável como já está acontecendo hoje que o saldo de RAP processado diminua e que as despesas que foram contabilizadas como liquidadas sejam reclassificadas como não liquidadas e classificadas apenas como empenhadas, dando origem a restos a pagar não processados. Vamos esperar os dados definitivos e quando saírem vou fazer vários posts sobre esse assunto.

Por enquanto, a única coisa com certeza que podemos afirmar além do que falei no post anterior é que, independentemente da classificação do RAP, não faz o mínimo sentido a conta de subsídios e subvenção econômica cair quando o volume do crédito subsidiado aumentou e os juros de captação do Tesouro também. Mas essa conta está em queda até novembro como mostra dado oficial do Tesouro Nacional.

Ainda acredito que, independentemente da classificação do RAP, o nosso superávit primário real é menor do que o divulgado com a ressalva que o efeito real de despesas não liquidadas e não pagas no fluxo do ano talvez seja menor que os R$ 20 bilhões apurados inicialmente pela ONG Contas Abertas. Há alguma chance da revisão do SAIFI ser fruto da matéria de hoje publicada no VALOR? Eu não acredito,  porque seria um enorme tiro no pé porque essas coisas se descobre. Acho que foi mesmo erro do sistema, o que também me preocupa, mas não é a primeira vez que acontece. Agora, vou voltar para as minhas férias.

 

 

O mistério dos Restos a Pagar Processados de 2014 e o Impacto no Primário.

Desde segunda-feira, a ONG Contas Abertas vem cuidadosamente levantando o saldo inscrito de restos apagar para este ano. Para que todos acompanhem este debate do zero, vou explicar cuidadosamente o que são restos a pagar, apesar de já ter escrito sobre isso (Restos a Pagar, Truques Fiscais e Orçamento Paralelo). Vou repetir parte daquele post aqui para comentar os dados deste ano.

Primeiro: o que são restos a pagar? O gasto público passa por várias fases: gasto planejado, autorizado, empenhado, liquidado e pago. Quando a despesa pública é liquidada, significa que o serviço que deu origem a esse gasto já foi efetuado e reconhecido pelo ordenador de despesas, faltando, apenas, o desembolso efetivo do dinheiro. É justamente esse tipo de despesa (liquidada mas ainda não paga) que dá origem aos Restos a Pagar Processados (RAP processados).

Já no caso de Restos a Pagar Não Processados (RAP não processados), a despesa foi planejada, autorizada e empenhada, mas o ordenador de despesas ainda não reconheceu a prestação do serviço ou a execução do investimento. Ou seja, o gasto ainda não foi liquidado nem pago.

Segundo, como os RAP podem ser utilizados para inflar, artificialmente, o resultado primário? De duas formas diferentes. Primeiro, quando a despesa já foi liquidada e o governo propositadamente posterga o pagamento (aumenta RAP processado), que foi o que ocorreu nessa virada de 2013 para 2014, ou quando o ordenador de despesas atrasa o reconhecimento de um serviço já prestado ao governo ou de um investimento já executado (aumento do RAP não processado).

O  problema maior nos últimos anos é o que vinha acontecendo com o saldo dos RAP não processados. Antes de 2006, o saldo dessa conta flutuava, em alguns anos aumentava, em outros diminuía, e a execução do pagamento desse tipo de despesa ficava na média em R$ 7,4 bilhões (média de pagamento dos RAP não processados de 2003 a 2005). Acontece que desde 2006 essa conta disparou –- ver tabela abaixo.

Tabela – Inscrição de Restos a Pagar – 2002-2014 – R$ bilhões correntes

RAP 2014

Fonte: SIAFI. OBS: Dados de 2014 são preliminares levantados pelo Contas Abertas. Elaboração Mansueto Almeida.

 

A novidade agora foi o forte crescimento do saldo de RAP processados de 2013 para 2014 que, segundo a ONG Contas Abertas, passou de R$ 26,28 bilhões para R$ 46,54 bilhões, o que corresponde a um crescimento de R$ 20 bilhões (crescimento de 77% no saldo) de uma despesa que já passou pela fase de liquidação, i.e. o gestor público já assinou o documento atestando que o serviço já foi prestado e/ou o investimento realizado, mas o mesmo ainda não foi pago.

Por que os Restos a Pagar processados cresceram 77% em 2014? Antes de explicar isso, vale lembrar que o forte crescimento dessa conta, em 2009, decorreu de uma mudança contábil que não afetou o calculo do primário. Naquele ano, a ultima folha do ano do INSS passou a se considerado Restos a Pagar Processados, mas essa mudança não afetou o cálculo do primário. Se abrirmos o crescimento do saldo de restos a pagar processados desde 2009, esse pulo no saldo concentrou-se no ministério da previdência e desde então essa conta se manteve estável.

Mas esse não é mais o caso. De acordo com o levantamento da ONG Contas Abertas, o crescimento dos saldo de restos apagar processados concentrou-se em três ministérios na seguinte ordem de importância: (i) ministério da fazenda (+R$ 9,3 bilhões); (ii) ministério das cidades (+R$ 5,6 bilhões); (iii) ministério da defesa (+R$ 2,4 bilhões), (iv) ministério da educação (R$ 1,9 bilhão). Esses cinco ministérios somam R$19,2 bilhões de crescimento de restos a pagar processados.

Há dois pontos adicionais importantes. Primeiro, desde o inicio do programa Minha Casa Minha Vida, o saldo de restos a pagar do ministério das cidades vinha crescendo (depois vou escrever um post específico sobre isso). Mas o saldo que crescia era de restos a pagar não processados – recurso foi empenhado mas o gasto não foi liquidado, i.e. gestor não reconheceu que o serviço foi realizado. Mas agora o crescimento foi em cima do RAP processado. Neste caso o governo não tem muito como segurar o pagamento além de alguns poucos meses de uma despesa já realizada, o que vai significar despesa adicional, 2014.

Segundo, uma fonte do ministério da fazenda falou para o repórter Ribamar Oliveira do VALOR que parte desse forte crescimento do RAP processado na conta do ministério da fazenda seria repartição de receita (que no SIAFI é um item do custeio: elemento 81). Explico. Quando uma empresa utiliza crédito tributário para pagar imposto de renda, o governo contabiliza tudo como sendo receita sua e apenas após alguns meses faz a repartição com estados e municípios. Assim, a conta “repartição de receita” tradicionalmente dá origem a restos a pagar que também afeta o primário: aumenta as transferências para estados e municípios e diminui a receita líquida do governo central. Mas não parece que foi isso que aconteceu.

Novamente, na abertura detalhada da várias tabelas que a turma dos Contas Abertas me enviou, nota-se que o forte aumento de restos a pagar processados na conta do ministério da fazenda parece ter como origem operações já realizadas e não pagas de equalizações de juros em cima do crédito agrícola e PRONAF.

Um das coisas mais absurda que aconteceu, em 2013, foi a forte queda das despesas do governo federal com subsídios e subvenções econômicas, queda de 8% de janeiro a novembro de 2013 frente ao mesmo período de 2012, em um momento no qual a taxa de juros estava em alta e o volume de crédito subsidiado aumentando cada vez mais. É claro que esses subsídio não estavam sendo pagos e, agora, está explicado.

O que surpreende, novamente, é que essa conta de equalização de juros geralmente afetava o RAP não processado, o governo atrasava a liquidação do gasto com equalização de juros. Agora, por algum motivo (talvez por pressão dos bancos credores muito dos quais são estatais) o governo passou a liquidar o gasto, apesar de o pagamento (efeito caixa) ainda não ter ocorrido.

O que tudo isso significa? Duas coisas. Primeiro, que a despesa primária do governo federal, em 2013, foi R$ 20 bilhões acima do que vai aparecer na tabela do Tesouro Nacional que será divulgada no final deste mês. Em outras palavras, que pelo efeito restos a pagar, o superávit primário foi R$ 20 bilhões a menos do que foi divulgado.

Segundo, de janeiro a novembro de 2013, o governo teve duas receitas atípicas, não recorrente, no valor de R$ 35 bilhões que “salvou a lavoura” em 2013. Essas duas receitas como todos sabem foram: (i) o bônus de concessão do campo de libra do pré-sal no valor de R$ 15 bilhões; e (ii) a receita extra do programa de refinanciamento de dividas (REFIS) no valor de R$ 20 bilhões.

Em resumo, dos R$ 75 bilhões de cumprimento da meta do governo federal de superávit primário (ver matéria do ministério da fazenda aqui), R$ 55 bilhões decorreram de coisas atípicas que não melhoram o fluxo das contas fiscais: (i) R$ 20 bi uma falsa economia decorrente do crescimento do saldo de RAP processado, (ii) R$ 15 bi receita atípica do leilão de libra; e (iii) R$ 20 bi do REFIS. Restam portanto R$ 20 bilhões, ou 0,4% do PIB, de superávit do governo federal que não decorreu de eventos atípicos. Por que o ministro não explicou isso na sua entrevista coletiva do dia 3 de janeiro de 2014?

Dado que a conta dos estados e municípios ainda será divulgada, mas todo mundo espera que seja algo perto de 0,4% do PIB, é possível que o superávit real do setor público consolidado, em 2013, tenha sido algo mais próximo de 0,8% do PIB. Isso significa que, se não houver um forte aumento da receita, em 2014, a situação vai continuar ruim e o ajuste para 2015 será ainda mais difícil.

O meu diagnóstico? Quem for nervosinho tem motivos para ficar mais nervosinho, pois quanto ao suposto superávit primário acima da meta divulgado recentemente pelo Ministério da Fazenda, o vento levou. Há chances de o que falei acima estar errado? Sim, se os dados do SIAFI puxados pela turma das Contas Abertas estiverem errados. Mas neste caso, se os números do SIAFI estiverem errados, eu ficaria mais e não menos preocupado. Agora, vou voltar para as minhas férias.

Qual a importância do orçamento?

Segue abaixo o meu último artigo publicado hoje no jornal valor econômico. Neste artigo quis chamar atenção para a perda de importância do orçamento. Este ano o orçamento foi aprovado com mais de três meses de atraso e, como ainda não foi sancionado, ainda não sabemos  qual é o orçamento de 2013. E isso fez alguma diferença? Nenhuma.

Por que eu me preocupo com o orçamento? porque é este o instrumento para decidir quais os são gastos prioritários, e quais serão cortados para abrir espaço fiscal para aumentar o investimento e/ou reduzir impostos. Mas isso não acontece no Brasil. O orçamento é uma mera peça de ficção, excessivamente engessado e o executivo ainda decide, em relação ao investimento, o que será executado. Enquanto o processo de discussão do orçamento não melhorar, não vejo muita possibilidade de controlar o gasto público e, logo, vamos continuar pagando muito imposto e/ou deixando despesas deste ano para os próximos. Boa leitura!

Valor Econômico – 03 de abril de 2013

Qual a importância do orçamento?

Por Mansueto Almeida

O Brasil está lista de países com um sistema de planejamento e orçamento que, no papel, é muito próximo ao ideal. Infelizmente, o que está no papel não corresponde à realidade quando se analisa a função do orçamento na definição de gastos prioritários e controle da despesa.

O processo de planejamento no Brasil começa com Plano Plurianual (PPA) que estabelece o conjunto de programas e ações do governo federal para o período de quatro anos, iniciando no segundo ano do governo eleito. É aqui que se definem as grandes prioridades da despesa.

Em seguida, todos os anos, a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) orienta a elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento dos três poderes, definindo os agregados macroeconômicos que serão utilizados nas projeções da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO define também as despesas obrigatórias que não estarão sujeitas a limites de empenho. Por fim, a LOA é o orçamento anual, por meio do qual os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, têm orçamento definido.

Apesar de todo esse ritual no processo orçamentário brasileiro, há vários problemas na elaboração e execução do orçamento, a começar pelo parâmetros macroeconômicos utilizados pelo executivo na sua elaboração. Neste ano, por exemplo, o Congresso Nacional aprovou uma Lei Orçamentária que estima crescimento real do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,5% e inflação (IPCA) de 4,7%. Esses valores estão muito abaixo de todas as previsões do mercado no caso da inflação e muito acima no do PIB. Assim, a Lei Orçamentária Anual já nasce com problemas, uma vez que é baseada em estimativas de crescimento e inflação irrealistas.

Outro problema típico do nosso orçamento é o elevado engessamento das despesas, quase todas consideradas obrigatórias. Apesar do orçamento no Brasil ser apenas autorizativo, na prática, o governo tem uma margem de manobra muito pequena para não executar despesas programadas – apenas 10% do total de despesa não financeira são consideradas discricionárias. Assim, quando há a necessidade de corta gastos, esses cortes recaem sobre investimento público e/ou por meio do atraso de pagamentos de despesas, mesmo nas áreas de educação e saúde, o que dá origem a restos a pagar.

Em anos recentes, o saldo de despesas de um ano fiscal que são pagas em anos posteriores, os chamados restos a pagar, tomaram uma dimensão tão grande que hoje se observa a execução de “orçamentos paralelos”. O saldo de restos a pagar era de R$ 44 bilhões (10% da despesa primária do governo federal), em 2007, e passou para R$ 178 bilhões no início de 2013 (20% da despesa primária projetada para 2013).

Além do atraso na aprovação do orçamento de 2013, ele ainda sofrerá cortes arbitrários do executivo: o contingenciamento. Essa é uma prática prevista no art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 2000, que deveria ocorrer apenas naqueles anos em que a arrecadação prevista fosse insuficiente para fazer face às despesas autorizadas e cumprir com a meta do primário. Mas, no Brasil, essa prática passou a ser a forma de o executivo equilibrar despesas aprovadas no Congresso Nacional com a real capacidade financeira do governo federal. Um debate que deveria ocorrer no Congresso, equilibrar receitas previstas com as despesas planejadas, passa a ser decidido por burocratas (via contingenciamento) que não têm legitimidade para exercer essa tarefa.

Adicionalmente, o contingenciamento de despesas autorizadas e sua posterior liberação no final do ano, agrava o problema dos restos a pagar. Em 2013, o orçamento do investimento (sem estatais) aprovado foi de R$ 86,3 bilhões, que somado a R$ 72 bilhões de restos a pagar inscritos para investimento, totaliza R$ 158,3 bilhões para investimento este ano. Como tem sido o padrão dos últimos anos, menos de 40% desse valor será executado (pago) porque não há espaço fiscal.

Além das despesas de investimento, o orçamento de 2013 repete o padrão de orçamentos anteriores no qual se destaca o elevado gasto com funções tipicamente sociais: assistência social, previdência social, saúde, trabalho (seguro desemprego e abono salarial) e educação. Essas cinco funções no orçamento de 2013, somam R$ 709 bilhões, um crescimento de R$ 73,8 bilhões (12%) em relação ao valor efetivamente gasto (pago) com essas funções no ano passado (R$ 635,3 bilhões). É claro que parte do investimento em educação e saúde não sairá do papel, e alguns gastos com saúde e educação serão postergados, dando origem a restos a pagar. Quanto de fato esse volume de recursos se transformará em oferta de serviços para o cidadão ou na sua melhoria é algo que não sabemos.

O Congresso Nacional aprovou com atraso de três meses o orçamento de 2013. Ninguém sentiu sua falta. Se o orçamento continuar sendo meramente uma peça decorativa, o Executivo, via contingenciamento, continuará decidindo o que é prioritário, o Congresso Nacional continuará não exercendo plenamente sua função constitucional e as despesa públicas continuarão crescendo. Nesse contexto, é difícil acreditar que haverá uma redução significativa da carga tributária e uma melhoria na qualidade do gasto público.

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O atraso na votação do orçamento: isso é o fim do mundo?

Não entendo o por que da celeuma que se criou com o eventual atraso na votação do orçamento, que foi manchete hoje em vários jornais. Um leigo poderia pensar que, se o orçamento fiscal e da seguridade social não for aprovado antes do final deste ano, o governo teria sérios problemas, em 2013, para pagar os funcionários públicos, pagar serviços essenciais e dar continuidade as obras de investimentos.Em resumo, há motivos reais para essa preocupação? A resposta é não. Explico-me.

Primeiro, para aqueles que não sabem, o governo pode executar, em quotas duodecimais, o orçamento do ano anterior, para pagar as despesas de custeio e de pessoal. Segundo, as despesas obrigatórias serão pagas. Terceiro, desde 2008, mais da metade da execução do investimento público ocorre via pagamento de restos a pagar – recursos já aprovados em orçamentos antigos cujos recursos já foram empenhados. E a proporção de restos a pagar sobre o total investido no primeiro trimestre do ano é ainda maior. Vamos aos números oficiais da Secretaria do Tesouro Nacional dos últimos cinco anos.

Investimento Público da União – orçamento do ano vs. restos a pagar – R$ milhões

INV01

OBS: inclui Minha Casa Minha Vida. Dados de 2012 até outubro.

Investimento Público da União de JAN-MAR – orçamento do ano vs. restos a pagar – R$ milhões 

INV02

Os gráficos acima são bastantes claros. Em 2011, no primeiro trimestre do ano, o que foi pago do próprio orçamento de 2011 foi apenas 2,4% (R$ 307,8 milhões) do investimento total no trimestre (R$ 12,7 bilhões). O pagamento de restos a pagar (orçamentos anteriores a 2011) representou  97,6% (R$ 12,4 bilhões) da execução. Em 2012, os números para o primeiro trimestre não foram muito diferentes: 5,9%  (R$ 923 milhões) do orçamento do ano (2012) e 94,1% (R$ 14,7 bilhões) de orçamentos antigos.

Por favor, alguém me explique como o atraso na votação do orçamento vai atrapalhar as obras públicas, se ao longo do primeiro trimestre dos últimos dois anos, mais de 95% do investimento pago são investimentos aprovados em orçamentos de anos anteriores? O que prejudica o andamento das obras públicas não é atraso na votação do orçamento, mas problemas de gestão da máquina pública.

Quarto e último ponto, até o meu filho de quase dois anos de idade sabe que no inicio do ano não se iniciam obras públicas novas, mesmo quando o orçamento foi aprovado, porque todos ficam à espera do tradicional “Decreto de Contingenciamento” de fevereiro. É nesse decreto que o executivo de forma unilateral vai estabelecer o limite de empenho por ministério. Ou seja, como ninguém consegue se entender no Congresso, o governo deixa todo mundo alegre com suas emendas e depois decide onde vai cortar. Isso é uma prática totalmente esdrúxula e contribui para o enfraquecimento do orçamento.

Não se preocupe com o atraso na votação do orçamento, pois (i) o orçamento no Brasil reflete muito mais um jogo político incompleto, já que as negociações com a base aliada começam no orçamento mas continuam nas votações, (ii)  90% do gasto não financeiro do orçamento é obrigatório e, assim, o orçamento no Brasil tem falhado na sua missão de definir gastos prioritários, e (iii) mais de 95% do investimento no primeiro trimestre do ano e mais da metade do investimento do ano vem de orçamentos antigos (restos a pagar).

Assim, relaxe e curta uma praia que é exatamente o que vou fazer daqui de Recife. E em fevereiro ou março do ano que vem o orçamento será aprovado e a despesa primária (% do PIB) crescerá mais uma vez.

Artigo no valor: orçamento e despesa primária

Segue abaixo artigo de minha autoria publicado hoje no jornal Valor Econômico no qual abordo um problema muito simples: a falta de participação da sociedade no debate orçamentário, que é cada vez mais uma matéria restrita a especilistas. A sociedade precisar se envolver no debate do orçamento e políticas públicas, caso contrário, vamos pagar mais impostos.

Valor Econômico – 22 de novembro de 2012

Orçamento e despesa primária

Mansueto Almeida

Recentemente o governo federal anunciou que não conseguirá alcançar a meta do resultado primário para o setor público de 3,1% do Produto Interno Bruto (PIB) este ano. Apesar dessa notícia não ter sido uma surpresa para quem acompanha as contas públicas, uma análise mais detalhada dos dados assusta e levanta dúvidas sobre a capacidade de o governo federal conciliar sua agenda de aumento do investimento público com redução da carga tributária.

É interessante observar que enquanto todos parecem ter opinião formada sobre taxa de juros e sobre os erros e acertos do Banco Central, o cidadão comum fica alheio ao debate anual do orçamento que é, justamente, a área na qual decisões políticas são mais importantes do que decisões técnicas. Em vez de discutir “juros” (política monetária), o cidadão brasileiro deveria se envolver mais no debate fiscal, pois neste as decisões são políticas. Mas isso não acontece por pelo menos três motivos.

Primeiro, não há dentro do próprio governo um consenso de como as estatísticas fiscais são divulgadas. Por exemplo, a despesa primária (gasto não financeiro do governo federal), em 2011, foi de 17,5% do PIB de acordo com o Tesouro Nacional. No entanto, o Boletim da Secretaria de Comunicação da Social da Presidência da República, Nº 1656, de 13 de novembro de 2012 mostra que: “os investimentos anuais do governo federal em políticas sociais saltaram de 13% do PIB há dez anos para quase 17% em 2012.”

É impossível que praticamente todo o gasto do governo federal seja em política social e, apesar desse gasto ser aquele que mais cresce desde 1999, chama-se de gasto social no Brasil tanto o Bolsa Família quanto as aposentadorias e pensões de servidores públicos. Como o cidadão vai opinar sobre esse assunto se o próprio governo não é claro na divulgação dos dados?

Segundo, há ainda no Brasil falta de informação quanto ao custo de alguns programas. Cito dois que passaram a ser importantes: o Minha Casa Minha Vida (MCMV) e o Programa de Sustentação do Investimento (PSI) do BNDES. Independentemente do mérito desses dois programas, o custo deles deveria ser claro para que a sociedade pudesse decidir se quer gastar mais ou menos com esses programas frente a outras despesas e outros investimentos.

No entanto, poucas pessoas têm ideia do custo desses programas. No caso do MCMV, praticamente metade do custo desse programa de 2009 a 2011 foi bancado pelo FGTS. E o seu custo não é pequeno. O custo total desse programa, inclusive os subsídios pagos pelo FGTS, passou de R$ 2,8 bilhões, em 2009, para um valor que ficará próximo a R$ 17 bilhões este ano.

O caso do PSI é ainda mais nebuloso. O governo federal se recusa a dar informações relativas ao custo desse programa. Vale lembrar que os empréstimos do Tesouro Nacional para os bancos públicos saíram de um valor inferior a R$ 10 bilhões, no início de 2008, para R$ 369,1 bilhões, em setembro. É muito provável que o estoque desses empréstimos cresça para meio trilhão de reais nos próximos dois anos. Como o seu custo não é claramente divulgado e a Secretaria do Tesouro Nacional se recusa a falar com jornalistas sobre o assunto, passa-se a impressão para o cidadão que não há custo imediato na opção de se construir um, dois ou mais trens de alta velocidade.

Terceiro, apesar de o governo ter um baixo controle sobre a execução orçamentária, já que apenas 10% da despesa não financeira pode ser considerada discricionária, na prática o governo vem utilizando de artifícios que têm tornado a execução das despesas obrigatórias ainda mais rígidas. Um exemplo disso é o crescimento excessivo do saldo de restos a pagar não processados, recursos empenhados de anos anteriores que são pagos no ano corrente.

Esse artifício é tão danoso para a transparência das contas fiscais quanto o uso de receitas atípicas, dividendos forçados, para “completar” a projeção de receita. Este ano até outubro, o pagamento de empenho de anos anteriores, restos a pagar não processados, alcançou R$ 56,7 bilhões; um crescimento de 70% em relação ao valor pago ao longo de 2009.

Ao contrário da percepção comum que recursos empenhados em um ano e pago em outros decorre dos atrasos normais nas obras de investimento, recursos de orçamentos anteriores para pagamento de despesas de custeio aumentaram substancialmente: R$ 51 bilhões inscritos, em 2012, ante R$ 25,9 bilhões, em 2009. E a postergação de gastos de custeio e investimento passou a afetar até mesmo despesas obrigatórias como foi o caso, no ano passado, de despesas de saúde, que tiveram R$ 8 bilhões de despesas obrigatórias postergadas, dando origem a restos a pagar não processados que não podem ser cancelados.

O debate orçamentário no Brasil se dá de tal forma que o Congresso Nacional é chamado para debater novos programas que se somam aos já existentes e o mecanismo para compatibilizar o crescimento da despesa, com a receita e o primário programado passa a ser o uso cada vez maior de receitas atípicas e atraso programado na execução da despesa. As despesas de anos anteriores passam a competir com despesas do orçamento do ano e, em algum ano, o equilíbrio precisa vir ou pelo aumento maior da receita ou por uma queda do primário.

Infelizmente, enquanto não houver maior transparência no custo das politicas públicas e no debate e execução do orçamento, o debate fiscal ficará restrito a “especialistas” e não a quem de fato importa neste debate que é o cidadão, que utiliza serviços públicos e paga uma carga tributária de primeiro mundo.

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Restos a Pagar – 2012

OBS: se você não sabe o que são restos a pagar clique aqui antes de ler este post.

Análise dos Restos a Pagar em 2012

Consulta que fiz no SIAFI mostra que não houve grandes alterações no padrão de crescimento do saldo dos Restos a Pagar no primeiro ano do governo Dilma. O saldo dos restos a pagar, no inicio de 2011, era de R$ 128,7 bilhões: R$ 25,4 bilhões de processados + R$ 103,2 de não processados.Este ano, o saldo dos Restos a Pagar (RAP) aumentou para R$ 140,9 bilhões (R$ 24 bilhões de processados e R$ 116,8 bilhões de não processados); um crescimento de R$ 12,2 bilhões.

Isso significa que o crescimento foi pequeno? Na verdade, o crescimento do saldo dos RAP de 2011 para 2012 (R$ 12,2 bilhões) foi semelhante ao crescimento do RAP de 2010 para 2011 (R$ 13,6 bilhões). Esse crescimento não poderia ser muito grande porque o saldo dos RAP já está muito elevado e, cada vez mais, o governo parece ter problema para cancelar empenhos de anos anteriores, como ficou claro, em 2011, quando a tentativa de cancelar restos a pagar levou a uma revolta da base aliada.

Para quem não se lembra, um decreto do presidente Lula de 2010 determinava  que fossem cancelados, em 30 de abril de 2011, todos os restos a pagar de 2007 a 2009, independentemente do estágio da obra. Essa data limite foi prorrogada por dois meses, em abril de 2011, e em julho, o prazo foi estendido por mais 90 dias. A verdade é que houve pouco cancelamento (R$ 16,5 bilhões) de Restos a Pagar, em 2011, e o volume reinscrito (valores que já eram restos a pagar e são reinscritos nessa mesma rubrica), em 2012, R$ 31 bilhões, foi semelhante ao volume reinscrito no início de 2011: R$ R$ 30,9 bilhões.

Ou seja, o decreto do presidente Lula não serviu para muita coisa e a presidente Dilma entra no seu segundo ano de mandato com um volume expressivo ainda de restos a pagar. Apenas no caso do investimento, por exemplo, o saldo de RAP inscrito em, 2012, é de R$ 37,1 bilhões (R$ 5,8 bi de processados e R$ 31,2 bilhões de não processados) mais R$ 20 bilhões de anos anteriores que foram reinscritos. No total, retirando o que foi cancelado até o dia 16 de janeiro, o governo começa o ano “preso” em um volume de R$ 56,4 bilhões de restos a pagar de investimento a serem executados este ano. Esse volume é muito superior ao que se espera que o governo consiga investir em 2012.

Como se observa no gráfico abaixo, o saldo dos restos a pagar cresceu muito nos útimos anos, passando de R$ 21,7 bilhões, em 2005, para R$ 140,9 bilhões em 2012. Parte do crescimento, em 2009, reflete uma mera mudança contábil, quando a última folha da previdência no ano passou a ser contabilizada como “restos a pagar”.  Mas esse efeito ocorreu apenas uma vez e, portanto, não explica o aumento contínuo depois de 2009.

 Gráfico 1 – Saldo dos Restos Pagar – 2003-2012 – R$ bilhões correntes

 Fonte: SIAFI.  Elaboração: Mansueto Almeida

O que significa tudo isso? Acho importante destacar três pontos.

Primeiro, ao que parece, como o saldo do RAP processados não cresceu, em 2012, chega-se à conclusão de que o governo não está utilizando esse mecanismo para inflar o primário, com fez em 2003. No entanto, ainda assim é possível que parte do crescimento do saldo do RAP não processado seja decorrente do atraso no reconhecimento de um serviço já executado. Se esses atrasos estiverem acontecendo, parte do crescimento do saldo dos restos a pagar não processados poderia sim refletir atraso de liquidação e pagamento da despesa e, logo, influenciar no primário. Mas isso é apenas uma hipótese.

Segundo, o saldo enorme de restos a pagar e a dificuldade crescente do governo de cancelar esses empenhos de anos anteriores mostra que a execução dos RAP tomou a forma de um orçamento paralelo. Isso é muito claro, a partir de 2008, quando a execução de RAP no investimento passa a ser mais importante do que a execução do orçamento do ano (ver gráfico 2 abaixo). Em 2011, por exemplo, 60% do investimento executado foi pagamento de “resto a pagar”.

 Gráfico 2 – % da Execução de Restos a Pagar no Total do Investimento Público  Fonte: SIAFI. Elaboração: Mansueto Almeida

O meu ponto de vista sobre o assunto é muito claro: todos os anos deputados e senadores passam horas e horas discutindo o que é prioritário no orçamento do investimento para o próximo ano quando mais da metade do que será executado foi decidido em anos anteriores. Acho isso ruim do ponto de vista da transparência e eficiência, mas para o governo até aumenta a sua “flexibilidade” para decidir a quem vai agradar (via execução do orçamento do ano corrente e de anos anteriores), apesar de deixar o presidente no seu início de mandato ainda preso ao passado.

Terceiro e último ponto, já escutei de vários amigos economistas que o crescimento do saldo de Restos a Pagar Não Processados facilitaria a execução do investimento público, já que o governo começaria o ano com recursos de anos anteriores já empenhados (dinheiro na conta) para fazer o investimento. Embora essa hipótese faça todo sentido, o forte crescimento do RAP Não Processado desde 2008 parece ter tido efeito maior no deslocamento da execução do orçamento do ano do que no aumento do investimento público. E nem sempre ter dinheiro em caixa significa muita coisa como prova o investimento do ano passado.

Em 2011,  o governo iniciou o ano com quase R$ 50 bilhões de recursos empenhados para investimento (RAP não processados em janeiro de 2011). No entanto, a execução do investimento público no ano passado será menor que 2010 por uma decisão voluntária de segurar a execução do investimento para entregar o resultado primário. Assim, não acredito que o problema do investimento esteja ligado à atrasos no empenho devido a eventuais atrasos na aprovação da Lei Orçamentária Anual. Isso pode até acontecer, mas o mais provável é que o baixo investimento seja porque gastamos muito com outras coisas e, assim, “falta espaço” no orçamento para aumentar o investimento público.

Restos a Pagar, Truques Fiscais e Orçamento Paralelo

Existe alguma forma de o governo adiar despesas e inflar, artificialmente, o resultado primário? Sim, existe e a maneira de fazer isso é pelo uso do que se chama na contabilidade fiscal de Restos a Pagar, quando o governo simplesmente atrasa o pagamento de um serviço ou investimento que já ocorreu (despesa já foi liquidada) ou posterga o reconhecimento de um serviço para adiar o seu pagamento.

(1) Entendendo restos a pagar (RAP): O gasto público passa por várias fases: gasto planejado, autorizado, empenhado, liquidado e pago. Quando a despesa pública é liquidada, significa que o serviço que deu origem a esse gasto já foi efetuado e reconhecido pelo ordenador de despesas, faltando, apenas, o desembolso efetivo do dinheiro. É justamente esse tipo de despesa (liquidada mas ainda não paga) que dá origem aos Restos a Pagar Processados (RAP processados).

Já no caso de Restos a Pagar Não Processados (RAP não processados), a despesa foi planejada, autorizada e empenhada, mas o ordenador de despesas ainda não reconheceu a prestação do serviço ou a execução do investimento. Ou seja, o gasto ainda não foi liquidado nem pago.

(2) Como os RAP podem ser utilizados para, artificialmente, inflar o resultado primário? De duas formas diferentes. Primeiro, quando a despesa já foi liquidada e o governo propositadamente posterga o pagamento (aumenta RAP processado) ou o ordenador de despesas atrasa o reconhecimento de um serviço já prestado ao governo ou de um investimento já executado (aumento do RAP não processado). Em 2003, metade do crescimento do superávit primário veio da postergação de despesas já liquidadas (RAP processado) que foram pagas apenas no ano seguinte.

No entanto, o  problema maior nos últimos anos é o que vem acontecendo com o saldo dos RAP não processados. Antes de 2006, o saldo dessa conta flutuava, em alguns anos aumentava, em outros diminuía, e a execução do pagamento desse tipo de despesa ficava na média em R$ 7,4 bilhões (média de pagamento dos RAP não processados de 2003 a 2005). Acontece que desde 2006 essa conta disparou e, em 2010, foram pagos R$ 44,2 bilhões referentes a despesas empenhadas em 2009 e, neste ano, o saldo dos RAP não processados inscritos é de R$ 103 bilhões.

Apenas no item “investimento’’, o montante de despesas empenhadas em 2010 que deixaram para ser executadas em 2011 foi de R$ 48 bilhões, valor igual ao investimento pago de 2010 do orçamento da união (exclui estatais).

(3) Mas se o governo mais cedo ou mais tarde terá que pagar essas despesas que foram adiadas, qual a vantagem dele postergar o pagamento, ou seja aumentar o saldo dos restos a pagar ?

O governo faz isso porque ganha tempo, aumenta o primário em um ano ou mascara a sua queda por dois motivos: (1) o governo já trabalha com uma redução do resultado primário para o ano seguinte; ou (2) quando o governo projeta um aumento de receita, no futuro, suficiente para pagar parte das despesas que são postergadas para o exercício fiscal do ano seguinte.

Caso nenhum desses casos venha a ocorrer, o governo passa então a deslocar parte do orçamento deste ano para o ano seguinte e, assim, sucessivamente, para poder pagar as despesas do ano anterior. Isso vai criando uma bola de neve que só termina ou com redução do primário ou com aumento de receita para pagar essas despesas. Acredito que esse jogo perigoso vem acontecendo no Brasil desde 2006 e temos hoje quase que a execução de um orçamento paralelo que está longe de ser insignificante (ver abaixo a execução dos RAP não processados).

Gráfico – Pagamento de Restos a Pagar Não Processados (2003-2010) – R$ bilhões

Fonte: Tesouro Nacional, Elaboração: Mansueto Almeida

(4) Mas Restos a Pagar não são dividas?

Aqueles mais familiarizados com o jargão da administração pública, poderiam questionar que se a despesa que não é paga apareceria na Divida Liquida do Setor Público e, assim, seria captado nas estatisticas do Banco Centrasl, já que o Banco Central calcula o primário pela variação da divida liquida menos pagamento de juros. No entanto, por incrível que pareça, a divida junto a fornecedores (Restos a Pagar) é considerada divida flutuante e não é contabilizada no conceito de Divida Liquida do Setor Público.

Assim, do ponto de vista da contabilidade do superávir primário, é melhor para o governo atrasar o pagamento de R$40 bilhões e ter um dívida junto a fornecedores do que aumentar a dívida em R$ 40 bilhões junto ao mercado e pagar aos seus fornercedores.

(5) Resumo da Ópera:

O resumo da ópera é o seguinte. Existe hoje uma dívida flutuante de mais de R$ 100 bilhões (isso mesmo, mais de R$ 100 bilhões) que são despesas cuja maior parte terá que ser paga em algum momento. Assim, como se não bastasse a dificuldade de o governo cortar gastos, ele tem essa dívida que mais cedo ou mais tarde terá que ser paga ou via aumento de dívida junto ao mercado, via queda do primário e/ou via aumento de carga tributária.

Quer que eu seja mais claro? OK, o governo se meteu em uma bola de neve com a postergação do pagamento de despesas e agora ele terá um problema sério para resolver e vai ter que recorrer a um aumento de carga tributária ou a mais truques fiscais. Fiz uma nota técnica mais detalhada sobre isso (se tiver interesse neste assunto clique aqui e leia a nota).

Existe alguma forma de acabar com essa palhaçada? Existe. É só reintroduzir na LDO um dispositivo da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) Lei 10.524 de 25 de julho de 2002 (LDO de 2003), que  estabelecia no §3o do Art. 39, subseção II (Das Vedações), da seção I do Capítulo III que:

“Art. 39: São vedados quaisquer procedimentos pelos ordenadores de despesa que viabilizem a execução de despesas sem comprovada e suficiente disponibilidade de dotação orçamentária.

………….

“§ 3o Os Restos a Pagar não processados, relativos a despesas discricionárias e não financeiras, inscritos no exercício de 2003 não excederão a 50% (cinqüenta por cento) do valor inscrito no exercício de 2002.”

Ou ainda, aprovar o Projeto de Lei Complementar 229/09 de autoria do senador Tasso Jereissati, que limita a inscrição de Restos a Pagar por fonte de recursos ao saldo da disponibilidade financeira da respectiva fonte e estabelece regras diferenciadas para cancelamento do RAP para as despesas correntes (três meses) e de capital (seis meses, exceto operações de crédito, licitação internacional ou gasto plurianual).

Mais uma vez, desculpem por tratar desses assuntos chatos aqui neste espaço. Mas é bom que um número maior de pessoas entendam isso e possam discutir, porque será importante acompanhar essa conta de Restos a Pagar neste ano e nos próximos.