Política Fiscal e Taxa de Câmbio

O artigo do ex-secretário do Tesouro Nacional, Joaquim Levy, no Folha de São Paulo deste domingo (2 de fevereiro) está excelente (clique aqui para ler). Talvez difícil para não economistas e até mesmo para alguns economistas. Mas está excepcionalmente bem escrito para um artigo curto e mostra, a partir de uma discussão sobre câmbio, a importância de controlar o crescimento do gasto público para se ter uma câmbio real mais desvalorizado. Destaco o seguinte trecho do artigo:

“….a variável-chave para o câmbio acaba sendo o outro componente da demanda pelos produtos nacionais, isto é, a demanda interna. A maneira mais eficaz de acomodá-la, permitindo à moeda ajustar-se, é com menos gastos públicos.

Vou dar uma longa explicação abaixo para não economistas. Suponha que a taxa de câmbio R$/US$ seja igual a 2. Vamos supor que o Real sofra uma desvalorização de 50% por uma ação do Banco Central e que a taxa de câmbio vá para 3. Assim, para cada US$ 1 exportado por uma empresa brasileira, o exportador receberia R$ 3; ou seja, 50% a mais do que receberia à taxa de câmbio anterior (1 US$ = R$ 2).

Isso significa que por uma simples medida do Banco Central tornamos a indústria brasileira mais competitiva? Não. Aqui entra política fiscal. O que importa para a competitividade do exportador é o preço relativo do seu produto frente aos produtos que não são comercializáveis (por exemplo, serviços).

Vamos supor que com a desvalorização da taxa de câmbio em 50%, a indústria tente contratar mais trabalhadores e, como não há muitos trabalhadores disponíveis, os industriais tentarão tirar esses trabalhadores do setor de serviços. Isso ocasionará um aumento de salários que será repassado pelo setor serviços para o preço dos seus produtos, que pressionará mais a cesta de consumo dos trabalhadores que demandarão maiores aumentos de salários e assim por diante.

No fim, corre-se o risco da desvalorização da taxa de câmbio se transformar ao longo do tempo em pó: o aumento de 50% para cada dólar exportado teve como contrapartida também um aumento de 50% nos custos para indústria. Continuaria sendo mais vantajoso ofertar serviços doméstico ao invés de produzir um produto industrial para exportar.

Como então quebrar a dinâmica da relação desvalorização da taxa de câmbio –> inflação? Reduzindo a demanda doméstica e, neste caso, é possível fazer isso com uma combinação de política monetária e fiscal. O objetivo das duas é reduzir a demanda interna, mas no caso da monetária o efeito é maior sobre o consumo privado. Se a monetária tiver a ajuda da fiscal, o governo ajudaria e não seria necessária uma elevação tão forte dos juros.

Mas aqui a história se complica e entramos em um área não explorada no artigo do Joaquim Levy. No Brasil o forte do crescimento da despesa pública desde meados da década de 1990 não é o que chamamos de consumo do governo, mas sim transferências de renda para as famílias: “governo tira de Pedro e dá para João”. Isso é feito de forma muito ineficiente (em outra ocasião explico porque) mas é o que acontece.

Assim, o desafio de controlar o gasto público recairia, necessariamente, em controlar transferências para as famílias, que diminuiria o consumo privado de qualquer forma. Se o crescimento do gasto público fosse com o que tradicionalmente chamamos do “inchamento do setor público”, a queda do consumo do governo permitiria que continuássemos a consumir como antes e o peso do ajuste recairia na contenção do tamanho da máquina pública. Mas na minha avaliação não é este o caso (ver também o excelente artigo do economista Samuel Pêssoa no mesmo jornal no qual ele explora a relação entre contrato social, gasto público e política monetária).

Assim, no Brasil, mesmo controlar o “gasto público” levará, necessariamente, ao controle do consumo privado. Se for feito apenas pela política monetária, os ricos vão escapar porque vão aumentar o rendimento de suas aplicações. Se for feito via política fiscal, os ricos não terão um rendimento maior de suas aplicações, mas a redução das transferências do governo para famílias reduzirá o crescimento da renda e o consumo da classe baixa e média (quem perde mais depende de como se dá o controle das transferência do governo que envolve diversos programas como bolsa-família, previdência, abono salarial, etc.). Essas classes perderiam também com o aumento dos juros pois utilizam fortemente o crédito para suas compras.

Estão vendo como é complicado ter uma desvalorização real da taxa de câmbio? Mesmo quem defende de forma mais aberta essa política de o governo forçar uma desvalorização da taxa de câmbio real, muito dos economistas da Associação Keynesiana Brasileira (AKB), reconhecem que o trabalhador perderia no curto prazo, mas uma indústria mais competitiva se traduziria em ganhos maiores para os trabalhadores ao longo do tempo. O problema é convencer o trabalhador a aceitar consumir mais no futuro e a abrir mão do seu consumo presente.

Quando se trata de garantir uma taxa de câmbio mais desvalorizada que estimule o crescimento e as exportações da indústria, ortodoxos e (bons) heteredoxos sabem que é preciso controlar o crescimento do gasto público (transferência de renda) e controlar a inflação. E aqui os dois grupos batem de frente com eleitores que não querem abrir mão do seu consumo hoje e ainda querem mais gastos públicos com educação, saúde, transporte, segurança pública, etc.

Como solucionar então esse problema? Para muitos economistas não há correção possível. Por isso que Joaquim Levy termina o seu artigo alertando que:

Assim, na maior parte dos países, a correção em geral só acontece depois de um bom susto ou uma crise –porque aperto fiscal, ter menos programas e novidades, não satisfaz nenhum governante e agrada poucos eleitores”.

Hoje, no Brasil, nós economistas nos dividimos em três grupos (ver aqui post anterior que escrevi sobre o assunto). Um grupo que acha que descobriu o Santo Gral do crescimento com uma suposta nova matriz de crescimento econômico – o grupo Pollyanna. Um grupo que acha que no pós-eleição teremos ajustes. E outro grupo que acha que apenas uma crise ou o susto de uma grave crise permitirá o ajuste necessário. É difícil saber para onde caminhamos.

Precisamos de um modelo econômico brasileiro?

Esta semana se inicia sem nenhuma novidade na área econômica. O mercado ainda está digerindo o resultado fiscal ruim divulgado no final de outubro e se mostra muito volátil, com analistas tentando interpretar a vírgula das declarações de autoridades econômicas.

Para quem não está no dia a dia do mercado financeiro, todo o debate recente parece ser talvez um pouco exagerado. Explico. Do ponto de vista do debate econômico, não faz muita diferença se o crescimento médio do PIB no governo Dilma (2011-2014) será de 2% ao ano ou de 2,5% ao ano. Nos dois casos é um crescimento medíocre, mas essas diferenças para o mercado são importantes.

Hoje, de acordo com as projeções do mercado financeiro que estão no relatório Focus, o mercado espera crescimento de 2,5% este ano e de 2,1%, em 2014. A se confirmar essas projeções, o crescimento médio do PIB de 2011-2014 será de 2% ao ano; a metade do crescimento médio do PIB nos oito anos do governo Lula, quando o PIB cresceu, em média, 4% ao ano.

Do lado fiscal, o mercado se assustou muito com a possibilidade de o superávit primário (sem truques) ser reduzido para a faixa de 1,5% do PIB, ante 3,1%, em 2011. Acho muito provável que isso aconteça, mas o desafio para 2015 não é levar o primário novamente para 3% do PIB, mas sim garantir um primário um pouco acima de 2% do PIB sem truques. Estamos falando de um esforço fiscal extra que hoje seria entre R$ 25 e R$ 30 bilhões para um país no qual a despesa primária do governo federal deverá ser perto de R$ 900 bilhões este ano. Não é um ajuste impossível de ser feito no curto-prazo, mas é um ajuste difícil para um ano eleitoral e, assim, o ajuste fica para 2015.

O que de fato importa no entanto é se o governo será forte o suficiente para segurar as demandas por maiores gastos que estão surgindo no Congresso Nacional e se o próprio governo vai conseguir segurar o seu impulso de aumentar muito o gasto público em um ano de eleição, dado o cenário econômico mais adverso ante 2010.  Se o governo tentar usar a política fiscal, como vez em 2010, para garantir uma vitória mais tranquila nas urnas, o ano de 2015 que já será difícil passará para categoria de “muito difícil”.

Mas além de todos os pontos acima que interessam muito mais ao mercado financeiro, o nosso problema maior é que saímos de oito anos de crescimento de 4% ao ano (2003-2010) sem muita certeza de qual será o nosso crescimento potencial na próxima década. Os nossos problemas são vários.

Não temos uma burocracia estatal que reage de forma rápida aos fatos, ainda nos falta capacidade de planejamento, não temos um bom sistema de avaliação de políticas públicas, as pessoas desconhecem o custo das políticas públicas, o orçamento é matéria para especialistas -o nome de fantasia dos programas (bolsa família, Minha Casa Minha Vida, Minha Casa Melhor, etc.) não tem correspondência com a nomenclatura do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), a qualidade da nossa educação ainda é baixa, somos ainda um país com muitas regras que mudam constantemente, temos uma elevada carga tributária e baixo investimento público e privado.

Infelizmente, o suposto “modelo de crescimento econômico brasileiro” de 2003-2010, que alguns qualificaram como um modelo baseado no crescimento econômico com distribuição de renda, decorrente de políticas sociais ativas, maior capacidade de planejamento e de investimento do Estado, maior articulação público-privada por trás das políticas industriais e de inovação não vingou. Não houve a melhora que meu amigo Glauco Arbix (presidente da FINEP) chegou a qualificar de “Estado ativista sem estatismo” formado pela conjunção positiva de dois elementos:

“(i) the rise of a more business- and market-friendly environment amidst a strengthening of state intervention in economic and social life — in short, policies that suggest a more activist, and enabling, state. ….. (ii) state intervention in support of a more business-and market-friendly political economy is accompanied by — and also takes the form of — a significant expansion of social protection and efforts to combat not only poverty and inequality.” – ver Glauco Arbix e Scott B. Martin (2010): Beyond Developmentalism and Market Fundamentalism in Brazil: Inclusionary State Activism without Statism.

Esta cada vez mais difícil caracterizar as mudanças desde 2008 como “a more business-and market-friendly environment”. Meus amigos Marcos Lisboa e Zeina Latif caracterizariam como o contrário: um ambiente mais sujeito ao jogo do rent-seeking com interlocutores do lado do governo que estavam dispostos a atender as demandas de grupos organizados (vejam aqui artigo dos dois economistas na Folha de São Paulo: A ideologia e os privilégios).

Por sua vez, o termo “expansão da política social” pode envolver programas bons (focado nos mais pobres) de baixo custo fiscal e programas ruins de elevado custo fiscal com pouco impacto sobre a redução da extrema pobreza. Assim, o debate não é mais sobre a expansão da política social, mas “quais políticas sociais” e como financiar sua expansão sem aumentar carga tributária em uma economia que não cresce mais 4% ao ano.

No período recente evitamos esse debate cortando fortemente a economia do governo: superávit primário. Não há mais essa possibilidade e não haverá como agradar aos empresários com crédito subsidiado proveniente do aumento da dívida bruta e usar o crescimento da despesas primária quase que exclusivamente vinculada a programas de transferência de renda para as famílias (previdência, bolsa família, LOAS, seguro desemprego e abono salarial) como foi de 1999 a 2012, quando esses programas explicaram 85% do crescimento da despesa primária do governo federal (clique aqui para ver post deste blog). 

E muito da nossa capacidade de conciliar crescimento econômico vigoroso com carga tributária elevada dependeu de uma conjunção de fatores domésticos positivos – mais de uma década de reformas até 2005 que melhoraram a produtividade– com ambiente externo favorável ao crescimento da América Latina devido ao boom de commodities. A ex-secretária de Estado dos EUA, Hilary Clinton, errou ao achar que o aumento da carga tributária e a expansão da política social caracterizaria um novo modelo do Brasil para o mundo.

“I have been speaking with my colleagues throughout the hemisphere and with heads of state and government about the need to increase revenues for governments. And that’s just another way of saying taxes. If you look at the tax revenue to GDP rate in Brazil, it’s one of the highest in the world. It is not an accident that Brazil is booming and that it’s beginning to decrease the inequities in that society. And that’s a complex, big society. But they are making progress. It has been a policy going back several decades which has been pursued with great commitment and it’s working. Too many other countries, you look at the tax revenue to GDP percentage, it’s among the lowest in the world. That is unsustainable.” (Clinton, H. (2010) “Remarks At the 40th Washington Conference on the Americas.” Retrieved September, 1st 2013, 2013).

Estávamos com um atraso de mais de 50 anos tentando imitar o Welfare State Europeu sem os cuidados que eles tiveram do lado da tributação, de avaliação das políticas e da qualidade do gasto. No Brasil fomos ingênuos em acreditar no “modelo econômico brasileiro”, pois a redução da pobreza com maior crescimento econômico foi uma característica de vários países Latino Americanos na década passada (ver carta do IBRE de fevereiro de 2013: A melhora dos indicadores sociais da América Latina).  E foram mais ingênuos ainda aqueles que acreditaram em uma nova “matriz econômica”, uma combinação supostamente virtuosa de redução dos juros na marra que levaria as empresas a aumentarem o investimento com expansão do crescimento.

É claro que sou otimista e acredito que haja solução para os nossos problemas, mas isso exigirá um governo reformista e o resgate da capacidade de planejamento e de avaliação do Estado. O próximo Presidente da República, seja a presidente Dilma ou um dos seus concorrentes, precisará convencer à sociedade da necessidade de reformas até para preservar a conquista sociais do pós-Constituição e aumentar o investimento público e privado, sem uma nova rodada de crescimento da carga tributária.

O Brasil não precisa encontrar um novo modelo econômico, basta seguir o que nos ensina mais de três séculos de história econômica e evitar a soluções mágicas de supostos “economistas brilhantes” que, em geral, é um grupo que gosta de falar mal do setor privado, adora aumentar o gasto público, acredita em falhas de mercado mas não em falhas de governo, e ainda gosta de fixar metas para crescimento do PIB.

O próximo presidente deve se preocupar menos com a taxa de crescimento do PIB, em 2015, e muito mais em retomar uma agenda de reformas e recuperar a capacidade de planejamento e de avaliação do Estado. Em 2009, o crescimento do PIB foi negativo e sobrevivemos. Em 2012 o crescimento econômico do Brasil foi de apenas 0,9% e sobrevivemos novamente. Assim, um ano de crescimento baixo não mudará para mais ou para menos o crescimento potencial da economia brasileira, ainda mais quando se tem em conta que o custo social de um ano de baixo crescimento com ajustes não será tão elevado dado a baixa taxa de desemprego da economia brasileira. No entanto, mais um par de anos de medidas pontuais e sem reformas poderá ser desastroso para melhorar as expectativas e recuperar a confiança dos investidores depois das eleições.

Precisamos apenas fazer o básico, mas fazer o básico é difícil porque envolve escolhas e não é certo que a sociedade entenda essa necessidade, queira e esteja preparada para fazê-las. Na verdade, da forma que o debate está colocado hoje no Congresso Nacional, precisaríamos de um aumento de carga tributária de no mínimo de 3 a 4 pontos do PIB ao longo da próxima década para fechar a conta (de onde viria o dinheiro extra que se quer para educação e saúde?). Assim, ainda é difícil apostar no crescimento potencial do Brasil para os próximos dez anos sem antes observar o que acontecerá ao longo do mandato do próximo presidente e se o próximo governo conseguirá ou não reformular (para melhor) o nosso atual contrato social.

Livro: Propostas para o governo: 2015-2018

Convite-Proposta-para-o-Governo-2015-2018É com muito prazer que uso este espaço para sugerir fortemente que todos comprem o livro, Propostas para o Governo 2015-2018, organizado por Fábio Giambiagi e Claudio Porto. Os autores dispensam apresentação, mas vou falar um pouco dos dois.

Em relação ao Fábio Giambiagi, ele é um dos economista mais respeitados na área de finanças públicas e tem um grande mérito: fala o que de fato acredita e sempre fundamenta suas teses com a literatura e com dados empíricos. Tem uma capacidade anormal de escrever, editar e ainda estimular outros economistas a escreverem. A primeira vez que estive com ele foi em uma reunião em Brasília, em 1995, quando ele trabalhou no Ministério do Planejamento. Mas só nos conhecemos de fato, em 2004, quando passei a escrever com certa frequência da área de finanças públicas e ele ainda estava no IPEA.

Claudio Porto conheci no lançamento de um outro livro que organizou com Fábio Giambiagi: Brasil 2022. Claudio é uma daquelas pessoas batalhadoras que saiu do Recife para o Rio de Janeiro para ampliar a sua consultoria, a Macroplan, que cresceu e hoje tem vários associados de peso. Ele criou uma instituição que está por trás do planejamento estratégico de vários órgãos públicos e privados, além de projetos de planejamento e avaliação de Estados e Municípios.

O que posso falar além desta breve introdução é que sou fã dos dois e fiquei agradecido por ter sido convidado para participar do livro com um capítulo sobre política fiscal. O livro tem um total de 24 capítulos, cada um limitado a 10 páginas, e tenho certeza que será um livro importante de consulta para a sociedade brasileira e para os nossos candidatos.

Segue abaixo a lista dos capítulos e dos autores. O lançamento do livro será no dia 29 de outubro de 2013, às 19 hs na Livraria da Travessa no Shopping Leblon no Rio de Janeiro. É muito provável que eu vá para o lançamento no Rio.

Livro: Propostas para o governo: 2015-2018

Organizadores: Fábio Giambiagi e Claudio Porto

Editora: Elsevier

Parte I – Introdução

1.A economia brasileira na segunda metade da década: riscos de esgotamento do ciclo de expansão iniciado em 2004 (Fabio Giambiagi/Marcelo Kfoury Muinhos)

2.Oportunidades e desafios para um novo ciclo de desenvolvimento do Brasil: uma agenda para o médio prazo (Claudio Américo de Figueiredo Porto/Adriana Fontes)

Parte II – O arranjo macroeconômico

3.O financiamento do desenvolvimento: à procura de novas fórmulas (Bernard Appy)

4.Desafios para a consolidação do regime de metas de inflação no Brasil (Daniel L. Sinigaglia/Nilson Teixeira)

5.Que regime monetário-cambial? (Tiago Berriel/Carlos Viana de Carvalho/Rafael Ihara)

6.A política fiscal no Brasil e perspectivas para 2015/2018 (Mansueto Almeida)

7.Tributação e competitividade: o que fazer? (Everardo Maciel)

8.Riscos e possibilidades do endividamento externo no Brasil (Fernando Honorato Barbosa)

9.Salário mínimo: razões e bases para uma nova política (Fabio Giambiagi)

Parte III – Políticas para a promoção do desenvolvimento

10. Produto potencial: onde estamos? Para onde vamos? (José Ronaldo de Castro Souza Junior)

11.Como elevar a produtividade? (Jorge Arbache)

12.Política industrial e comercial para um mundo em transformação: uma agenda para 2015 (Claudio Frischtak/Mauricio Mesquita Moreira)

13.Uma política social para uma economia competitiva (Francisco H. G Ferreira/ Marcio Gold Firmo)

14.Ensino técnico e profissional: a falta que faz, e como fazer (Cláudio de Moura Castro/Simon Schwartzman)

15.Reforma previdenciária, cedo ou tarde (Marcelo Abi-Ramia Caetano)

16.Perspectivas para a FUNPRESP: a evolução dos ativos dos fundos de pensão dos servidores da União no século XXI (Felipe Vilhena Antunes Amaral)

17.Incentivos fiscais para a previdência complementar ou Reforma da Previdência: “Doutor, dá pra rolar uma boa notícia?” (Flavio Martins Rodrigues)

18.Uma agenda de trabalho para o setor elétrico (Elena Landau/Joísa Dutra/Patrícia Regina Pinheiro Sampaio)

19.Infraestrutura para o crescimento (Mailson da Nóbrega/Adriano Pitoli)

20.Concorrência no Brasil: e agora? (Cristiane Alkmin Junqueira Schmidt/Elizabeth Farina/Claudio Monteiro Considera)

21.A agenda da inovação: 2015/2018 (Carlos Américo Pacheco, Rafael Lucchesi/Luís Gustavo Delmont)

22.Brasil conectado: os novos desafios e oportunidades da gestão pública em tempo real (Alexandre Mattos/Glaucio Neves/Gustavo Morelli)

23.Desenvolvimento sustentável: tendências, novas formas de aferir valor e oportunidades para o Brasil (Clarissa Lins)

24.Políticas de desenvolvimento regional no contexto do desafio da competitividade (Alexandre Rands Barros)

Debate na CAE do Senado Federal sobre Gasto Fiscal e Orçamento

A Comissão de Assuntos Econômico (CAE) do Senado Federal fez um interessante debate ontem dia 26 de agosto sobre o problema do orçamento e gasto público. O debate foi entre os economistas Raul Velloso, Fernando Resende (ex-presidente do IPEA) e Cláudio Hamilton – Diretor de Macroeconomia do IPEA.

Como estava lendo aqui em um quarto de hotel de São Paulo tive a chance de assistir o debate via internet e, ao longo da exposição de mais de duas horas, fui escrevendo as minhas impressões no twitter. Envio abaixo as minhas inserções ontem no twitter que foram reagrupadas para tornar a leitura mais fácil. Vale a pena ler.

Comentários que fiz no twitter ao longo do debate fiscal na CAE dia 26 de agosto de 2013

Assistam on line a sessão da CAE no Senado Federal com Fernando Rezende (ex-presidente do IPEA), Raul Veloso (consultor na área de finanças públicas) e Claudio Hamilton, Diretor de Macroeconomia do IPEA e representando o Presidente do IPEA, Marcelo Neri.

O representante do IPEA fala do papel importante do salário mínimo para explicar ganho de renda real nas metrópoles e no mercado formal. O efeito salário mínimo é uma tese aceita por muitos e criticada por outros. Meu colega mostra que crescimento  da arrecadação foi resultado do dinamismo do mercado de trabalho. A tese principal do Cláudio é que: “as transferências custam caro mas beneficiam muitos” e respondem por 1/3 do aumento da renda e os outros 2/3 são renda do trabalho afetado pelo salário mínimo. 

Meu colega do IPEA defendeu retirar o gasto com investimento público do resultado primário. Confesso que penso diferente, mas de qualquer forma todos concordamos que o mais essencial é a estatística de déficit nominal. 

Estou gostando da fala do Raul Velloso. Começou mostrando a rigidez do gasto = uma grande folha de pagamento de pessoas e transferências. Ponto do Raul Veloso: 72% do gasto do Gov. Federal é com a “grande folha”: salários + transferências. Congresso fica brigando pelo resto.

Raul Velloso mostrou que investimento público caiu muito e que o Brasil gasta mais e pior que países de renda per capita semelhante. Até agora o debate está no seguinte pé: Raul Velloso: gastamos muito e isso atrapalha o investimento e exige alta carga tributária. Cláudio Hamilton: modelo que está ai é escolha social e pode até ser bom. Dinamizou o mercado de trabalho e a economia. Não é fácil solucionar esse debate com dados. 

Vamos agora para meu amigo Fernando Resende. Começou mostrando que a reforma do orçamento é a reforma esquecida. Ninguém fala dessa reforma. Fernando fala que o orçamento olha para o passado e não para o futuro. Logo, o orçamento perdeu importância.Fernando faz um bom ponto: como queremos discutir orçamento se nem mesmo fazemos uma previsão séria da receita?

Em seguida explica o “efeito cremalheira” que vem da separação entre impostos e contribuições. Criamos contribuições que aumentam o orçamento da seguridade social que dá origem a novos gastos. Ou seja, governo aumenta contribuição p/ não dividir arrecadação com estados e municípios, mas teve que criar a DRU para tirar recursos do orçamento da seguridade social. Mas como o orçamento da seguridade social fica com mais recursos, apesar da DRU, aumenta demanda por políticas sociais. Tudo isso levou a uma armadilha do “baixo crescimento” e reduziu o espaço fiscal para crescimento do investimento.

Como o governo conciliou tudo isso? Gastos crescente com a necessidade de economizar para pagar a divida? aumentando restos a pagar que estão cada vez mais rígidos.Bom, o debate está terminado e chegou a hora de dormir. Mas como não poderia ser diferente, o debate está terminando na CAE com Senador Suplicy falando do seu programa renda mínima. 

Um último ponto. Os três debatedores são excelentes economistas e a discordância entre eles mostra como é difícil se chegar a consensos na área fiscal. E esse debate como sempre falo é um debate político.

Qual a importância do orçamento?

Segue abaixo o meu último artigo publicado hoje no jornal valor econômico. Neste artigo quis chamar atenção para a perda de importância do orçamento. Este ano o orçamento foi aprovado com mais de três meses de atraso e, como ainda não foi sancionado, ainda não sabemos  qual é o orçamento de 2013. E isso fez alguma diferença? Nenhuma.

Por que eu me preocupo com o orçamento? porque é este o instrumento para decidir quais os são gastos prioritários, e quais serão cortados para abrir espaço fiscal para aumentar o investimento e/ou reduzir impostos. Mas isso não acontece no Brasil. O orçamento é uma mera peça de ficção, excessivamente engessado e o executivo ainda decide, em relação ao investimento, o que será executado. Enquanto o processo de discussão do orçamento não melhorar, não vejo muita possibilidade de controlar o gasto público e, logo, vamos continuar pagando muito imposto e/ou deixando despesas deste ano para os próximos. Boa leitura!

Valor Econômico – 03 de abril de 2013

Qual a importância do orçamento?

Por Mansueto Almeida

O Brasil está lista de países com um sistema de planejamento e orçamento que, no papel, é muito próximo ao ideal. Infelizmente, o que está no papel não corresponde à realidade quando se analisa a função do orçamento na definição de gastos prioritários e controle da despesa.

O processo de planejamento no Brasil começa com Plano Plurianual (PPA) que estabelece o conjunto de programas e ações do governo federal para o período de quatro anos, iniciando no segundo ano do governo eleito. É aqui que se definem as grandes prioridades da despesa.

Em seguida, todos os anos, a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) orienta a elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento dos três poderes, definindo os agregados macroeconômicos que serão utilizados nas projeções da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO define também as despesas obrigatórias que não estarão sujeitas a limites de empenho. Por fim, a LOA é o orçamento anual, por meio do qual os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, têm orçamento definido.

Apesar de todo esse ritual no processo orçamentário brasileiro, há vários problemas na elaboração e execução do orçamento, a começar pelo parâmetros macroeconômicos utilizados pelo executivo na sua elaboração. Neste ano, por exemplo, o Congresso Nacional aprovou uma Lei Orçamentária que estima crescimento real do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,5% e inflação (IPCA) de 4,7%. Esses valores estão muito abaixo de todas as previsões do mercado no caso da inflação e muito acima no do PIB. Assim, a Lei Orçamentária Anual já nasce com problemas, uma vez que é baseada em estimativas de crescimento e inflação irrealistas.

Outro problema típico do nosso orçamento é o elevado engessamento das despesas, quase todas consideradas obrigatórias. Apesar do orçamento no Brasil ser apenas autorizativo, na prática, o governo tem uma margem de manobra muito pequena para não executar despesas programadas – apenas 10% do total de despesa não financeira são consideradas discricionárias. Assim, quando há a necessidade de corta gastos, esses cortes recaem sobre investimento público e/ou por meio do atraso de pagamentos de despesas, mesmo nas áreas de educação e saúde, o que dá origem a restos a pagar.

Em anos recentes, o saldo de despesas de um ano fiscal que são pagas em anos posteriores, os chamados restos a pagar, tomaram uma dimensão tão grande que hoje se observa a execução de “orçamentos paralelos”. O saldo de restos a pagar era de R$ 44 bilhões (10% da despesa primária do governo federal), em 2007, e passou para R$ 178 bilhões no início de 2013 (20% da despesa primária projetada para 2013).

Além do atraso na aprovação do orçamento de 2013, ele ainda sofrerá cortes arbitrários do executivo: o contingenciamento. Essa é uma prática prevista no art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 2000, que deveria ocorrer apenas naqueles anos em que a arrecadação prevista fosse insuficiente para fazer face às despesas autorizadas e cumprir com a meta do primário. Mas, no Brasil, essa prática passou a ser a forma de o executivo equilibrar despesas aprovadas no Congresso Nacional com a real capacidade financeira do governo federal. Um debate que deveria ocorrer no Congresso, equilibrar receitas previstas com as despesas planejadas, passa a ser decidido por burocratas (via contingenciamento) que não têm legitimidade para exercer essa tarefa.

Adicionalmente, o contingenciamento de despesas autorizadas e sua posterior liberação no final do ano, agrava o problema dos restos a pagar. Em 2013, o orçamento do investimento (sem estatais) aprovado foi de R$ 86,3 bilhões, que somado a R$ 72 bilhões de restos a pagar inscritos para investimento, totaliza R$ 158,3 bilhões para investimento este ano. Como tem sido o padrão dos últimos anos, menos de 40% desse valor será executado (pago) porque não há espaço fiscal.

Além das despesas de investimento, o orçamento de 2013 repete o padrão de orçamentos anteriores no qual se destaca o elevado gasto com funções tipicamente sociais: assistência social, previdência social, saúde, trabalho (seguro desemprego e abono salarial) e educação. Essas cinco funções no orçamento de 2013, somam R$ 709 bilhões, um crescimento de R$ 73,8 bilhões (12%) em relação ao valor efetivamente gasto (pago) com essas funções no ano passado (R$ 635,3 bilhões). É claro que parte do investimento em educação e saúde não sairá do papel, e alguns gastos com saúde e educação serão postergados, dando origem a restos a pagar. Quanto de fato esse volume de recursos se transformará em oferta de serviços para o cidadão ou na sua melhoria é algo que não sabemos.

O Congresso Nacional aprovou com atraso de três meses o orçamento de 2013. Ninguém sentiu sua falta. Se o orçamento continuar sendo meramente uma peça decorativa, o Executivo, via contingenciamento, continuará decidindo o que é prioritário, o Congresso Nacional continuará não exercendo plenamente sua função constitucional e as despesa públicas continuarão crescendo. Nesse contexto, é difícil acreditar que haverá uma redução significativa da carga tributária e uma melhoria na qualidade do gasto público.

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Bate papo no Café Colombo sobre crescimento econômico

colomboNo final do ano, no Recife, tive uma longa conversa com  Renato Lima e Marcelo Sandes que são da equipe do Café Colombo, um programa de entrevistas que vai ao ar pela Rádio Universitária FM (99.9), aos domingos, de 14 às 14:30 (com reapresentação na segunda-feira, às 20h30).

Depois todas as entrevistas ficam disponíveis na página do programa na internet (clique aqui). Tem várias entrevistas interessantes. Apenas para citar algumas mais recentes: Marcus Melo professor da UFPE sobre democracia e accountability (clique aqui), outra sobre a política brasileira analisada pela cientista política Argelina Cheibub (clique aqui), três entrevistas  com o economista Fábio Giambiagi: uma sobre o livro que ele organizou com Cláudio Porto – Brasil 2012 (clique aqui) e outra sobre os livros que Fábio organizou com Paulo Tafner sobre mudanças demograficas em curso no Brasil e com Márcio Garcia da PUC-RJ sobre regulação financeira (clique aqui  para a primeira parte da entrevista e clique aqui para a segunda parte da entrevista).

Mas tem  mais entrevistas interessantes com educadores, filósofos, historiadores, etc. e várias resenhas de livros. Esse é  o tipo de programa que deveria ter uma divulgação maior e vou colocar depois um link permanente para o Café Colombo na minha lista de blogs.

A minha entrevista foi ao ar no final do ano, dia 30/12/2012, e na conversa tratamos dos desafios ao crescimento econômico do Brasil. O programa é longo, mais ou menos 30 minutos, e os entrevistadores são espetaculares. Um deles, inclusive, é meu co-autor em um texto que estamos escrevendo sobre Politica industrial, Petrobras e BNDES.

Foi uma conversa agradável e, se tiverem tempo, vejam se interessa escutar o que falei sobre os desafios do crescimento econômico do Brasil no Café Colombo. Clique aqui para escutar a minha entrevista.  

Custo dos empréstimos do Tesouro Nacional ao BNDES: R$ 22,8 bilhões em 2011.

Há um longo debate no Brasil sobre o custo dos aportes do Tesouro ao BNDES. Apenas para lembrar, no início de 2008, o saldo dos empréstimos do Tesouro Nacional ao BNDES era de menos de R$ 10 bilhões e, no início deste ano, esse saldo havia crescido para R$ 311 bilhões (pegue essa estatística na tabela da Dívida Líquida do Setor Público publicada pelo Banco Central).

Um dos problemas com esses empréstimos é que o Tesouro não tinha disponibilidade de recursos para emprestar para o BNDES e, assim, teve que aumentar sua dívida para conseguir o dinheiro para repassar ao BNDES. Aqui começa o problema.

A taxa de juros que o Tesouro Nacional paga para se endividar (SELIC ou NTN-F que são títulos mais longo e que melhor representaria o custo de oportunidade do Tesouro no seu relacionamento com o BNDES) é maior do que a taxa de juros que cobra pelos empréstimos ao BNDES e, assim, essas operações têm um custo fiscal que aparece no crescimento da dívida bruta e, ao longo do tempo, no crescimento da dívida liquida do setor público. Esse é o custo financeiro.

Ha ainda um segundo custo fiscal, representado pelo tabelamento das taxas de juros finais aos mutuários no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI). Esse custo funciona da mesma forma que os subsídios ao crédito agrícola. O Tesouro Nacional tabela a taxa de juros para o mutuário, e cobre os custos de spread para os bancos privados. Esse segundo custo é uma despesa primária que reduz o superávit primário. Esse é o custo orçamentário.

Explicados quais são os custos, chega-se a pergunta óbvia. Qual o custo fiscal dessas operações entre Tesouro e BNDES? Aqui começa o debate. Desde sempre o Tesouro Nacional e o BNDES se recusaram a falar sobre o assunto e o BNDES chegou ao absurdo de tentar insinuar que esses empréstimos geravam um crescimento da arrecadação federal e lucro que retornava aos cofres do Tesouro e, assim, o benefício seria maior do que o custo. Na lógica de algumas pessoas, bastaria o Tesouro se endividar mais rápido e mandar recursos para o BNDES que resolveríamos o problema do investimento no Brasil.

Finalmente, pressionado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), o Tesouro Nacional foi convencido (ou obrigado) a calcular o custo dessas operações e enviar para o TCU. Infelizmente, não soube de nenhum órgão da imprensa que tenha publicado esses valores que estão lá no relatório do TCU de 2011 e já haviam aparecido no relatório de 2010.

No relatório de 2011 na p. 153 é possível ler que: “o valor do benefício concedido nas operações de crédito ao BNDES representaram, em 2011, o montante de R$ 19,2 bilhões. De modo semelhante, a STN havia apurado, no exercício de 2010, que o montante dos subsídios associados aos mesmos empréstimos atingiram R$ 1,4 bilhão em 2009 e R$ 7,6 bilhões no ano de 2010. Dessa forma, o total de benefícios incorridos no período entre 2009 e 2011 chegou a R$ 28,2 bilhões.”

Adicionalmente,  em relação ao segundo tipo de custo explicado acima, o custo orçamentário,  é possível ler na p. 145 que esse custo foi de R$ 3,6 bilhões – subsídios do Programa de Sustentação do Investimento (PSI). Mas quando olhamos para os dados do SIAFI, nota-se que, em 2011, só foram pagos R$ 428,9 milhões desses subsídios e esse pagamento ocorreu uma única vez no mês de junho do ano passado.

Ou seja,  ficou mais de R$ 3 bilhões de restos a pagar para este ano. Em 2012, até maio, o governo já pagou de subsídios orçamentários do PSI R$ 739,96 milhões; um pagamento de R$ 239,9 milhões, em janeiro, e outro de R$ 500 milhões em abril. Desse total, R$ 737,4 milhões, ou 99,66%,  são pagamento de restos a pagar.

Em resumo, quando o seu filho ou o seu neto perguntar sobre o custo dos empréstimos do Tesouro ao BNDES, você pode responder que a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) calculou que este custo, em 2011, foi de R$ 19,2 bilhões para o diferencial de juros (custo financeiro) e de R$ 3,6 bilhões para o custo orçamentário do PSI. O custo total portanto, apenas em 2011, foi de R$ 22,8 bilhões; um valor nada irrelevante para um custo que, até 2008, não existia. Isso é um pouco superior ao PIB de Alagoas em 2009.