O problema do IBGE: orçamento.

Passado um pouco a poeira, vou dar a minha opinião sobre essa confusão envolvendo o IBGE. Li que algumas pessoas falaram que o possível adiamento da PNAD contínua era fruto de intervenção política no órgão. A tese é que, pela PNAD contínua, a taxa de desemprego nacional era maior em cerca de dois pontos de percentagem da taxa da PME para regiões metropolitanas. Assim, o governo resolveu adiar a PNAD continua por ser ano eleitoral.

Tenho imensa dificuldade de acreditar nessa ou em outras teorias conspiratórias por vários motivos. Destaco aqui três. Primeiro, porque mesmo que a taxa de desemprego seja maior, a trajetória é de queda e, assim, não haveria porque o governo ter medo de um dado que lhe é francamente favorável.

Segundo, os gerentes do IBGE bem com a sua presidente são funcionários de carreira do órgão e de reconhecida competência por todos que olham para as estatísticas do IBGE. Assim, é difícil acreditar em aparelhamento do órgão dado os profissionais que estão na direção do IBGE.

Terceiro e mais simples, se olharmos rapidamente para o orçamento do IBGE podemos ver de forma clara que o órgão tem sido colocado em um regime de contenção orçamentária brutal e, isso sim, poderia ser uma boa explicação para o problema de ampliar as pesquisas do órgão com recursos limitados.

A tabela 1 abaixo traz o orçamento executado (valores pagos do ano mais restos a pagar pagos) atualizados para valores de março de 2014 do orçamento do IBGE. Com exceção de 2010, que foi um ano que o órgão fez a pesquisa do censo o que exige um forte aumento do seu orçamento, de 2009 a 2013, o orçamento do IBGE não aumentou um único centavo. Na verdade teve uma pequena queda, passou de R$ 1,99 bilhão, em 2009, para R$ 1,97 bilhão, em 2013.

 Tabela 1 – Execução do Orçamento do IBGE – R$ milhões de março de 2014

IBGE

Fonte: SIAFI. Elaboração: Mansueto Almeida

Se da tabela acima retirarmos a conta dos funcionários aposentados, gastos do órgão com inativo, o orçamento executado do IBGE passa de R$ 1,34 bilhão, em 2009, para R$ 1,23 bilhão, em 2013, uma queda real de 8%. Neste mesmo período, a despesa não financeira do Governo Central cresceu em termos reais R$ 207 bilhões (ver tabela 2 abaixo).

 Gráfico 1 – Execução do Orçamento do IBGE sem aposentados – 2009-2013 – R$ milhões de março de 2014

IBGE_2

 

Tabela 2 – Despesa Não Financeira do Governo Central – 2009-2013 –R$ milhões de março de 2014

Desp Primaria

Em resumo, o que aconteceu no IBGE me pareceu um bom retrato da falta de planejamento. Não do IBGE, mas talvez do Ministério do Planejamento e Casa Civil, que são os órgãos que fazem o planejamento da gestão pública e definem a proposta orçamentária para cada um dos órgãos de acordo com as prioridades estabelecidas pelo governo.

Novamente, de 2009 a 2013, a despesa não financeira do governo central cresceu em termos reais R$ 207 bilhões a valores de março deste ano. Algo como R$ 500 a R$ 600 milhões a mais por ano para o IBGE permitira aumentar a execução orçamentária (sem aposentados) do órgão em 50% !!!! Por que não fizemos isso? porque alguém decidiu que não era prioritário. Simples assim. Não são necessárias teorias conspiratórias.

Debate na CAE do Senado Federal sobre Gasto Fiscal e Orçamento

A Comissão de Assuntos Econômico (CAE) do Senado Federal fez um interessante debate ontem dia 26 de agosto sobre o problema do orçamento e gasto público. O debate foi entre os economistas Raul Velloso, Fernando Resende (ex-presidente do IPEA) e Cláudio Hamilton – Diretor de Macroeconomia do IPEA.

Como estava lendo aqui em um quarto de hotel de São Paulo tive a chance de assistir o debate via internet e, ao longo da exposição de mais de duas horas, fui escrevendo as minhas impressões no twitter. Envio abaixo as minhas inserções ontem no twitter que foram reagrupadas para tornar a leitura mais fácil. Vale a pena ler.

Comentários que fiz no twitter ao longo do debate fiscal na CAE dia 26 de agosto de 2013

Assistam on line a sessão da CAE no Senado Federal com Fernando Rezende (ex-presidente do IPEA), Raul Veloso (consultor na área de finanças públicas) e Claudio Hamilton, Diretor de Macroeconomia do IPEA e representando o Presidente do IPEA, Marcelo Neri.

O representante do IPEA fala do papel importante do salário mínimo para explicar ganho de renda real nas metrópoles e no mercado formal. O efeito salário mínimo é uma tese aceita por muitos e criticada por outros. Meu colega mostra que crescimento  da arrecadação foi resultado do dinamismo do mercado de trabalho. A tese principal do Cláudio é que: “as transferências custam caro mas beneficiam muitos” e respondem por 1/3 do aumento da renda e os outros 2/3 são renda do trabalho afetado pelo salário mínimo. 

Meu colega do IPEA defendeu retirar o gasto com investimento público do resultado primário. Confesso que penso diferente, mas de qualquer forma todos concordamos que o mais essencial é a estatística de déficit nominal. 

Estou gostando da fala do Raul Velloso. Começou mostrando a rigidez do gasto = uma grande folha de pagamento de pessoas e transferências. Ponto do Raul Veloso: 72% do gasto do Gov. Federal é com a “grande folha”: salários + transferências. Congresso fica brigando pelo resto.

Raul Velloso mostrou que investimento público caiu muito e que o Brasil gasta mais e pior que países de renda per capita semelhante. Até agora o debate está no seguinte pé: Raul Velloso: gastamos muito e isso atrapalha o investimento e exige alta carga tributária. Cláudio Hamilton: modelo que está ai é escolha social e pode até ser bom. Dinamizou o mercado de trabalho e a economia. Não é fácil solucionar esse debate com dados. 

Vamos agora para meu amigo Fernando Resende. Começou mostrando que a reforma do orçamento é a reforma esquecida. Ninguém fala dessa reforma. Fernando fala que o orçamento olha para o passado e não para o futuro. Logo, o orçamento perdeu importância.Fernando faz um bom ponto: como queremos discutir orçamento se nem mesmo fazemos uma previsão séria da receita?

Em seguida explica o “efeito cremalheira” que vem da separação entre impostos e contribuições. Criamos contribuições que aumentam o orçamento da seguridade social que dá origem a novos gastos. Ou seja, governo aumenta contribuição p/ não dividir arrecadação com estados e municípios, mas teve que criar a DRU para tirar recursos do orçamento da seguridade social. Mas como o orçamento da seguridade social fica com mais recursos, apesar da DRU, aumenta demanda por políticas sociais. Tudo isso levou a uma armadilha do “baixo crescimento” e reduziu o espaço fiscal para crescimento do investimento.

Como o governo conciliou tudo isso? Gastos crescente com a necessidade de economizar para pagar a divida? aumentando restos a pagar que estão cada vez mais rígidos.Bom, o debate está terminado e chegou a hora de dormir. Mas como não poderia ser diferente, o debate está terminando na CAE com Senador Suplicy falando do seu programa renda mínima. 

Um último ponto. Os três debatedores são excelentes economistas e a discordância entre eles mostra como é difícil se chegar a consensos na área fiscal. E esse debate como sempre falo é um debate político.

Qual a importância do orçamento?

Segue abaixo o meu último artigo publicado hoje no jornal valor econômico. Neste artigo quis chamar atenção para a perda de importância do orçamento. Este ano o orçamento foi aprovado com mais de três meses de atraso e, como ainda não foi sancionado, ainda não sabemos  qual é o orçamento de 2013. E isso fez alguma diferença? Nenhuma.

Por que eu me preocupo com o orçamento? porque é este o instrumento para decidir quais os são gastos prioritários, e quais serão cortados para abrir espaço fiscal para aumentar o investimento e/ou reduzir impostos. Mas isso não acontece no Brasil. O orçamento é uma mera peça de ficção, excessivamente engessado e o executivo ainda decide, em relação ao investimento, o que será executado. Enquanto o processo de discussão do orçamento não melhorar, não vejo muita possibilidade de controlar o gasto público e, logo, vamos continuar pagando muito imposto e/ou deixando despesas deste ano para os próximos. Boa leitura!

Valor Econômico – 03 de abril de 2013

Qual a importância do orçamento?

Por Mansueto Almeida

O Brasil está lista de países com um sistema de planejamento e orçamento que, no papel, é muito próximo ao ideal. Infelizmente, o que está no papel não corresponde à realidade quando se analisa a função do orçamento na definição de gastos prioritários e controle da despesa.

O processo de planejamento no Brasil começa com Plano Plurianual (PPA) que estabelece o conjunto de programas e ações do governo federal para o período de quatro anos, iniciando no segundo ano do governo eleito. É aqui que se definem as grandes prioridades da despesa.

Em seguida, todos os anos, a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) orienta a elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento dos três poderes, definindo os agregados macroeconômicos que serão utilizados nas projeções da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO define também as despesas obrigatórias que não estarão sujeitas a limites de empenho. Por fim, a LOA é o orçamento anual, por meio do qual os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, têm orçamento definido.

Apesar de todo esse ritual no processo orçamentário brasileiro, há vários problemas na elaboração e execução do orçamento, a começar pelo parâmetros macroeconômicos utilizados pelo executivo na sua elaboração. Neste ano, por exemplo, o Congresso Nacional aprovou uma Lei Orçamentária que estima crescimento real do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,5% e inflação (IPCA) de 4,7%. Esses valores estão muito abaixo de todas as previsões do mercado no caso da inflação e muito acima no do PIB. Assim, a Lei Orçamentária Anual já nasce com problemas, uma vez que é baseada em estimativas de crescimento e inflação irrealistas.

Outro problema típico do nosso orçamento é o elevado engessamento das despesas, quase todas consideradas obrigatórias. Apesar do orçamento no Brasil ser apenas autorizativo, na prática, o governo tem uma margem de manobra muito pequena para não executar despesas programadas – apenas 10% do total de despesa não financeira são consideradas discricionárias. Assim, quando há a necessidade de corta gastos, esses cortes recaem sobre investimento público e/ou por meio do atraso de pagamentos de despesas, mesmo nas áreas de educação e saúde, o que dá origem a restos a pagar.

Em anos recentes, o saldo de despesas de um ano fiscal que são pagas em anos posteriores, os chamados restos a pagar, tomaram uma dimensão tão grande que hoje se observa a execução de “orçamentos paralelos”. O saldo de restos a pagar era de R$ 44 bilhões (10% da despesa primária do governo federal), em 2007, e passou para R$ 178 bilhões no início de 2013 (20% da despesa primária projetada para 2013).

Além do atraso na aprovação do orçamento de 2013, ele ainda sofrerá cortes arbitrários do executivo: o contingenciamento. Essa é uma prática prevista no art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 2000, que deveria ocorrer apenas naqueles anos em que a arrecadação prevista fosse insuficiente para fazer face às despesas autorizadas e cumprir com a meta do primário. Mas, no Brasil, essa prática passou a ser a forma de o executivo equilibrar despesas aprovadas no Congresso Nacional com a real capacidade financeira do governo federal. Um debate que deveria ocorrer no Congresso, equilibrar receitas previstas com as despesas planejadas, passa a ser decidido por burocratas (via contingenciamento) que não têm legitimidade para exercer essa tarefa.

Adicionalmente, o contingenciamento de despesas autorizadas e sua posterior liberação no final do ano, agrava o problema dos restos a pagar. Em 2013, o orçamento do investimento (sem estatais) aprovado foi de R$ 86,3 bilhões, que somado a R$ 72 bilhões de restos a pagar inscritos para investimento, totaliza R$ 158,3 bilhões para investimento este ano. Como tem sido o padrão dos últimos anos, menos de 40% desse valor será executado (pago) porque não há espaço fiscal.

Além das despesas de investimento, o orçamento de 2013 repete o padrão de orçamentos anteriores no qual se destaca o elevado gasto com funções tipicamente sociais: assistência social, previdência social, saúde, trabalho (seguro desemprego e abono salarial) e educação. Essas cinco funções no orçamento de 2013, somam R$ 709 bilhões, um crescimento de R$ 73,8 bilhões (12%) em relação ao valor efetivamente gasto (pago) com essas funções no ano passado (R$ 635,3 bilhões). É claro que parte do investimento em educação e saúde não sairá do papel, e alguns gastos com saúde e educação serão postergados, dando origem a restos a pagar. Quanto de fato esse volume de recursos se transformará em oferta de serviços para o cidadão ou na sua melhoria é algo que não sabemos.

O Congresso Nacional aprovou com atraso de três meses o orçamento de 2013. Ninguém sentiu sua falta. Se o orçamento continuar sendo meramente uma peça decorativa, o Executivo, via contingenciamento, continuará decidindo o que é prioritário, o Congresso Nacional continuará não exercendo plenamente sua função constitucional e as despesa públicas continuarão crescendo. Nesse contexto, é difícil acreditar que haverá uma redução significativa da carga tributária e uma melhoria na qualidade do gasto público.

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O atraso na votação do orçamento: isso é o fim do mundo?

Não entendo o por que da celeuma que se criou com o eventual atraso na votação do orçamento, que foi manchete hoje em vários jornais. Um leigo poderia pensar que, se o orçamento fiscal e da seguridade social não for aprovado antes do final deste ano, o governo teria sérios problemas, em 2013, para pagar os funcionários públicos, pagar serviços essenciais e dar continuidade as obras de investimentos.Em resumo, há motivos reais para essa preocupação? A resposta é não. Explico-me.

Primeiro, para aqueles que não sabem, o governo pode executar, em quotas duodecimais, o orçamento do ano anterior, para pagar as despesas de custeio e de pessoal. Segundo, as despesas obrigatórias serão pagas. Terceiro, desde 2008, mais da metade da execução do investimento público ocorre via pagamento de restos a pagar – recursos já aprovados em orçamentos antigos cujos recursos já foram empenhados. E a proporção de restos a pagar sobre o total investido no primeiro trimestre do ano é ainda maior. Vamos aos números oficiais da Secretaria do Tesouro Nacional dos últimos cinco anos.

Investimento Público da União – orçamento do ano vs. restos a pagar – R$ milhões

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OBS: inclui Minha Casa Minha Vida. Dados de 2012 até outubro.

Investimento Público da União de JAN-MAR – orçamento do ano vs. restos a pagar – R$ milhões 

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Os gráficos acima são bastantes claros. Em 2011, no primeiro trimestre do ano, o que foi pago do próprio orçamento de 2011 foi apenas 2,4% (R$ 307,8 milhões) do investimento total no trimestre (R$ 12,7 bilhões). O pagamento de restos a pagar (orçamentos anteriores a 2011) representou  97,6% (R$ 12,4 bilhões) da execução. Em 2012, os números para o primeiro trimestre não foram muito diferentes: 5,9%  (R$ 923 milhões) do orçamento do ano (2012) e 94,1% (R$ 14,7 bilhões) de orçamentos antigos.

Por favor, alguém me explique como o atraso na votação do orçamento vai atrapalhar as obras públicas, se ao longo do primeiro trimestre dos últimos dois anos, mais de 95% do investimento pago são investimentos aprovados em orçamentos de anos anteriores? O que prejudica o andamento das obras públicas não é atraso na votação do orçamento, mas problemas de gestão da máquina pública.

Quarto e último ponto, até o meu filho de quase dois anos de idade sabe que no inicio do ano não se iniciam obras públicas novas, mesmo quando o orçamento foi aprovado, porque todos ficam à espera do tradicional “Decreto de Contingenciamento” de fevereiro. É nesse decreto que o executivo de forma unilateral vai estabelecer o limite de empenho por ministério. Ou seja, como ninguém consegue se entender no Congresso, o governo deixa todo mundo alegre com suas emendas e depois decide onde vai cortar. Isso é uma prática totalmente esdrúxula e contribui para o enfraquecimento do orçamento.

Não se preocupe com o atraso na votação do orçamento, pois (i) o orçamento no Brasil reflete muito mais um jogo político incompleto, já que as negociações com a base aliada começam no orçamento mas continuam nas votações, (ii)  90% do gasto não financeiro do orçamento é obrigatório e, assim, o orçamento no Brasil tem falhado na sua missão de definir gastos prioritários, e (iii) mais de 95% do investimento no primeiro trimestre do ano e mais da metade do investimento do ano vem de orçamentos antigos (restos a pagar).

Assim, relaxe e curta uma praia que é exatamente o que vou fazer daqui de Recife. E em fevereiro ou março do ano que vem o orçamento será aprovado e a despesa primária (% do PIB) crescerá mais uma vez.

Artigo no valor: orçamento e despesa primária

Segue abaixo artigo de minha autoria publicado hoje no jornal Valor Econômico no qual abordo um problema muito simples: a falta de participação da sociedade no debate orçamentário, que é cada vez mais uma matéria restrita a especilistas. A sociedade precisar se envolver no debate do orçamento e políticas públicas, caso contrário, vamos pagar mais impostos.

Valor Econômico – 22 de novembro de 2012

Orçamento e despesa primária

Mansueto Almeida

Recentemente o governo federal anunciou que não conseguirá alcançar a meta do resultado primário para o setor público de 3,1% do Produto Interno Bruto (PIB) este ano. Apesar dessa notícia não ter sido uma surpresa para quem acompanha as contas públicas, uma análise mais detalhada dos dados assusta e levanta dúvidas sobre a capacidade de o governo federal conciliar sua agenda de aumento do investimento público com redução da carga tributária.

É interessante observar que enquanto todos parecem ter opinião formada sobre taxa de juros e sobre os erros e acertos do Banco Central, o cidadão comum fica alheio ao debate anual do orçamento que é, justamente, a área na qual decisões políticas são mais importantes do que decisões técnicas. Em vez de discutir “juros” (política monetária), o cidadão brasileiro deveria se envolver mais no debate fiscal, pois neste as decisões são políticas. Mas isso não acontece por pelo menos três motivos.

Primeiro, não há dentro do próprio governo um consenso de como as estatísticas fiscais são divulgadas. Por exemplo, a despesa primária (gasto não financeiro do governo federal), em 2011, foi de 17,5% do PIB de acordo com o Tesouro Nacional. No entanto, o Boletim da Secretaria de Comunicação da Social da Presidência da República, Nº 1656, de 13 de novembro de 2012 mostra que: “os investimentos anuais do governo federal em políticas sociais saltaram de 13% do PIB há dez anos para quase 17% em 2012.”

É impossível que praticamente todo o gasto do governo federal seja em política social e, apesar desse gasto ser aquele que mais cresce desde 1999, chama-se de gasto social no Brasil tanto o Bolsa Família quanto as aposentadorias e pensões de servidores públicos. Como o cidadão vai opinar sobre esse assunto se o próprio governo não é claro na divulgação dos dados?

Segundo, há ainda no Brasil falta de informação quanto ao custo de alguns programas. Cito dois que passaram a ser importantes: o Minha Casa Minha Vida (MCMV) e o Programa de Sustentação do Investimento (PSI) do BNDES. Independentemente do mérito desses dois programas, o custo deles deveria ser claro para que a sociedade pudesse decidir se quer gastar mais ou menos com esses programas frente a outras despesas e outros investimentos.

No entanto, poucas pessoas têm ideia do custo desses programas. No caso do MCMV, praticamente metade do custo desse programa de 2009 a 2011 foi bancado pelo FGTS. E o seu custo não é pequeno. O custo total desse programa, inclusive os subsídios pagos pelo FGTS, passou de R$ 2,8 bilhões, em 2009, para um valor que ficará próximo a R$ 17 bilhões este ano.

O caso do PSI é ainda mais nebuloso. O governo federal se recusa a dar informações relativas ao custo desse programa. Vale lembrar que os empréstimos do Tesouro Nacional para os bancos públicos saíram de um valor inferior a R$ 10 bilhões, no início de 2008, para R$ 369,1 bilhões, em setembro. É muito provável que o estoque desses empréstimos cresça para meio trilhão de reais nos próximos dois anos. Como o seu custo não é claramente divulgado e a Secretaria do Tesouro Nacional se recusa a falar com jornalistas sobre o assunto, passa-se a impressão para o cidadão que não há custo imediato na opção de se construir um, dois ou mais trens de alta velocidade.

Terceiro, apesar de o governo ter um baixo controle sobre a execução orçamentária, já que apenas 10% da despesa não financeira pode ser considerada discricionária, na prática o governo vem utilizando de artifícios que têm tornado a execução das despesas obrigatórias ainda mais rígidas. Um exemplo disso é o crescimento excessivo do saldo de restos a pagar não processados, recursos empenhados de anos anteriores que são pagos no ano corrente.

Esse artifício é tão danoso para a transparência das contas fiscais quanto o uso de receitas atípicas, dividendos forçados, para “completar” a projeção de receita. Este ano até outubro, o pagamento de empenho de anos anteriores, restos a pagar não processados, alcançou R$ 56,7 bilhões; um crescimento de 70% em relação ao valor pago ao longo de 2009.

Ao contrário da percepção comum que recursos empenhados em um ano e pago em outros decorre dos atrasos normais nas obras de investimento, recursos de orçamentos anteriores para pagamento de despesas de custeio aumentaram substancialmente: R$ 51 bilhões inscritos, em 2012, ante R$ 25,9 bilhões, em 2009. E a postergação de gastos de custeio e investimento passou a afetar até mesmo despesas obrigatórias como foi o caso, no ano passado, de despesas de saúde, que tiveram R$ 8 bilhões de despesas obrigatórias postergadas, dando origem a restos a pagar não processados que não podem ser cancelados.

O debate orçamentário no Brasil se dá de tal forma que o Congresso Nacional é chamado para debater novos programas que se somam aos já existentes e o mecanismo para compatibilizar o crescimento da despesa, com a receita e o primário programado passa a ser o uso cada vez maior de receitas atípicas e atraso programado na execução da despesa. As despesas de anos anteriores passam a competir com despesas do orçamento do ano e, em algum ano, o equilíbrio precisa vir ou pelo aumento maior da receita ou por uma queda do primário.

Infelizmente, enquanto não houver maior transparência no custo das politicas públicas e no debate e execução do orçamento, o debate fiscal ficará restrito a “especialistas” e não a quem de fato importa neste debate que é o cidadão, que utiliza serviços públicos e paga uma carga tributária de primeiro mundo.

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A SECOM da Presidência da República dá um tiro no próprio pé

Acho que todos os governos devem procurar divulgar seus programas e informar à população de suas ações e o custo das diversas políticas públicas. Isso é uma coisa. Outra coisa é fazer propaganda em cima de recursos que, pelo histórico recente, jamais se transformarão em gasto efetivo como aconteceu com mais um comunicado hoje da Presidência da República por meio da SECOM.

Vamos lá. A chamada do comunicado é: “Programa Mais Irrigação destina R$ 10 bilhões para projetos de desenvolvimento regional sustentável” (clique aqui). Mas  no corpo da matéria, o texto explica que: “O programa Mais Irrigação, lançado nessa terça-feira (13), prevê investimentos de R$ 3 bilhões do governo federal e outros R$ 7 bilhões vindos da iniciativa privada até 2014. Os recursos vão para 66 projetos que ocupam um total de 538 mil hectares e serão usados na produção de biocombustíveis, fruticultura, leite, carne e grãos.

Agora ficou mais claro, mas pergunto: como o governo pode garantir que o setor privado vai investir R$ 7 bilhões nesse programa? Porque o governo vai aumentar o crédito para irrigação e outras ações. E daí? quem garante que esse crédito será de fato contratado?

De acordo com o Programa de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lançado em 2008, o Brasil deveria ter alcançado uma  taxa de investimento de 21% do PIB, em 2010. Essa taxa foi de 18,4% do PIB e a explicação oficial foi que a crise de 2009 atrapalhou o alcance da meta. OK! mas se á assim, então essas metas que não estão sob o controle direto do governo não deveriam ser divulgadas.

A SECOM deveria mostrar a execução dos principais programas do governo e também divulgar os novos programas, mas sem entrar na onda de anunciar investimentos futuros do setor privado, pois isso não está no controle direto do governo.

O correto seria pelo menos falar em “projeção” ou que “há uma expectativa que..” mas nunca que: “Programa Mais Irrigação destina R$ 10 bilhões para projetos de desenvolvimento regional sustentável”. Se mais da metade desse investimento é privado, o governo não pode falar que destina coisa alguma e não acho correto contabilizar disponibilidade de crédito como aplicação de recursos.

Se assim fosse era só aumentar mais ainda a disponibilidade de recursos para o BNDES (por meio de dívida) e o Brasil poderia investir 24% do PIB. Por que não? Porque as coisas não são tão simples assim. Em 1995, o BNDES emprestava 1% do PIB e a taxa de investimento no Brasil foi de 18% do PIB. Em 2010, o BNDES emprestou 4,5% do PIB e a taxa de investimento foi de 18,4% do PIB. E ai?

Já falei em post anterior que, neste ano, há R$ 150 bilhões destinados para investimento público: R$ 90 bilhões do orçamento do ano e R$ 60 bilhões de restos a pagar. E daí? só vamos executar por volta de 30% desse total. Você acharia correto uma chamada do tipo: o governo federal disponibiliza R$ 150 bilhões para investimento?

Por fim, quanto ao nossos gasto com irrigação é possível levantar quanto o governo federal gastou com essa atividade nos últimos anos. Sim, é possível. O gasto com irrigação financiando pelo orçamento da união é uma subfunção da função agricultura e, assim, podemos utilizar os dados oficiais publicados no Balanço do Setor Público para ver quanto o governo tem de fato gastou com irrigação, por exemplo, desde 2007.

Tabela 1 – Gasto Anual do Governo Federal com a Subfunção Irrigação – 2007-2011 – R$ milhões

 Fonte: Balanço do Setor Público.

Se há algo muito claro nesses dados é que, nos dois últimos anos, caiu muito o gasto do governo federal com irrigação. Para ver isso nem é preciso atualizar os dados para valores reais. Dada a média de investimento em irrigação pelo governo federal, em 2010-2011,  de R$ 427,4 milhões, gastar mais R$ 3 bilhões até 2014 de um programa lançado ontem significa ter uma execução anual de R$ 1,5 bilhão, ou seja, mais do que o triplo da execução média dos últimos dois anos.

Mas alguém pode dizer que o que foi divulgado do programa mais irrigação envolve várias ações e não apenas o gasto com irrigação. Ah entendi, seria então um novo programa que junta vários outros para dar a impressão que aumentou a disponibilidade e aplicação de recursos para irrigação. É isso? Sinceramente, dá para acreditar?

Análise do Corte de R$ 55 bilhões

Aqui vai uma rápida análise do corte orçamentário divulgado hoje (15/02/2012) pelo governo federal. De início, é importante ter em mente que a despesa primária aprovada na Lei Orçamentária Anual de 2012 foi de R$ 866,3 bilhões.

O corte anunciado hoje de R$ 55 bilhões significa uma redução da despesa para R$ 811,3 bilhões, valor ainda substancialmente acima da despesa primária de 2011 que foi de R$ 724,4 bilhões. Assim, mesmo com o corte, a despesa primária na verdade vai crescer R$ 86,6 bilhões, em 2012, ou 12% em termos nominais. Portanto, não confunda corte de orçamento – que sempre ocorre – com corte real de despesa (que raramente acontece).

Com esse esclarecimento, vamos ao que interessa, i.e. vamos analisar os principais pontos do corte orçamentário de R$ 55 bilhões anunciados hoje.

Primeiro, o corte anunciado foi abaixo do montante esperado pelo mercado que era entre R$ 60 bilhões e R$ 65 bilhões. Mas uma diferença de R$ 5 bilhões ou  deR$ 10 bilhões em cima de uma despesa primária de mais de R$ 800 bilhões não é muito relevante. Se preciso for, o ajuste fiscal será feito “na marra” via Restos a Pagar no final do ano. Acha que isso não é possível? Sugiro então que você olhe a execução de restos a pagar não processados (recursos do ano passado que estavam empenhados, mas não foram gastos) no mês de janeiro de 2012 da conta de custeio (retirando repartição de receita).

Gráfico 1 – pagamento de empenhos do ano anterior no mês de janeiro (custeio) – (2008-2012) – R$ bilhões correntes

Elaboração: Mansueto Almeida. Pagamentos de Restos a Pagar Não Processados do custeio em janeiro. Exclui elemento 81 (repartição de receitas).

A execução (pagamento) em janeiro deste ano dos restos a pagar não processados de despesas de custeio cresceu 76% em relação a janeiro do ano passado e mais do que dobrou em relação a janeiro de 2010. O que o governo faz é simplesmente atrasar a liquidação de despesas que ele tem o controle absoluto, como por exemplo, os subsídios do Minha Casa Minha Vida (transferências ao FAR), subsídios do PSI, subsídios do crédito agrícola, outro serviços de pessoas jurídica, etc. Se a despesa estiver muito alta no final do ano, o governo pode simplesmente atrasar a liquidação do gasto e deixar uma conta, por exemplo, de R$ 15 bilhões para janeiro de 2013.

Em janeiro deste ano, apenas em relação a conta de subsídios e MCMV, o governo pagou R$ 4,3 bilhões. Lá atrás, em janeiro de 2009, por exemplo, o que se pagava desta conta era insignificante: R$ 57,6 milhões. Isso para mim sugere que o governo passou, voluntariamente, a atrasar a liquidação dos gastos, em especial,  a conta de subsídios.

Gráfico 2 – pagamento de empenhos do ano anterior no mês de janeiro para a conta subvenções econômicas – (2008-2012) – R$ bilhões correntes

Elaboração: Mansueto Ameida. Pagamentos de Restos a Pagar Não Processados em janeiro para a conta subvenções econômicas.

Segundo, não faz o mínimo sentido a redução da despesa de subsídios de R$ 10,5 bilhões para R$ 5,4 bilhões. Aqui há dois problemas quanto a forma que o governo divulga o corte desta conta. Propositadamente ou não, a conta é divulgada de uma forma que não se consegue identificá-la nem no SIAFI, a conta mais próxima seria o elemento 45 de despesa (subvenções econômicas) nem na tabela da despesa primária do Tesouro Nacional.

A conta da tabela do Tesouro Nacional  onde aparece os subsídios é a conta “subsídios e subvenções econômicas”. Mas pela tabela do Tesouro Nacional os pagamentos da conta “subsídios e subvenções econômicas” está crescendo. Essa conta foi de R$ 8 bilhões, em 2010, e passou para R$ 10,5 bilhões em 2011; crescimento de 31%.

No ano passado, a conta da despesa obrigatória que teve maior contingenciamento foi justamente a conta “subsídios, subvenção e proagro”, que foi reduzida de R$ 15,2 bi para R$ 6,3 bilhões. Mas esse corte de fato não correu, como mostra a tabela do Tesouro e, adicionalmente, o governo deixou uma montanha de subsídios do ano passado para serem pagos este ano via Restos a Pagar Não Processados como mostrei no gráfico 2 acima.

Acho difícil que o corte em cima dessa conta se materialize. O que deve acontecer, como já vem ocorrendo, é que a liquidação da despesa será atrasada e paga no ano seguinte.  Mas vamos dar o benefício da dúvida para o governo.

Terceiro, o corte em cima dos benefícios da LOAS e dos benefícios previdenciários (INSS) é para mim um chute baseado em parâmetros técnicos (mas um chute). No ano passado, sem reajuste real algum do salário mínimo, o governo esperava uma despesa do INSS de R$ 276,4 bilhões que representava um corte de R$ 2 bilhões frente ao previsto na Lei Orçamentária Anual de 2011: R$ 278,4 bilhões. O valor realizado no ano foi de R$ 281,4 bilhões; o que significa um erro de projeção do governo em R$ 5 bilhões.  A previsão para este ano é muito mais difícil e, portanto, não há nada que indique que o corte de R$ 7,7 bilhões será realizado. Se no ano passado o governo errou em R$ 5 bilhões, por que vai acertar em quase R$ 8 bilhões este ano?

No caso dos benefícios da LOAS, a desaceleração que a Ministra do Planejamento falou foi muito pequena. Em 2010, os benefícios emitidos da LOAS cresceram 8% e, em 2011, cresceram 6,6% (média contra média). Acontece que, com o forte aumento do salário mínimo que é a base para definir o pagamento do beneficio e o critério de seleção  do público alvo (renda mensal per capita inferior ao ¼ do sal. mínimo), esses pagamentos tendem a aumentar e não diminuir. Assim, novamente, sou cético em relação à estimativa de economia de R$ 1,5 bilhão em cima dessa conta.

Quarto, como é comum em todos os contingenciamentos do orçamento desde que Cabral descobriu o Brasil, o que se corta efetivamente são as despesas discricionárias que são na sua maioria o orçamento do investimento. Do corte de R$ 35 bilhões nas depesas obrigatórias, R$ 25 bilhões foram cortes no orçmaneto do investimento e este corte foi, na verdade, pequeno.

O orçamento do investimento aprovado para 2012 na Lei Orçamentária anual foi de R$ 80,6 bilhões.  O corte de R$ 25 bilhões significa uma redução do orçamento do investimento para R$ 55,6 bilhões; valor este que, se executado integralmente, significaria um aumento do investimento de 18%. Vale lembra que desde 2003, todos os anos, cerca de R$ 20 bilhões a R$ 25 bilhões do orçamento do investimento deixam de ser executados e, assim, o corte deste ano está na média.

O que vai definir a execução do investimento é a disponibilidade de receita, pois mesmo que todo o orçamento do investimento tivesse sido integralmente cortado, o governo ainda assim teria R$ 57 bilhões – volume inscrito de restos a pagar- este ano para investimento.

Quinto, no caso do corte de R$ 10 bilhões das despesas de custeio (que somado aos R$ 25 bilhões do corte do investimento totalizam os R$ 35 bilhões da redução da despesa discricionária), não sei de fato o que será corte do orçamento e o que será corte real. De qualquer forma, com já destacado acima, os restos a pagar em cima de contas de custeio é uma conta que vem crescendo muito e, assim, se preciso for, o corte pode se transformar em atraso na liquidação de despesa, i.e. crescimento da execução dos restos a pagar não processados no ano seguinte.

Se você te dúvida quanto a esse ponto, observe no gráfico 3 os pagamentos de restos a pagar (não processados) relativos a despesas de custeio (exclui repartição de receita) de 2008 a 2011. Esses pagamentos passaram de R$ 8,5 bilhões, em 2008, para R$ 22,3 bilhões, em 2011, um crescimento de mais de 150% em apenas três anos. Mais uma vez, confio no atraso da liquidação de despesas se for necessário “uma ajudinha para entregar o primário”.

Gráfico 3 – Pagamentos de empenhos do ano anterior (Custeio) – (2008-2011) – R$ bilhões correntes

Elaboração: Mansueto Ameida. Pagamentos de Restos a Pagar Não Processados do custeio. Exclui elemento 81 (repartição de receitas).

CONCLUSÃO

 O que de fato vai influenciar a manutenção do primário será o comportamento da receita (inclusive receitas extraordinárias), controle da execução do investimento público e, se necessário, atrasos na liquidação das despesas via restos a pagar não processados. É esse tripé (crescimento da receita, controle do investimentos e restos a pagar) que vai definir o corte real do orçamento e da execução da despesa.

No mais é bom lembrar o velho ensinamento dos livros de introdução à economia. No ano passado, o primário de fato aumentou em mais de um ponto do PIB em relação ao superávit primário de 2010 (quando se exclui o truque que se fez na capitalização da Petrobras, em 2010, que gerou uma economia fictícia de 1% do PIB). Assim, em 2011, o governo efetivamente contribuiu para redução da demanda agregada via aumento do primário; que foi beneficiado pelo crescimento excepcional da arrecadação.

Neste ano, mesmo que o primário seja mantido em 3,1% do PIB (mesmo valor do ano passado), isso significa receita e despesa crescendo exatamente no mesmo valor e, pela teoria do multiplicador do orçamento equilibrado, isso significa que o impacto do setor público na demanda agregada será expansionista.