Investimento Público do Governo Federal – 1999-2013

Aqui vai uma nota rápida sobre o investimento público do governo federal. Neste debate é importante ter em mente três coisas. Primeiro, essa é tradicionalmente a variável de ajuste quando há a necessidade de se fazer rapidamente um ajuste fiscal. Foi assim em 1999 e, novamente, em 2003. Ao longo do governo Lula o investimento se recuperou para voltar basicamente ao mesmo nível de 2002 (% do PIB).

Segundo, havia uma grande esperança, minha inclusive, que o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) fosse resolver o problema do investimento público. Isso aconteceu? Não. O PAC começou de forma promissora, mas depois perdeu o ímpeto. Mas aqui há uma diferença importante.

Um programa do PAC que o governo teve sucesso na sua execução foi o Minha Casa Minha Vida (MCMV) porque o papel do governo neste programa é conceder subsídios. Como os subsídios passaram a ser considerados investimento, isso puxou um pouco o dado de investimento do governo federal como % do PIB.

Como vocês podem observar no gráfico abaixo, com o MCMV, o investimento público do governo federal, em 2013, foi de 1,31% do PIB; uma queda ainda que pequena em relação à 2012. Mas se excluirmos o MCMV que são subsídios, o investimento público do governo federal, em 2013, foi de apenas 1,01% do PIB e já vem em queda (% do PIB) desde 2010. O valor do ano passado foi o menor dos últimos cinco anos.

 Investimento Público Federal – % do PIB – 1999-2013- com e sem MCMV

INV2014A

Fonte: SIAFI. Elaboração: Mansueto Almeida

Terceiro e último ponto, o investimento público só não foi pior nos últimos anos porque houve uma forte mudança na sua composição. De 2009 a 2013, aumentou muito a porcentagem do investimento público do governo federal em educação e defesa. Essas duas áreas respondiam por 22,8% do investimento em 2009 e passaram a responder por 35,7% do investimento (média 2012-2013). O investimento nessas áreas tem algumas características especiais.

 Participação do Investimento em Educação e Defesa no Investimento Público Federal – 2009, 2012-2013

INV2014B

Fonte: SIAFI. Elaboração: Mansueto Almeida

 

No caso da educação, o investimento é basicamente construção de prédios de universidades e escolas. Algo que não é muito complicado. No caso da defesa, o investimento é fortemente afetado por compras de material como peças para aeronaves, submarinos, etc. Ou seja, esses dois casos são um tipo diferente de investimento que geralmente não requer muito planejamento e nem tão pouco envolve problemas com licença ambiental, etc.

O grande desafio para o próximo governo é conseguir desamarrar os entraves ao investimento público. Mas isso depois de resolver um outro problema: garantir o recurso fiscal para o investimento. Para um país com carga tributária próxima a 36% do PIB, o investimento público federal de 1% do PIB somado a 1,5% do PIB para estados e municípios (sem estatais) e totalizando 2,5% do PIB é muito baixo.

Aumentar o investimento público é um dos grandes desafios do Brasil, apesar de termos repassado parte dessa agenda, depois de muita relutância, para o setor privado via concessões. Mas o governo tem também que fazer a sua parte.

Novo livro sobre investimento e parcerias público-privadas

Há mais ou menos um ano, os economistas Luiz Chrysostomo e Gesner Oliveira organizaram um debate na Casa das Garças para debatermos aspectos regulatórios e financiamento do investimento em infraestrutura por meio de parcerias público-privadas. Na reunião estavam presentes vários pesos pesados do ramo, economistas que trabalham diretamente com esse tema.

Dessa reunião saíram vários trabalhos que foram agrupados em um livro sob a coordenação do  Luiz Chrysostomo e Gesner Oliveira que agora chegou no seu formato final e com o prefácio do economista Edmar Bacha.

Eu tenho um capítulo nesse livro, o capítulo 15, sobre o “paradoxo do investimento público no Brasil” (segue anexa a introdução do meu capítulo – clique aqui).  Pelo teor das discussões que tivemos na Casa das Garças, o livro deve estar muito bom e com textos muito interessantes. Para quem quiser participar do debate sobre investimento, principalmente com o foco em parcerias público e privadas, sugiro fortemente a leitura deste livro que será lançado no dia 08 de outubro no Rio de Janeiro e no dia 17 de outubro em São Paulo. Seguem abaixo os folders de divulgação dos lançamentos do livro. Há ainda a possibilidade de lançamento também em Brasília. Comprem o livro que vale a pena.

Lançamento - Convite RJ - Travessa Leblon

 

 

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Debate na CAE do Senado Federal sobre Gasto Fiscal e Orçamento

A Comissão de Assuntos Econômico (CAE) do Senado Federal fez um interessante debate ontem dia 26 de agosto sobre o problema do orçamento e gasto público. O debate foi entre os economistas Raul Velloso, Fernando Resende (ex-presidente do IPEA) e Cláudio Hamilton – Diretor de Macroeconomia do IPEA.

Como estava lendo aqui em um quarto de hotel de São Paulo tive a chance de assistir o debate via internet e, ao longo da exposição de mais de duas horas, fui escrevendo as minhas impressões no twitter. Envio abaixo as minhas inserções ontem no twitter que foram reagrupadas para tornar a leitura mais fácil. Vale a pena ler.

Comentários que fiz no twitter ao longo do debate fiscal na CAE dia 26 de agosto de 2013

Assistam on line a sessão da CAE no Senado Federal com Fernando Rezende (ex-presidente do IPEA), Raul Veloso (consultor na área de finanças públicas) e Claudio Hamilton, Diretor de Macroeconomia do IPEA e representando o Presidente do IPEA, Marcelo Neri.

O representante do IPEA fala do papel importante do salário mínimo para explicar ganho de renda real nas metrópoles e no mercado formal. O efeito salário mínimo é uma tese aceita por muitos e criticada por outros. Meu colega mostra que crescimento  da arrecadação foi resultado do dinamismo do mercado de trabalho. A tese principal do Cláudio é que: “as transferências custam caro mas beneficiam muitos” e respondem por 1/3 do aumento da renda e os outros 2/3 são renda do trabalho afetado pelo salário mínimo. 

Meu colega do IPEA defendeu retirar o gasto com investimento público do resultado primário. Confesso que penso diferente, mas de qualquer forma todos concordamos que o mais essencial é a estatística de déficit nominal. 

Estou gostando da fala do Raul Velloso. Começou mostrando a rigidez do gasto = uma grande folha de pagamento de pessoas e transferências. Ponto do Raul Veloso: 72% do gasto do Gov. Federal é com a “grande folha”: salários + transferências. Congresso fica brigando pelo resto.

Raul Velloso mostrou que investimento público caiu muito e que o Brasil gasta mais e pior que países de renda per capita semelhante. Até agora o debate está no seguinte pé: Raul Velloso: gastamos muito e isso atrapalha o investimento e exige alta carga tributária. Cláudio Hamilton: modelo que está ai é escolha social e pode até ser bom. Dinamizou o mercado de trabalho e a economia. Não é fácil solucionar esse debate com dados. 

Vamos agora para meu amigo Fernando Resende. Começou mostrando que a reforma do orçamento é a reforma esquecida. Ninguém fala dessa reforma. Fernando fala que o orçamento olha para o passado e não para o futuro. Logo, o orçamento perdeu importância.Fernando faz um bom ponto: como queremos discutir orçamento se nem mesmo fazemos uma previsão séria da receita?

Em seguida explica o “efeito cremalheira” que vem da separação entre impostos e contribuições. Criamos contribuições que aumentam o orçamento da seguridade social que dá origem a novos gastos. Ou seja, governo aumenta contribuição p/ não dividir arrecadação com estados e municípios, mas teve que criar a DRU para tirar recursos do orçamento da seguridade social. Mas como o orçamento da seguridade social fica com mais recursos, apesar da DRU, aumenta demanda por políticas sociais. Tudo isso levou a uma armadilha do “baixo crescimento” e reduziu o espaço fiscal para crescimento do investimento.

Como o governo conciliou tudo isso? Gastos crescente com a necessidade de economizar para pagar a divida? aumentando restos a pagar que estão cada vez mais rígidos.Bom, o debate está terminado e chegou a hora de dormir. Mas como não poderia ser diferente, o debate está terminando na CAE com Senador Suplicy falando do seu programa renda mínima. 

Um último ponto. Os três debatedores são excelentes economistas e a discordância entre eles mostra como é difícil se chegar a consensos na área fiscal. E esse debate como sempre falo é um debate político.

Entenda os problemas fiscais: colunas Miriam Leitão

Miriam Leitão fez duas excelentes colunas no Jornal O Globo sobre o debate que tivemos no seu programa na Globo News junto com Gil Castello Branco, secretário geral do Contas Abertas.

A coluna de ontem no jornal o Globo foi sobre custo fiscal anual das operações do Tesouro Nacional com o BNDES  (bolsa empresário) e a de hoje é sobre investimento público (investir pouco e mal). Recomendo a leitura das duas, pois são ambas bons resumos do debate que tivemos no programa.

Entrevista à jornalista Miriam Leitão (Globo News)

Nesta ultima quinta-feira (15 de agosto de 2013), participei junto com o secretário geral do Contas Abertas, Gil Castello Branco, do programa da jornalista Miriam Leitão na Globo News. Conversamos sobre contas fiscais, riscos fiscais, empréstimos do Tesouro para o BNDES, orçamento, etc.

Para aqueles que se interessam pelo tema e não tiveram a chance de assistir ao programa disponibilizo aqui o link para o programa na página da Globo News (clique aqui). sugiro também que olhem a coluna que a Miriam Leitão fez no jornal o Globo (Bolsa Empresário) de hoje, a partir do debate no programa e que ficará disponível no blog da jornalista (clique aqui).

Sei que o debate fiscal é às vezes complicado, mas tenho me esforçado para ser o mais didático possível no trato desse tema. E antes que alguém venha atirar pedras em mim vou repetir algo que sempre falo quando trato desse assunto: O debate fiscal é um debate político. Nenhum manual de economia vai definir o mix do gasto público nem tão pouco se um sociedade deve tributar mais ou menos. Mas, em uma democracia, cabe ao governo deixar o mais claro possível para a população o custo das políticas públicas, algo que, a meu ver, não estamos fazendo de forma adequada.

Globo News

Esquizofrenia Fiscal

Não há mais o que discutir. O Brasil passa por um momento delicado caracterizado por um mercado de trabalho aquecido, baixa taxa de investimento, inflação elevada, gasto público em expansão e desvalorização do real que complica ainda mais o cenário da inflação.

Diante desse (des)equilíbrio macroeconômico, resta ao BACEN elevar a taxa de juros básica da economia, a Selic. Mas essa medida que diminui o consumo e investimento (é para isso que se aumenta a taxa de juros) para combater a inflação, leva a dois problemas que anulam, em parte, sua eficácia.

Primeiro, o governo reage ao aumento da taxa de juros do BACEN com a expansão do crédito subsidiado para incentivar o aumento do investimento, o que significa que o ajuste de corte de demanda deve recair preponderantemente na queda do consumo, que ao mesmo tempo é estimulado por politicas de desonerações setoriais e com novos programas de subsídios como o Minha Casa Melhor (clique aqui), que aumentam o risco fiscal (desoneração e novos subsídios diminuem o resultado primário).

Segundo, o aumento da taxa de juros (Selic) pelo BACEN para controlar a inflação aumenta o custo das políticas de subsídios do governo federal por meio dos bancos públicos, afetando tanto a despesa primária (pois o custo dos programas de equalização de taxa de juros é uma despesa primária) quanto o custo financeiro da Dívida Liquida do Setor Público (DLSP) e o custo da Dívida Bruta. O governo pode até tentar esconder o custo orçamentário dessas medidas (em outro post falo sobre isso) mas não há como evitar o custo financeiro que se reflete na taxa de juros implícita da DLSP.

Assim, a política monetário restritiva do BACEN é combatida pelo próprio governo por meio da política de expansão do crédito via bancos públicos que ,além de “lutar contra o BACEN” , aumenta a despesa fiscal primária e o custo da dívida pública.

E se o governo controlasse a sua despesa primária? Seria bom, mas, no curto-prazo, teria que sacrificar o investimento público.

Além de tudo isso, há um problema adicional. É impossível ajuste fiscal no curto prazo, no Brasil, sem cortar o investimento público. No ano passado, o investimento público do governo federal (incluindo o Minha Casa Minha Vida) foi de 1,35% do PIB e sem o MCMV foi de 1,1% do PIB. Desde 1999, quando começamos a ter meta de resultado primário, anos de crescimento do superávit primário (1999 e 2003) foram anos de forte corte no investimento público (ver gráfico abaixo).

Investimento Público do Governo Federal – 1999-2012 (exclui estatais e minha casa minha vida) – % do PIB

Investimento

Em 1999, o investimento do governo federal foi de 0,5% do PIB e, em 2003, foi de apenas 0,4% do PIB, não por acaso os menores valores da série de 1999 a 2012. Por que não fazer o mesmo agora? porque já estamos no meio de uma campanha eleitoral. Nesses dois episódios de ajuste fiscal estávamos no início de mandato e agora estamos no final de mandato.

Essa estratégia teria um custo alto demais para o governo de plantão e o benefício (crescimento econômico) seria colhido apenas pelo próximo governante. Adicionalmente, como o governo federal cortaria o investimento público em um momento no qual o próprio governo incentiva o crescimento do investimento para puxar o crescimento do PIB?

Esse tipo de ajuste em campanha eleitoral é improvável até porque fidelidade partidária, no Brasil, ocorre via execução de emendas parlamentares que são emendas de investimento, concentradas nos ministérios dos esportes, turismo, integração nacional, cidades, saúde e educação. Cortar investimento público e execução de emendas parlamentares em ano de eleição é correr o risco de ver a sua base se rebelar rapidamente para oposição.

Vamos segurar o custeio? Oba!! Vamos! Mas como?

É claro que todo economista do bem quando fala em cortar gastos fala em despesas de custeio. Mas não é possível cortar esse tipo de despesa no curto prazo. Quando se fala que o governo deve controlar sua despesa é justamente controlar o crescimento da despesa de custeio ao longo do tempo, não de um ano para outro, o que é impossível. Explico.

Do total da despesa primária do governo federal (sem juros), basicamente 90% são despesas obrigatórias que são despesas de custeio e de pessoal. Dos 10% restante algo como 8% é investimento público e, assim, a despesa de custeio passível de corte seria algo como 2% do orçamento, mas mesmo isso seria difícil ainda mais em um governo que quase duplicou o número de ministérios. Como fala o senador Aécio Neves, ainda estamos atrás do Sri Lanka, mas nos esforçando para passar deles.

O grosso da despesa de custeio no Brasil está ligado as funções sociais. Por exemplo, o custeio do governo federal de janeiro a maio deste ano (GND-3 excluindo repartição de receitas), inclusive gasto de previdência do INSS, foi de R$ 253,4 bilhões (ver planilha anexa). Desse total, R$ 224,8 bilhões, 89% do custeio, veio de apenas cinco funções: assistência social (bolsa-família e LOAS), previdência social, saúde, trabalho (seguro desemprego e abono salarial) e educação.

Alguém acredita em cortes nesse tipo de custeio ligado à funções tipicamente sociais em um ano eleitoral? Eu não acredito é por isso que ajuste na despesa de custeio não é possível no curto prazo.

Meu Deus!! O que fazer?

Economistas sejam de esquerda ou de direita, gordo ou magro, alto ou baixo, cabeludo ou careca, novo ou velho, etc. estão pedindo maior controle da expansão do gasto fiscal. Infelizmente, acho até que seria possível se estivéssemos em um final de segundo mandato, o que não é o caso. Forte ajuste fiscal no curto prazo pela análise que fiz acima é impossível.

Assim, só restam duas alternativas. Uma alternativa é tentar fazer o ajuste fiscal na “conversa”, essa estratégia pode até acalmar o mercado, mas não acalma os índices de inflação. A segunda alternativa foi levantada por um ex-ministro da fazenda em debate recente que tivemos na última sexta-feira em seminário de conjuntura da PUC-RJ: o governo aprova mudanças institucionais que sinalizam maior responsabilidade fiscal para próximos anos, independente de quem seja o próximo presidente. Seria uma espécie de Lei de Responsabilidade Fiscal versão II ou a proposta do déficit nominal “zero”.

A dúvida que tenho é se o governo teria gás e vontade política para promover mudanças institucionais nessa área ate porque mudanças institucionais também exigem algumas “maldades” como, por exemplo, rediscutir a regra de reajuste do salario mínimo e mudanças no seguro-desemprego e abono salarial (alguém poderia me explicar qual a lógica do abono salarial?).

Em resumo, não espero ajuste fiscal no curto-prazo nem uma sinalização positiva como sugerida por esse meu colega ex-ministro da fazenda neste e no próximo ano. Tudo isso seria possível se estivéssemos em primeiro ano de mandato ou em um governo no qual o governante não está concorrendo a reeleição. Como nenhum dos casos se aplica, acredito que passaremos por um período de esquizofrenia fiscal – um discurso de austeridade cada vez mais distante da execução orçamentária.

Não precisaríamos estar discutindo agora uma terapia de choque se lá atrás, em 2005, tivéssemos aceito a proposta do professor Delfim Netto e do economista Fábio Giambiagi do déficit nominal “zero” – que seria um plano de ajuste fiscal gradual para dez anos. E o mais interessante ainda é que a ministra que na época criticou o plano por ser rudimentar é presidente de república e namora com a ideia que ela própria taxou como rudimentar como a tábua de salvação de sua política econômica.

Terapia de choque

Foto: http://media.kompasiana.com

Não há espaço fiscal para novas desonerações

O governo vai lançar hoje um novo pacote de incentivos para indústria, com medidas para fortalecer a exigência de conteúdo nacional, prorrogar ou ampliar incentivos fiscais, redução de impostos e maior controle sobre importações para diversos setores.

Esse novo pacote poderá até ter algum efeito no aumento da produção industrial no curto-prazo, mas isso não significa que a indústria brasileira será mais competitiva, muito pelo contrário. Como o governo estuda medidas par restringir a importação de maquinas e equipamentos, o “tiro pode sair pela culatra”: as empresas terão que arcar com custos maiores para renovar o seu parque fabril.

A forma de o governo evitar isso – encarecimento do custo das máquinas para outras empresas- é aumentando ainda mais os subsídios do BNDES para o setor industrial. Segundo matéria do jornalista Sérgio Leo do VALOR:  “O Ministério da Fazenda deverá apresentar, até dezembro, o pacote de incentivos tributários para compra de bens de capital nacionais. Os incentivos virão com uma nova metodologia, a ser criada até junho de 2014, para que o BNDES faça a aferição do conteúdo nacional nos projetos e compras financiados pelo banco”.

Essas medidas não solucionarão o problema da indústria no Brasil, caracterizado por elevado custo de produção, baixo dispêndio em P&D, pouca integração com as cadeias produtivas globais, e infraestrutura deficiente. Sim, uma redução permanente de carga tributária ajudaria, mas isso é possível? Acho que não.

Mesmo no pacote que será anunciado hoje, o volume de recursos para “salvar” a indústria é incerto e depende do “espaço fiscal”. Nesta caso, o cobertor é curto. Acabei de fechar as contas fiscais do primeiro trimestre do ano pelo SIAFI e a notícia que tenho não é muito boa.

Quando se compara a expansão do gasto público no primeiro trimestre deste ano com igual período do ano passado e de 2011, nota-se que a despesa não financeira do governo federal cresceu este ano  (janeiro a março) R$ 19 bilhões (9,5%), ante crescimento de R$ 28,9 bilhões (17%) no primeiro trimestre de 2012. Mas parte desse menor crescimento decorreu de uma forte redução no pagamento de restos a pagar, o  que fez com o que o governo economizasse, artificialmente, R$ 5,3 bilhões apenas com postergação no pagamento de restos a pagar.

Com a devida correção, a despesa não financeira do governo federal cresceu no primeiro trimestre do ano R$ 24,3 bilhões (12,5%); muito acima portanto do crescimento do PIB nominal, apesar do reajuste real do salario mínimo este ano de 2,7%,  contra 7,5% no ano passado.

Quer outra noticia ruim? Vou dar. O investimento público físico (GND-4) no primeiro trimestre deste ano, em valores nominais, ainda está abaixo do realizado no primeiro trimestre de 2011, quando teve início o governo Dilma Rouseff. A culpa é do Ministério do Transporte que ainda não recuperou sua capacidade de investimento após a faxina de maio/junho de 2011.

Não vou dar mais detalhes porque passei os números e conversei com a Jornalista Marta Watanabe do VALOR que deverá mostrar tudo isso em uma matéria no jornal. O que quero destacar é que não há motivo algum para  ficar otimista com o resultado fiscal do primeiro trimestre do ano. O resultado foi ruim: forte expansão da despesa e um investimento público (GND-4) ainda inferior ao primeiro trimestre do governo atual, em 2011.

Os dados de investimento do Tesouro Nacional mostrarão um resultado melhor para investimento porque houve um forte crescimento de R$ 4,3 bilhões nos empréstimos financeiros (GND-5)  para o fundo que cobre os subsídios do programa Minha Casa Minha Vida, que o Tesouro inclui no cálculo de investimento. Mas a verdade é que o governo não está conseguindo aumentar a execução do investimento físico (GND-4) e o custeio continua crescendo à taxa de dois dígitos.

Não há espaço fiscal para um plano agressivo de subsídios e desonerações tributárias que o governo pretende fazer. O que está acontecendo é uma forte redução do primário que aponta para um resultado abaixo de 2% do PIB, uma expansão forte das despesas primárias e, assim, uma contribuição negativa da política fiscal para o controle da inflação. Esse cenário exigirá uma atuação muito mais forte do Banco Central via política monetária (aumento da taxa de juros), pois a política fiscal, por enquanto, não apresenta melhora.