O mistério dos Restos a Pagar Processados de 2014 – 2

Acabei de saber que o governo está revisando vários itens do SIAFI e que o saldo de restos a pagar processados de R$ 46,5 bilhões (ver post anterior) levantado pela ONG Contas Abertas já foi reduzido para cerca de R$ 30 – R$ 34 bilhões. Apenas no final do mês teremos certeza absoluta desses valores.  Mas se isso acontecer, se a revisão dessa conta cair, isso muda algum coisa substancial da minha análise anterior? Praticamente não e vou explicar porque.

As contas que mais cresceram no levantamento dos Restos a Pagar Processados foram contas dos Ministério das Cidades e da Fazenda em cima dos programas que envolvem subsídios. Tradicionalmente, para esses programas os credores são bancos públicos e o governo tem certa flexibilidade para atrasar a liquidação da despesa. São exatamente essas contas que puxam o saldo de restos a pagar não processados de custeio.

Por que agora essas contas passaram a ser liquidadas e afetar o saldo de restos a pagar processados agora? Não sei. Como mostrei no post anterior, levantei a hipótese que os bancos estatais estariam pressionando o Tesouro. Mas o bancos podem colocar essa receita que eles têm junto ao Tesouro como receita a receber independentemente da liquidação do gasto.

Em resumo, é muito provável como já está acontecendo hoje que o saldo de RAP processado diminua e que as despesas que foram contabilizadas como liquidadas sejam reclassificadas como não liquidadas e classificadas apenas como empenhadas, dando origem a restos a pagar não processados. Vamos esperar os dados definitivos e quando saírem vou fazer vários posts sobre esse assunto.

Por enquanto, a única coisa com certeza que podemos afirmar além do que falei no post anterior é que, independentemente da classificação do RAP, não faz o mínimo sentido a conta de subsídios e subvenção econômica cair quando o volume do crédito subsidiado aumentou e os juros de captação do Tesouro também. Mas essa conta está em queda até novembro como mostra dado oficial do Tesouro Nacional.

Ainda acredito que, independentemente da classificação do RAP, o nosso superávit primário real é menor do que o divulgado com a ressalva que o efeito real de despesas não liquidadas e não pagas no fluxo do ano talvez seja menor que os R$ 20 bilhões apurados inicialmente pela ONG Contas Abertas. Há alguma chance da revisão do SAIFI ser fruto da matéria de hoje publicada no VALOR? Eu não acredito,  porque seria um enorme tiro no pé porque essas coisas se descobre. Acho que foi mesmo erro do sistema, o que também me preocupa, mas não é a primeira vez que acontece. Agora, vou voltar para as minhas férias.

 

 

Entenda os problemas fiscais: colunas Miriam Leitão

Miriam Leitão fez duas excelentes colunas no Jornal O Globo sobre o debate que tivemos no seu programa na Globo News junto com Gil Castello Branco, secretário geral do Contas Abertas.

A coluna de ontem no jornal o Globo foi sobre custo fiscal anual das operações do Tesouro Nacional com o BNDES  (bolsa empresário) e a de hoje é sobre investimento público (investir pouco e mal). Recomendo a leitura das duas, pois são ambas bons resumos do debate que tivemos no programa.

Entrevista à jornalista Miriam Leitão (Globo News)

Nesta ultima quinta-feira (15 de agosto de 2013), participei junto com o secretário geral do Contas Abertas, Gil Castello Branco, do programa da jornalista Miriam Leitão na Globo News. Conversamos sobre contas fiscais, riscos fiscais, empréstimos do Tesouro para o BNDES, orçamento, etc.

Para aqueles que se interessam pelo tema e não tiveram a chance de assistir ao programa disponibilizo aqui o link para o programa na página da Globo News (clique aqui). sugiro também que olhem a coluna que a Miriam Leitão fez no jornal o Globo (Bolsa Empresário) de hoje, a partir do debate no programa e que ficará disponível no blog da jornalista (clique aqui).

Sei que o debate fiscal é às vezes complicado, mas tenho me esforçado para ser o mais didático possível no trato desse tema. E antes que alguém venha atirar pedras em mim vou repetir algo que sempre falo quando trato desse assunto: O debate fiscal é um debate político. Nenhum manual de economia vai definir o mix do gasto público nem tão pouco se um sociedade deve tributar mais ou menos. Mas, em uma democracia, cabe ao governo deixar o mais claro possível para a população o custo das políticas públicas, algo que, a meu ver, não estamos fazendo de forma adequada.

Globo News

O Menu de Truques Contábeis

Na última terça-feira dia 26 de fevereiro, a pedido da associação dos funcionários do IPEA, dei uma palestra para explicar para funcionários de fundos de pensão de algumas empresas estatais quais são os truques contábeis feitos pelo governo federal.

Na semana passada havia dado uma palestra sobre o mesmo tempo mas não consegui explicar muito bem. Dessa vez acho que consegui de forma bem didática fazer uma tipologia dos cinco truques contábeis que poderíamos chamar de contabilidade criativa.

Esses cinco truques contábeis são os seguintes:

(1) emitir novas dívidas para emprestar para bancos públicos e, simultaneamente, recolher dividendos desses bancos (inclusive dividendos antecipados). Se um banco público precisa de recursos, o correto seria o governo deixar a instituição reter os dividendos que seriam distribuidos e, assim, reduzir as emissões de dívida.

TC1

(2) O segundo truque contábil é vender receitas futuras (dividendos) de outras estatais para o BNDES e, assim, o Tesouro transforma uma receita que entraria no futuro em receita primária hoje. Isso foi feito, em 2009 e 2010, com créditos (dividendos) a receber da Eletrobrás e agora será feito com a receita futura de Itaipu.

TC2

(3) O terceiro truque contábil foi um dos maiores absurdos recentes que envolveu BNDES e Petrobras. Originalmente, a operação aprovada no Congresso Nacional, em 2010, permitiu ao governo ceder 5 bilhões de barris de petróleo (que estão lá no fundo do mar) por R$ 74,8 bilhões à Petrobras que pagaria ao governo com ações da companhia. Mas alguém “esperto” resolveu emitir R$ 25 bilhões em novas dívidas para mandar para o BNDES que, em conjunto com o Fundo Soberano, compraram R$ 32 bilhões de ações da Petrobras que pagou parte dos 5 bilhões de barris de petróleo ao Tesouro não com ações, mas com esse dinheiro.

Assim, uma operação que deveria ser neutra do ponto de vista fiscal, troca de barris de petróleo por ações, acabou gerando uma receita primária de R$ 32 bilhões (1% do PIB). A pessoa que bolou essa operação vai pleitear em breve uma menção especial no livro Guinness World Record de “maior cara de pau do mundo”.

TC3

(4) O quarto truque contábil é a tentativa de redefinir o conceito de primário. Resultado primário é receita primária menos despesa primária. Mas desde 2008 tem essa idea esquisita de descontar despesas do PAC e agora está em estudo descontar parte das desonerações. Truque, truque e mais truques!!!!

TC4

(5) O quinto truque contábil é postergar o  pagamento de despesas que dão origem a uma montanha de restos a pagar. Os cálculos que fiz mostram que, por baixo, pelo menos R$ 40 bilhões dos restos a pagar não podem ser cancelados: (a) R$ 13,6 bilhões do Minha Casa Minha Vida, (b) R$ 6,3 bilhões dos subsídios orçamentários do programa de sustentação do investimento (PSI); (c) R$ 14 bilhões da saúde que precisa ser executado para cumprir com o mínimo constitucional; (d) R$ 2,6 bilhões do FGTS que não foi pago no ano passado; e (e) mais uns R$ 2,2 bilhões de equalização de juros do crédito agrícola.

Ou seja, se o governo terminasse hoje, ele deixaria de presente para o próximo presidente perto de 1% do PIB de despesa ainda não contabilizada na despesa primária . E a propósito, isso não entra na estatística da dívida pois “restos a pagar” é dívida flutuante – não é contabilizado como dívida bruta ou líquida.  Isso entra no meu menu da contabilidade criativa.

Abaixo descrevo as várias fases da despesa pública. Quando termina o ano (linha pontilhada) e o dinheiro que está empenhado não foi liquidado, isso dá origem a um resto a pagar não processado. Se o recurso empenhado foi liquidado, mas não pago, temos um resto a pagar processado.

TC5

Será que ficou claro para todo mundo agora o menu de opções que podemos chamar de contabilidade criativa? Tentei ser o mais didático possível e espero ter conseguido explicar.

Interessante: até o professor Delfim critica os truques fiscais

Para aqueles que acham que apenas os críticos da equipe econômica condenam os truques fiscais e a contabilidade criativa deveriam ler o artigo de hoje no Valor do ex-ministro Delfim Netto (clique aqui). Abaixo reproduzo os três últimos parágrafos do artigo:

“…..É pena, portanto, que o governo perca credibilidade em troca de nada, como, por exemplo, estimular a contabilidade “criativa”, pois um superávit primário de 2% do PIB faz todo o serviço de que precisamos. A recente “quadrangulação” para cumprir o superávit primário foi uma deplorável operação de alquimia. A repetição desses “truques contábeis” está construindo uma relação incestuosa entre o Tesouro Nacional, a Petrobras, o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal.

Trata-se de uma sucessão de “espertezas” capazes de destruir o esforço de transparência que culminou na magnífica Lei de Responsabilidade Fiscal, duramente combatida pelo Partido dos Trabalhadores na sua fase de pré-entendimento da realidade nacional, mas que continua sob seu permanente ataque.

A quebra de seriedade da política econômica produzida por tais alquimias não tem qualquer efeito prático, mas tem custo devastador. Se repetida, vai acabar matando os próprios alquimistas pela inalação dos gases venenosos, que, todos sabemos, elas mesmas emitem…”

Alguns dos meus leitores falaram que foi uma opção legítima do governo fazer tais “alquimias”. OK, mas que fique claro que o custo disso será um aumento da desconfiança (desnecessária) em relação à política econômica. E as alquimias continuarão como abordarei em outro post. Por exemplo, já há um novo “truque”  sendo cuidadosamente planejado para o projeto de reforma tributária. Está lá escrito na proposta enviada ao Congresso, mas passou despercebida pela imprensa.

Sobre truques fiscais e a contabilidade criativa

Espero com esse longo post prestar alguns esclarecimentos sobre o assunto e encerrar do meu lado essa discussão. Recomendo a todos que leiam a entrevista do Ministro Mantega ao jornal Valor Econômico (clique aqui) e do Secretário do Tesouro Nacional  Arno Augustin (clique aqui)  ao jornal O Estado de São Paulo.

O que vou fazer aqui em respeito aos manuais de economia, ao bom senso e aos leitores deste blog é explicar alguns pontos dessa trapalhada do governo com base na entrevista do ministro. Se preparem que o post é longo e chato.

(1) O ministro falou na sua entrevista que: “Estou abismado. Foram ditas coisas absurdas, por exemplo, que tivemos uma despesa adicional de R$ 200 bilhões. É inimaginável que alguém possa dizer isso…. é querer dizer que crédito é despesa, qualificar empréstimos dados pelo BNDES como se fossem despesa primária do governo. É confundir alhos com bugalhos. Fico estarrecido com esses raciocínios estapafúrdios”.

Acho que fui eu quem falou isso para o jornal o Globo, mas não foi exatamente assim. O que falei para a repórter foi que a despesa primária este ano deve fechar um pouco acima de R$ 800 bilhões e expliquei que todas as operações de empréstimo que o governo tem feito com os bancos públicos não são despesas primárias, nem mesmo as capitalizações que são também contabilizadas como empréstimos.

O saldo de empréstimos do Tesouro para os bancos públicos passou de R$ 13,90 bilhões, no final de 2007, para R$ 392,5 bilhões, em novembro de 2012. Desse total, R$ 35,3 bilhões são empréstimos perpétuos que foram dados como instrumentos híbrido de capital e dívida para o BNDES, BB, CEF e BNB.

A repórter então me perguntou se podia dizer que a despesa primária do governo já havia ultrapassado R$ 1 trilhão de reais. Eu falei que não. Mas ai veio a seguinte pergunta: “mas se metade desse crescimento da divida para emprestar aos bancos fosse incluída na despesa”? neste caso eu falei que a despesa primária, possivelmente seria, em algum momento, R$ 200 bilhões; SE METADE DESSES EMPRÉSTIMO TIVESSE OCORRIDO VIA CAPITALIZAÇÃO (NORMAL).

Eu não falei que a despesa primária estava subestimada nesse valor, apesar de eu achar mais legítimo que o governo mandasse o que tem de mandar para os bancos públicos e contabilizasse como despesa, como foi feito quando ocorreu a capitalização do Fundo Soberano, em 2008.

(2) O Ministro fala que: “Em 2012, tivemos queda da arrecadação por causa do nível de atividade, fizemos muitas desonerações, mais de R$ 45 bilhões, o que significa também arrecadar menos. O governo renunciou a receitas em benefício do contribuinte e do investidor. É natural que isso torne mais difícil apresentar o resultado fiscal, mas não há hipótese de o governo não cumprir a meta.”

Aqui está o erro de membros da equipe econômica. Não importa o que diga a lei. O conceito de superávit primário é claro: receita menos despesa não financeira. O pagamento de juros não entra no superávit primário nem amortização da dívida. O uso que se faz do superávit primário é para o pagamento de juros e da dívida.

Explicado o óbvio, faz sentido o governo descontar parte ou a totalidade das despesa do PAC do cálculo do primário? Claro que não. Qualquer desconto por menor que seja, mesmo que fosse R$ 1 para investimento, é despesa não financeira e, assim, deveria reduzir o primário.

Sei que a LDO fala que as despesas do PAC podem ser descontadas. Mas é justamente por isso que se começou a falar em contabilidade criativa. Esse tipo de desconto não tem o mínimo sentido.

(3) O ministro Mantega fala que: “Tivemos alguma dificuldade para chegar ao resultado porque os Estados e municípios também não cumpriram a sua cota fiscal”.

O superávit menor dos estados foi corroborado pelas ações do próprio governo federal ao estabelecer linhas de créditos adicionais de bancos públicos para investimento dos estados. Novamente, como superávit primário é receita menos despesa não financeira, quando um ente público aumenta sua divida para investir, a receita corrente não aumentou, mas a despesa não financeira aumentou no mesmo valor do aumento da divida utilizada para investimento.

Assim, ao permitir o maior endividamento dos entes subnacionais o governo federal já sabia que o superávit primário seria menor. E claro, com maior acesso a novas dividas para investimento, os estados não precisaram se preocupar com controle de custeio. Adicionalmente, parte das bondades que o governo federal fez com as desonerações do IPI afeta a receita dos estados e municipios.

(4) Sobre a antecipação de dividendos o ministro fala que: “Isso é perfeitamente lícito. Está previsto no orçamento. Todo ano pegamos uma parte dos dividendos e uma outra parte deixamos lá para capitalizar empresas e bancos estatais.”

Antecipação de dividendos para fechar as contas não é normal. É truque contábil com também é truque contábil a venda de dividendos para o BNDES, como o governo fez em 2009 e 2010 quando vendeu dividendos a receber da Eletrobrás para o BNDES. Imaginem se os estados e municípios começassem a vender receita futura para o BNDES? Bem que os governadores e prefeitos gostariam.

Adicionalmente, dado que os bancos públicos precisavam de recursos , a capitalização deveria ter sido feita de forma integral com a retenção TOTAL dos dividendos no caso do BNDES e CEF. Como pode o governo aumentar sua dívida para capitalizar esses bancos que ao mesmo tempo recolhem dividendos para o Tesouro?

Explico melhor. Vamos considerar duas situações.

–       Na situação (A), o governo emite R$ 10 bilhões em divida e manda para o banco público que recolhe a mesma quantia  (R$ 10 bilhões) em dividendos. A Receita primária aumenta em R$ 10 bilhões (dividendos que o Tesouro recebe), a divida bruta aumenta em R$ 10 bilhões, e a Div. Liquida do Setor Público não aumenta nem diminui hoje, mas ao longo do tempo, como a taxa de juros que o governo paga para se endividar é maior do que aquela que cobra para emprestar para o banco público, essa operação tem um custo fiscal.

–       Na situação (B), o governo não emite nenhuma divida nova e permite que o banco público retenha os R$ 10 bilhões (que pagaria como dividendos) para se capitalizar. A receita primária não aumenta, a divida bruta não aumenta, e a divida liquida também não aumenta. É claro que ao deixar que o banco público utilize dividendos para se capitalizar, o governo abre mão de uma receita que teria direito e que poderia ser utilizada para o pagamento de parte de sua divida. Mas aqui não há truque fiscal, o governo deixa de arrecadar uma receita porque fez opção de fortalecer o seu banco e tem um custo de oportunidade de abrir mão dessa receita.

O que o governo brasileiro tem feito sucessivamente desde 2009? A operação (A) acima. Ele aumenta sua divida e exige mais dividendos que, artificialmente, aumenta a receita primária. Isso é truque contábil aqui e na China porque transforma emissões de dívida em receita primária.

(5) O ministro fala: “Quando o Tesouro capitaliza uma estatal por meio de recursos, aí é despesa primária. Mas quando transfere ações [de uma empresa estatal para capitalizar outra], não é uma despesa primária. Isso está previsto na lei, não tem nada irregular”.

O que o ministro falou está correto. A Medida Provisória (MP) No 500 de 30/08/2010 convertida na Lei nº 12.380, de 2011, permite que o Tesouro Nacional utilize o excesso de participação que tem em qualquer estatal para emprestar ou capitalizar qualquer outra estatal.

O que o ministro  não falou e nem vai falar é que, com a capitalização da Petrobras, em 2010, o Tesouro ficou com uma participação na empresa muito acima da necessária para manter o seu controle acionário e, assim, tem utilizado essa “sobra de recursos” para emprestar e capitalizar BNDES e CEF.

Na prática, como a capitalização da Petrobras foi feita com a cessão onerosa de barris de petróleo a ser extraído do pré-sal, tem-se utilizado recursos do pré-sal para emprestar e capitalizar bancos públicos. Quem foi que falou que os recursos do pré-sal iriam integralmente para educação?

Acho que nem preciso falar também do truque de colocar o Fundo Soberano e o BNDES para comprar ações da Petrobras para que a empresa pudesse pagar à vista parte da cessão onerosa dos 5 bilhões de barris. Um truque que gerou uma receita primária de 1 ponto do PIB (R$ 31,9 bilhões), em 2010, e salvou o resultado primário com esse truque contábil.

(6) O ministro fala sobre os empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES: …isso aumenta a dívida bruta, portanto, está contabilizada. É dívida bruta e não líquida porque o BNDES vai devolver esse dinheiro no vencimento. O BNDES empresta os recursos tomados ao Tesouro ao setor produtivo e este pagará ao BNDES, e este ao Tesouro. Essa é uma operação clara, explícita, contabilizada.

OK, mas há um porém. Isso entra na estatística da divida bruta como fala o ministro. Mas há um problema. Essas operações como o ministro deve saber têm custo fiscal.  Desafio a qualquer um dentro ou fora do governo mostrar o cálculo do custo fiscal dessas operações que são dois: (i) diferencial de juros entre o custo da divida do governo e o que o Tesouro cobra do BNDES; e (ii) o subsidio orçamentário dos empréstimos do PSI.

Já divulguei o custo dessas operações que está no último relatório das contas fiscais do TCU (ver aqui). Mas o Tesouro nem a SPE nunca se deram ao trabalho de divulgar um estudo sobre o assunto.

Faço outro desafio. Telefonem para o Tesouro e tentem descobrir a atualização dos valores desse custo. DUVIDO que essa informação seja repassada. E para calcular isso não precisa de muito trabalho, mas no Ministério da Fazenda do país da transparência e da responsabilidade fiscal isso é assunto proibido.

(7) Sobre restos a pagar o Ministro fala que: “Isso é um grande equívoco. ‘Restos a pagar’ é algo que você empenhou em um ano, mas que não foi executado naquele ano. À medida que vai aumentando o volume de investimentos e programas que o governo realiza, é natural que os restos a pagar cresçam”.

Aumentar um pouco é normal. Mas aumentar de uma saldo que era de R$ 44 bilhões, em 2007, para R$ 140 bilhões, em 2012 e, se o cálculo da ONG contas abertas estiver correto, para R$ 200 bilhões, em 2013 é um ABSURDO. Já escrevi muito neste blog sobre esse assunto, mas prometo que quando fechar o valor dos restos a pagar no SIAFI eu escrevo um post detalhado.

O que o ministro não disse e não vai dizer é o seguinte. Primeiro, restos a pagar de custeio cresceram tanto quanto restos a pagar de investimento. Assim, o problema não é apenas atraso em obras. Em 2012, por exemplo, o saldo de restos a pagar não processados da categoria “outras despesas correntes” foi de R$ 51,70 bilhões e o saldo inscrito de restos a pagar na rubrica investimento foi de R$ 51,33 bilhões.

Segundo,  simultaneamente ao aumento do saldo de restos a pagar, aumentou a reinscrição da restos a pagar, i.e. restos a pagar que foram novamente reinscritos como restos a apagar. O saldo dessas reinscrições era R$ 2,5 bilhões, em 2007, e passou para R$ 31 bilhões, em 2012.

Há ainda alguns outros detalhes que deixarei para explicar em outra ocasião.

(8) O ministro fala que: “vamos continuar reduzindo a dívida líquida, que é o dado mais importante. Se sua dívida está diminuindo, é porque sua situação fiscal continua melhorando. Temos essa ousadia de melhorar a situação fiscal, mesmo em anos de vacas magras e crise econômica”.

Aqui é preciso um esclarecimento. De dezembro de 2011 até novembro de 2012, a DLSP passou de 36,4% do PIB para 35% do PIB. Grande parte dessa redução da DLSP decorreu da queda divida externa liquida devido à desvalorização da taxa de câmbio de 15% nesse período, que passou de R$/US$ 1,86 (dezembro/2011) para R$/US$ 2,13 (novembro/2012).

Apenas essa desvalorização gera um ganho liquido para o governo em cima do saldo da divida externa liquida perto de 1,7 ponto do PIB. O que mais impactou na redução da DLSP (% do PIB) no período recente foi a desvalorização da taxa de câmbio. Sem ela, a maior parte dessa redução teria sumido.

(9) E para encerrar, vou tocar em um ponto que não está na entrevista do ministro mas aparece na do Secretário do Tesouro Nacional: A capitalização da Caixa, com ações de empresas privadas, não poderia ter sido feito de outra forma? Arno Augustin: Poderia. Mas por que não pode ser feito com ações? A capitalização com ações é algo usual e achamos que é um bom formato e que nossos bancos podem ter um portfólio de ações. Não há nenhum problema maior. Pelo contrário, achamos que é importante também que nossos bancos participem do mercado de ações.

Aqui tem algo MUITO esquisito. Sem entrar na questão da contabilidade criativa, não faz o mínimo sentido o governo receber dividendos do BNDES na forma de ações de empresas privadas. Quando isso aconteceu, mesmo que por pouco tempo, o Tesouro Nacional tornou-se sócio de empresas privadas, antes de capitalizar a CEF com essas ações.

Se isso vale para o pagamento de dividendos, por que não vale para o pagamento do imposto de renda de uma empresa? Imaginem uma empresa pagando suas dividas junto ao Tesouro com ações da VALE ou AMBEV? Por que não? seria bom como fala o Secretário do Tesouro que “os nossos bancos (públicos) tenham um portifólio de ações”. Que coisa interessante!

Mas qual é a conversa de bastidor que rola em Brasília? Que o BNDES adorou se livrar dessas ações por vários motivos e que, ao dividir aplicações em ações com a CEF, é possível até que ambos os bancos no futuro possam fazer novas operações de empréstimos com essas mesmas empresas.

Aqui o problema é outro muito mais complicado e pode até ser questionado juridicamente o fato de o Tesouro Nacional tornar-se acionista de empresas privadas (mesmo que por um segundo).

Sinceramente, é isso que chamam de transparência? Isso foi tão maluco que o governo deixou a bomba explodir nos comunicados que as empresas tiveram que fazer ao mercado e depois veio explicar que a operação era normal. A operação não é normal e abriu-se um precedente muito sério: que o Tesouro Nacional possa ser sócio de empresas privadas. No futuro, a CEF pode pagar os dividendos ao Tesouro com ações das mesmas empresas. Por que não?

Vou resumir em três palavras tudo isso que foi feito. Trapalhada, trapalhada e trapalhada.