Desafio do aumento da produtividade

Segue abaixo o meu artigo de hoje no Valor Econômico. Neste artigo eu queria destacar quatro coisas: (1) É muito difícil escolher em quais setores uma economia vai se especializar; (2) aumento da produtividade do trabalho via educação é bom para economia independentemente do setor que emprega o trabalhador. Importante é produzir qualquer produto de forma mais eficiente; (3) focar no desenvolvimento de algumas empresas de elite, o que chamo de enclaves de produtividade, não solucionará o nosso problema de baixa produtividade; e (4) a agenda de reformas não é uma agenda fechada que se esgota com um governo reformista. Essa agenda é continua,  um esforço contínuo do governo para melhorar o funcionamento da economia de mercado.

Valor Econômico – 06 de fevereiro de 2013

Desafio do aumento da produtividade

Por Mansueto Almeida

Há hoje no Brasil uma preocupação com o aumento da produtividade. Uma economia cresce pela incorporação de mão de obra no processo produtivo, pelo aumento do investimento em capital físico (máquinas e equipamentos) e pelo uso mais eficiente que se faz desses fatores, o que os economistas chamam de “produtividade total dos fatores (PTF)” – produzir mais produtos com a mesma quantidade de mão de obra e capital empregados.

Não há na teoria econômica uma lei rígida que diga que o crescimento da produtividade antecede ou decorre da acumulação de capital e trabalho. É possível que surtos de crescimento comecem pelo maior uso de fatores de produção ociosos, que levaria a um crescimento da produtividade, como é possível o contrário, reformas econômicas tornariam a economia mais eficiente (aumento de produtividade), o que estimularia o aumento do investimento.

É consenso entre economistas que o crescimento sustentável de uma economia está ligado ao crescimento da produtividade total dos fatores. Mas exatamente o que um país pode fazer para que a produtividade cresça mais depressa não é consensual.

Para alguns economistas, a forma de aumentar a taxa de crescimento da produtividade é deslocando fatores de produção de atividades “tradicionais” para as que, pela sua própria natureza, exigem o emprego de mão de obra mais qualificada e investimento maior em pesquisa e desenvolvimento (P&D), o que levaria a mais inovação. Em uma linguagem mais simples, seria melhor investir na indústria farmacêutica e em indústrias intensivas em tecnologias do que no setor de vestuário e calçados.

O problema com esse tipo de argumento é que, se todos os países do mundo quisessem incentivar apenas um conjunto de empresas em atividades intensivas em tecnologia, quase todos produzirão medicamentos e eletrônicos e uns poucos produzirão alimentos. No final, pode até ser mais vantajoso para alguns países produzirem soja e cobrar um fortuna do resto do mundo.

Adicionalmente, o mundo do século XXI é diferente da dicotomia clássica da primeira metade do século XX, quando atividades agrícolas e extrativas eram necessariamente sinônimos de baixa produtividade. Esse não é mais o caso. Alguns produtos agrícolas são mais intensivos no uso de tecnologia do que a montagem de alguns produtos eletrônicos.

No mundo atual é cada vez mais difícil apostar em setores. A tecnologia está embutida tanto em remédios e carros, quanto em roupas, sapatos e alimentos. Assim, a preocupação não deveria ser com o que um país produz, mas como se produz.

Outro grupo de economistas argumenta que é muito difícil planejar a composição setorial de um país. Assim, o que possibilitaria um crescimento mais rápido da produtividade seria maior abertura da economia, que levaria a uma melhor alocação dos fatores de produção; a melhoria do ambiente de negócios, que permitiria que as firmas de baixa produtividade fossem expulsas do mercado pelas de maior produtividade; maior investimento em educação e reformas que tornassem mais flexíveis o funcionamento do mercado de trabalho; recuperação de dívidas, etc.

É verdade que o termo “reformas econômicas” é genérico demais para se transformar em uma agenda clara de política econômica. Por exemplo, as reformas econômicas feitas na China desde 1978 foram todas parciais, um conjunto de “remendos mal acabados” em um país com o mínimo de segurança jurídica, mas que funcionaram. Nem por isso, deve-se desprezar ou subestimar a importância das reformas macro e microeconômicas.

Primeiro, melhorar os investimentos em educação e ter um esforço contínuo de melhoria da qualidade, mesmo que depois o trabalhador queira plantar maçã e não produzir circuitos integrados, ajuda o crescimento da produtividade da economia. Adicionalmente, uma mão de obra mais escolarizada torna mais fácil a transferência de tecnologia de outros países e inovação no “chão da fábrica”.

Segundo, facilitar a abertura e fechamento de empresas e diminuir a burocracia não será a solução para o nosso problema de competitividade, mas contribui com esse objetivo.

Terceiro, incentivar P&D e inovação em todos os setores é algo que também ajuda o crescimento da produtividade, ainda mais se incentivos à inovação forem acompanhados de maior concorrência decorrente da maior abertura comercial. O Brasil ainda é uma economia excessivamente fechada e o país com menor relação importação e Produto Interno Bruto (PIB), segundo o Banco Mundial.

O que ninguém pode garantir é a magnitude do efeito das “reformas econômicas” no crescimento do PIB, nem mesmo a defasagem entre aprovação de reformas e o seu efeito no crescimento. A agenda de reformas não deve ser entendida como uma “força tarefa” para mudar a economia em um ou dois anos, mas como um esforço contínuo para melhorar o funcionamento da economia de mercado. A agenda de reformas nunca termina.

Adicionalmente, no caso do Brasil, não há como o Estado ajudar individualmente as mais de 4,5 milhões de empresas que existem, segundo Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) do IBGE. Não é solução também dar tratamento privilegiado para algumas poucas e criar “enclaves de produtividade”. É por isso que medidas horizontais são importantes.

No curto prazo, a melhor forma de aumentar o crescimento do Brasil é com o aumento do investimento privado e público. No longo prazo, que perpassa o governo atual, não há alternativa que não seja a retomada da agenda de reformas, mesmo que essa retomada ocorra de forma gradual.

O desafio do Investimento Público em 2012

Segue abaixo uma rápida análise sobre o desafio do investimento público que escrevi para o Estado de São Paulo. A minha posição neste assunto é muito clara. Se o governo conseguir investir mais e, como consequencia do crescimento do investimento  tiver que abater parte do gastos do PAC da meta do primário, acho que isso será positivo. A redução do primário seria ex post ao crescimento da execução do investimento e não ex ante.

O problema é querer reduzir o primário e o investimento não aumetar. A propósito, quando me refiro a investiemnto estou tirando da conta os subsidios do Minha Casa Minha Vida que são despesas de custeio, apesar de agora o governo contabilizar esses gastos como investimento.

O Estado de São Paulo – 6 de junho de 2012 – Caderno Economia pp. B3

O desafio do Investimento Público em 2012

Mansueto Almeida

Há hoje no Brasil uma clara percepção que perdemos a capacidade de aumentar, de forma rápida, o investimento público. Há três indicadores que mostram o problema do baixo nível do investimento público.

Primeiro, apesar de todas reformas econômicas desde a segunda metade dos anos 80 e maior responsabilidade fiscal com as reformas da segunda metade dos anos 90, o investimento público foi perdendo importância no orçamento público. De 1995 até 2011, o crescimento do investimento público do governo federal, estados e municípios foi de cerca 0,5 ponto do PIB para um aumento de carga tributária perto de 10 pontos do PIB.

Segundo, apesar do crescimento da arrecadação líquida do governo federal em mais de três pontos do PIB desde 1999, o investimento público federal (exclui estatais) do período recente (média 2010 e 2011) foi apenas 1,2% do PIB, valor muito semelhante ao que o governo federal investia em 2001-2002 (1% do PIB). Analisando a execução do orçamento público nota-se de forma inequívoca que o investimento público não foi prioritário. A nossa prioridade desde meados dos anos 90 foi o crescimento dos gastos sociais, inclusive educação e saúde.

Terceiro, quando se olha o período mais recente, o ano de 2009, com o agravamento da crise financeira internacional no Brasil, o governo federal aumentou os seus gastos em R$ 74,3 bilhões. Desse total, o aumento na execução do investimento público foi de apenas R$ 5,9 bilhões. Ou seja, ao invés de do governo combater os efeitos da crise de 2009 com uma verdadeira política anticíclica, via aumento do investimento público, 92% do crescimento da despesa primária do governo federal naquele ano foi em despesas com pessoal e custeio.

Este ano voltamos ao mesmo desafio de 2009 e, dessa vez, não há espaço para erros. O aumento do investimento público é o único instrumento com impacto positivo no curto-prazo, pois é um componente da demanda agregada, e no médio e longo-prazo, pois o crescimento do investimento público em portos, rodovias, ferrovias, energia, etc. reduz o custo Brasil e contribui para o aumento da eficiência do setor privado.

Não é preciso nem mesmo autorização do Congresso Nacional para reduzir o primário para aumentar o investimento público. Essa autorização já existe, pois a Lei Orçamentária Anual permite o governo federal abater mais de R$ 40 bilhões das despesas com o Programa de Aceleração Econômica (PAC) da meta do superávit primário. Um redução do primário como consequência de uma aceleração do investimento seria algo positivo.

O maior risco é não conseguirmos elevar o investimento público. É um risco real, pois quando se retira os subsídios do Minha Casa Minha Vida das despesas do investimento, a execução do investimento público este ano até abril caiu 10% em relação ao mesmo período do ano passado.

A tarefa do governo agora é mobilizar a máquina pública para responder aos questionamentos do Tribunal de Contas da União, resolver as pendências ambientais junto ao Ibama e acelerar as novas licitações para aumentar o investimento público em um curto espaço de tempo. E mesmo com o contingenciamento do inicio do ano, 2012 começou com mais de R$ 50 bilhões já empenhados para investimento. Assim, nas circunstâncias atuais, o desafio de despertar o “espirito animal” não está na Avenida Paulista, mas na Esplanada dos Ministérios.

O problema da indústria

Valor Econômico – 20 de abril de 2012

O problema da indústria

Por Mansueto Almeida

Desde o início do ano, quando foi divulgado que o crescimento da indústria de transformação, em 2011, foi de apenas 0,2%, o debate sobre a ocorrência ou não de desindustrialização no Brasil teve um novo impulso. E, no meio desse debate, o que se vê é uma guerra de indicadores conflitantes, o que torna o debate confuso para economistas, políticos, empresários e para a população. Em seguida, tento esclarecer um pouco esse debate para o leitor.

Primeiro, o que os dados mostram? Regis Bonelli e Samuel Pessoa, do IBRE-FGV, fizeram levantamento cuidadoso dos dados a preços constantes e mostram que, de fato, a participação da indústria de transformação no Produto Interno Bruto (PIB) passou de 23% (média 1973-1976) para 16% (média 2009-2011). Mas a queda neste período foi um fenômeno global, com exceção dos países asiáticos, que não são grandes produtores e exportadores de commodities e têm poupança elevadíssima.

Na verdade, quando se avalia a questão pelo ângulo do PIB per capita, o Brasil da década de 70 tinha uma participação da indústria maior que outros países, o que alguns economistas recentemente apelidaram de “doença soviética”. Assim, analisando um período mais longo, a tese da desindustrialização não se sustenta. Os produtos manufaturados ficaram mais baratos, parte do que era considerado como indústria é hoje classificado como serviços e a perda de participação da indústria no PIB não foi algo “anormal”.

Segundo, olhando apenas para o período mais recente, os dados mostram que há um sério problema de competitividade da indústria brasileira. Desde2008, a produção física da indústria de transformação está praticamente estagnada, apesar do crescimento ainda positivo do emprego formal e da recuperação das exportações de manufaturados que, em 2011, foram praticamente iguais a 2008: US$ 92 bilhões.

Mas, novamente, a queda da produção física da manufatura que se seguiu à crise financeira de 2008 foi um fenômeno mais global do que algo específico ao Brasil (com exceção da China). No entanto, é consensual que, no mundo pós-2008, há um excesso de oferta de produtos manufaturados e que esses produtos estão em busca de mercados onde há crescimento da demanda, como o Brasil. Dado o elevado custo de produção no Brasil, a tendência é de aumento das importações de produtos manufaturados e substituição da parte da produção doméstica por produtos importados. A preocupação maior, portanto, é com o que vem pela frente mais do que o que ficou para trás.

Terceiro, e este seja talvez o ponto mais sensível desta discussão, apesar de muitos enxergarem a valorização do real com uma “maldição”, essa valorização decorreu de fortes ganhos nos termos de troca devido ao crescimento do preço médio das exportações e queda do preço médio dos produtos importados (manufaturas).

Isso está longe de ser uma maldição. Ganhos de termos de troca são positivos e enriquecem o país. Pode-se debater, no entanto, o uso que se faz dessa riqueza. No nosso caso, não há dúvidas que a sociedade optou por utilizar a maior parte desse “maná dos deuses” para aumentar o consumo presente.

Assim, para aumentarmos a taxa de investimento da economia, precisamos, apesar de estarmos mais ricos, da ajuda do resto do mundo (poupança externa), que tem o efeito adverso de valorizar ainda mais o real e aumentar ainda mais o custo de produção em dólar.

Se os ganhos nos termos de troca tivessem sido utilizados para aumentar a poupança e o investimento, possivelmente a taxa de juros seria menor e o câmbio mais desvalorizado. Mas não foi isso que a sociedade com a ajuda do governo, que sempre colocou o problema de crescimento do Brasil como sendo de insuficiência de demanda, decidiram.

A verdade é que, com um salário mínimo perto de US$ 350 e dada a nossa produtividade, o Brasil tornou-se um país caro para a produção de produtos intensivos em mão de obra. Países como Bangladesh, Camboja, Paquistão, Indonésia e Vietnã, que são grande exportadores de confecções para os EUA, todos têm salário mínimo inferior a US$ 100.

Adicionalmente, a produção de produtos mais sofisticados, como bens de capital, é também cara no Brasil e tenho escutado empresários desse setor pedirem com urgência uma taxa de câmbio (R$/US$) de R$ 2,3. No curto prazo, elevar a taxa de câmbio para esse nível requer excessiva intervenção no mercado cambial e medidas protecionistas que, além do crescimento da inflação, podem mais prejudicar do que ajudar a indústria.

É bom lembrar o caso Embraer, uma das empresas mais inovadoras, a quarta maior exportadora do país (US$ 4,16 bilhões), mas também uma grande importadora (US$ 2,51 bilhões). Sua competitividade depende, entre outras coisas, do acesso aos melhores insumos produzidos no mundo.

A indústria no Brasil sofre, em geral, por problemas micro (baixa produtividade, baixa capacidade de inovação, elevado custo dos insumos, etc.) e pelas consequências de um modelo macro baseado no gasto público crescente, carga tributária crescente e dependência da poupança externa para financiar o aumento do investimento. Esse debate pode ser um boa oportunidade para reavaliar o nosso modelo de crescimento, até porque as medidas recentes pouco ajudam no aumento da competitividade da indústria brasileira.

Esclarecendo o debate fiscal

Segue abaixo o meu artigo no jornal Valor Econômico neste mês de fevereiro.  Por trás deste artigo há um trabalho de quase 90 páginas, que escrevi no ano passado ao longo de finais de semana e nas minhas férias no mês de dezembro. No texto longo mostro com detalhes cada uma das teses que aparecem neste artigo abaixo do valor.

Valor Econômico – 06 de fevereiro de 2011

Esclarecendo o debate fiscal

Por Mansueto Almeida

Em 2011, o setor público cumpriu com folga a meta do superávit primário de 3,1% do Produto Interno Bruto (PIB). A outra boa notícia é que com essa economia a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) passou de 39,1% do PIB para 36,5% do PIB, uma redução de 2,7 pontos do PIB.

Apesar de o Brasil ter utilizado a política fiscal de forma excessiva para combater os efeitos da crise em 2008/2009, o país recuperou a meta do primário (3,1% do PIB) e manteve a trajetória de redução da DLSP. Na verdade, mesmo que o superávit primário tivesse sido menor (2,5% do PIB), ainda assim a trajetória da DLSP seria de queda. Assim, não há no horizonte imediato do Brasil o risco de uma crise fiscal. O debate fiscal é outro.

Atualmente, o que preocupa não é a sustentabilidade da dívida pública, mas o impacto dos gastos do governo na demanda agregada, a composição do gasto público (gastos sociais versus investimento) e se há espaço fiscal para reduzir a carga tributária. Vamos analisar cada um desses três pontos.

Primeiro, se pegarmos a inflação média no Brasil desde 2008, retirando o ano de 2009 no qual o crescimento do PIB foi negativo, a inflação média foi de 6% ao ano. No contexto atual de baixa taxa de desemprego (inferior a 6%), qualquer crescimento muito acima de 4% afasta inflação da meta e força o Banco Central a elevar a taxa de juros. A preocupação com a manutenção do superávit primário em 3,1% do PIB reflete, principalmente, a preocupação em conciliar a queda da taxa de juros com a queda da inflação, ao invés de uma preocupação quanto à sustentabilidade da redução da DLSP em porcentagem do PIB.

Segundo, é cada vez mais claro que, apesar do orçamento do Brasil ser autorizativo e não impositivo, a margem do governo para realocar o gasto entre custeio e investimento é mínima. Desde 1999, o Brasil conseguiu conciliar maior responsabilidade fiscal com aumento da despesa primária graças ao aumento da carga tributária, que neste período cresceu mais de 4 pontos do PIB. O crescimento do gasto público, por sua vez, trouxe benefícios para a população.

Do lado do gasto é importante separar gastos sociais (LOAS, seguro-desemprego, abono salarial e Bolsa Família), custeio da saúde e da educação das demais despesas de custeio, que aqui chamo de custeio administrativo. Nota-se, pela tabela, que 87% do aumento do gasto público federal primário (não inclui juros e transferências), desde 1999, decorreu do crescimento das despesas do INSS e do aumento dos gastos sociais (2,6 pontos de um total de 3 pontos do PIB de crescimento). Esse aumento é explicado tanto pelo crescimento da cobertura dos programas sociais quanto pelo aumento real do salário mínimo de quase 80% neste período. Ao contrário da percepção comum, a conta de custeio administrativo decresceu no período em porcentagem do PIB.

É claro que muitos itens da despesa em porcentagem do PIB poderiam ter diminuído já que o crescimento real do PIB desde 2004 (acima de 4% ao ano) foi superior à média (2,6% ao ano) da década 90, o que facilitaria uma maior economia. Mas a dinâmica exata dessas contas reflete escolhas do eleitor, apesar de nem sempre o eleitor mediano conhecer as distorções que existem na seguridade social (pagamento de pensões mais de três vezes a média internacional) e o excesso de gasto de alguns poderes.


O investimento público poderia ter sido maior, mas parece que a escolha da sociedade neste período foi por mais gastos sociais e menos investimento público que, na prática, é a conta residual para garantir o resultado primário desejado quando a arrecadação não ajuda.

Terceiro, temos que reconhecer um fato incômodo. O modelo de crescimento em vigor no Brasil baseia-se em forte expansão dos gastos sociais e previdência que limita qualquer redução substancial da carga tributária. Não se sabe hoje se, nos próximos quatro anos, economias com despesas com pessoal e gastos sociais serão suficientes para aumentar o investimento público e ainda possibilitar alguma redução (pequena) da carga tributária. De qualquer forma, o debate fiscal será pautado cada vez mais pela realocação da despesa e eficiência do gasto ao invés de corte de despesas como é o caso de muitos países na Europa.

A nossa situação fiscal, apesar da elevada carga tributária e da qualidade dos serviços públicos muito aquém do desejável, chega a ser confortável em relação ao resto do mundo. É claro que esse equilíbrio tem custos e a indústria sente o peso desse modelo, mas se quisermos mudá-lo, seria bom combinar com o eleitor. Enquanto isso não ocorrer, os ajustes no gasto público serão marginais e o “espaço fiscal” para o investimento dependerá cada vez mais da arrecadação e da pouca margem de manobra que o governo tem para conciliar maior crescimento com o desejo imediato da sociedade por mais transferência de renda.

O que será o Brasil em duas décadas?

segue abaixo meu novo artigo publicado hoje no jornal Valor Econômico

Valor Econômico 13 de janeiro de 2012

O que será o Brasil em duas décadas?

Por Mansueto Almeida

O ano de 2012 inicia-se com projeção de crescimento menor e inflação maior vis-à-vis ao início de 2011. No entanto, essa queda parece ser apenas um desvio de curso em uma trajetória de crescimento que é cada vez mais consensual: a possibilidade de o Brasil crescer perto de 4% ao ano, o que significaria duplicar a nossa renda per capita em pouco mais de duas décadas para valor próximo à renda de Portugal hoje (US$ 24 mil), mas ainda muito inferior ao padrão de renda atual dos EUA (US$ 48 mil) e da União Europeia (US$ 35 mil).

Dobrar a renda per capita em pouco mais de duas décadas não é ruim. A Inglaterra levou 150 anos para dobrar a sua renda per capita depois da revolução industrial. Por outro lado, países com renda per capita muito superior à do Brasil, como é o caso da Coreia do Sul (US$ 31 mil), tem hoje a perspectiva de dobrar a sua renda já elevada em menos de uma década e meia (14 anos).

É claro que o crescimento da economia brasileira ao longo das próximas duas décadas não está dado. O crescimento poderá ser maior se o Brasil retomar a agenda de reformas necessária para elevar o crescimento, ou poderá ser menor se utilizarmos a conjuntura externa (ainda) favorável para aumentarmos apenas o consumo. Não se trata de diminuir o consumo presente, mas apenas dosar a sua taxa de crescimento para aumentar o investimento público e privado; uma estratégia que, na prática, está longe de ser consensual.

Os fatores positivos que nos trazem conforto nas próximas duas décadas são: 1) os efeitos positivos das reformas econômicas de 1986 a 2005; 2) o boom de commodities que diminuiu a restrição externa ao crescimento, e 3) o descobrimento do pré-sal, com impactos positivos na taxa de investimento e na arrecadação de impostos (em relação ao PIB).

No entanto, esse cenário positivo contrasta com uma série de desafios ainda “em aberto”. Um desses desafios é a educação. O Brasil, desde meados dos anos 90, vem aumentando o esforço de investimento em educação, mas a qualidade da educação básica ainda é ruim. Sabe-se hoje que a melhora na qualidade da educação depende de uma série de políticas (escola em horário integral, nova política de contratação e treinamento de professores, maior investimento na pré-escola, reforma e aumento da taxa de matrícula do ensino médio, etc.), mas não se sabe “ex ante” o que funcionará nem quais delas têm melhor relação custo-benefício.

O desafio do crescimento dos gastos com saúde não é menos importante. O Brasil não tem hoje recursos para cumprir com a letra da Constituição que estabelece, no seu Art. 196, que o acesso à saúde é universal e dever do Estado, e com cobertura integral (Art. 198). O que equilibra o SUS são as filas e os planos privados de saúde que cobrem 25% da população. Mesmo assim, estima-se que cerca de 30% da população brasileira não tenha acesso a serviços de saúde regularmente. A tendência é que esse quadro se agrave já que, ao longo dos próximos vinte anos, a população brasileira crescerá a uma taxa próxima a 0,9% ao ano, enquanto a população com mais de 60 anos crescerá a uma taxa de mais de 3,5% ao ano, aumentando a participação dos idosos no total da população de 10% (19,2 milhões de pessoas), em 2010, para 18,7% (40,4 milhões de pessoas), em 2030. Esse envelhecimento da população pressionará ainda mais os gastos do SUS, se não aumentarmos os gastos com prevenção nos próximos anos.

A mudança demográfica em curso no Brasil levará também ao crescimento dos gastos com previdência e menor expansão da força de trabalho. O Brasil gasta com previdência de cerca de 12% do PIB para uma razão de dependência (população com 65 anos ou mais dividida pela população em idade ativa de 15 a 64 anos) de 9,1%. Pela média mundial, nosso gasto atual com previdência seria equivalente a um país com taxa de dependência 25% a 30%. Com o envelhecimento da população, o gasto com previdência (em relação ao PIB) crescerá ainda mais e, por enquanto, não temos ideia de como lidar com esse problema.

Em relação à indústria, a tendência natural da economia brasileira é de maior especialização em commodities, principalmente na cadeia de petróleo, com valorização da moeda. Esse cenário levará à redução de participação de setores da indústria no PIB, principalmente os intensivos em mão de obra como calçados, vestuário, brinquedos e outros. Não está claro como o governo reagirá a esses movimentos estruturais, se com mais proteção ou com políticas que facilitem as mudanças estruturais. O desejável seria a redução da carga tributária da indústria, mas hoje falta espaço fiscal, o que tem levado a uma agenda negativa de maior proteção comercial.

O maior risco para o crescimento do Brasil nas próximas duas décadas é acharmos que poderemos nos acomodar com a riqueza do pré-sal e com o boom de commodities. A bonança dos recursos naturais deveria ser utilizada para avançar, ainda que de forma gradual, na agenda de reformas que será importante para definir o que será o Brasil em duas décadas, se um país de renda per capita próximo a US$ 20 mil e com forte especialização em commodities, ou outro de renda per capita mais próximo a US$ 30 mil e com uma indústria dinâmica, mas com menor participação no PIB.

Os Riscos da Política Industrial

No final de 2011, o Jornal o Estado de São Paulo convidou 5 economistas estrangeiros e 8 economistas brasileiros para escreverem na primeira edição do ano do jornal. Os economistas estrangeiros convidados foram:  (a) Mohamed El-Erian; (b) Barry Eichengreen; (c) Jim O’Neill, (d) Michael Pettis, (e) Thomas J. Trebat.

Os economistas brasileiros convidados foram: (a) Guido Mantega – Min da Fazenda; (b) João Carlos Ferraz – Diretor e vice-presidente do BNDES, (c) Ilan Goldfajn – economista chefe do Itaú/Unibanco, (d) Octavio de Barros – economista-chefe do Bradesco, (e) José Roberto Mendonça de Barros – MBA consultoria, (f) Mansueto Almeida – IPEA, (g) Affonso Celso Pastore – A.C Pastore e Associados, (h) Samuel Pessoa – IBRE-FGV e Tendências consultoria.

O tema que me foi sugerido foi falar sobre a politica industrial. Segue abaixo o meu artigo e sobre o mesmo tema, sugiro a leitura dos textos do João Carlos Ferraz e do economista José Roberto Mendonça de Barros. Quem tiver uma base mas sólida de economia vale a pena ler o artigo do Samuel Pessoa. De qualquer forma, envio anexo todos os artigos (clique aqui).

Estado de São Paulo – 01 de janeiro de 2012

Os riscos da política industrial

Mansueto Almeida é pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

Desde 2003, o governo brasileiro voltou a fazer uso de políticas com o objetivo de ajudar o crescimento de empresas individuais e setores econômicos. Essas políticas, denominadas de política industrial, partem do pressuposto de que algumas empresas e setores econômicos devem ser apoiados pelo Estado devido aos amplos benefícios que ocasionariam para outras empresas e setores da economia.

O problema é que, com raras exceções, o termo “política industrial” é utilizado para justificar políticas de incentivos que não têm relação alguma com incentivos à inovação ou aumento de produtividade. Utiliza-se esse termo para, por exemplo, justificar políticas de elevado ganho individual para as empresas incentivadas, mas de duvidoso retorno social, e poucas vezes se questiona o uso excessivo de recursos públicos para determinados setores econômicos ou empresas, que não precisariam de tal apoio para serem competitivos. É interessante olhar para alguns casos de sucesso de política industrial no Brasil para que se entendam os prós e contras dessas políticas.

Um primeiro exemplo considerado de sucesso de política industrial no Brasil é o caso da Embraer. O Brasil conseguiu ter uma empresa competitiva no ramo de aviação, um setor que requer elevado esforço de pesquisa e inovação. No entanto, o sucesso da Embraer foi resultado de um esforço de política pública dificilmente replicável. O Estado criou uma universidade de elite (ITA), recrutou professores das melhores universidades do mundo para lecionar no Brasil com salários compatíveis com o de seus países de origem, montou um centro de pesquisa (CTA) financiado pelo setor público e depois criou uma empresa estatal, a Embraer, que por décadas se deu ao luxo de não ser lucrativa por contar com o apoio do setor público. A Embraer é hoje um caso de sucesso, mas um sucesso que resultou de mais de 50 anos de forte apoio do setor público a um custo elevado. Sem demérito da experiência da Embraer, talvez o mais importante para o Brasil hoje seja aumentar a produtividade do que já existe em vez de criar, por exemplo, uma “NASA” nacional ou uma fábrica de montagem de iPads com recursos públicos.

Um segundo exemplo que guarda semelhanças e diferenças com o modelo Embraer é o caso da Petrobras. A semelhança vem do forte apoio do setor público que já passa de meio século, junto com elevados gastos em pesquisa e treinamento de pessoal. A diferença em relação ao modelo Embraer é que, no caso da Petrobras, o esforço de se criar uma empresa internacionalmente competitiva estava ligado a uma vantagem comparativa que se tornou clara a partir da década de 70: as nossas reservas de petróleo offshore. Outra diferença em relação à Embraer é que, mesmo depois de mais de 50 anos de forte apoio do Estado, a Petrobras ainda desfruta de um relacionamento “especial” com o governo, seja pelo apoio maciço de crédito dos bancos públicos, que juntos têm créditos a receber de mais de R$ 50 bilhões da Petrobras, e mudanças legais que, em 2010, criaram novamente uma reserva de mercado para esta empresa nos novos campos do pré-sal a serem licitados. Neste caso, utilizam-se recursos públicos para fomentar uma empresa que não precisaria de novos incentivos e essa atitude mostra um dos maiores riscos da política industrial, o de transformar o apoio do Estado, que deve ser temporário, em incentivos permanentes.

Um terceiro exemplo de sucesso de política “industrial” no Brasil, e talvez o que melhor consiga captar os benefícios de uma política setorial é o caso da Embrapa. Ao contrário dos casos acima, o modelo Embrapa teve como objetivo criar uma instituição de pesquisa de elite, recrutando desde o seu início os melhores estudantes dos cursos de agronomia para compor o seu quadro e investindo na formação desses pesquisadores nas melhores universidades do mundo. O produto da Embrapa é inovação, como as técnicas de correção de solo e o desenvolvimento de sementes de soja adaptadas ao clima do cerrado, que puderam ser apropriadas não por uma empresa, mas por diversos produtores. O modelo de inovação da Embrapa tem desde a sua concepção a característica de bem público. A inovação é voltada para um setor e não para empresas individuais.

A política industrial atual deveria ser repensada à luz dos ensinamentos dos casos acima. De todos eles, o que parecer ser o modelo de maior sucesso para incentivar empresas privadas parece ser o da Embrapa, cuja inovação incentivada pelo setor público assume características de bem público. Os problemas atuais com a política industrial do Brasil são pelo menos três. Primeiro, essa política é, na prática, excessivamente voltada ao fomento de empresas privadas individuais em setores nos quais já desfrutamos de vantagens comparativas. Segundo, muito do que se chama de política industrial no Brasil é a concessão de crédito subsidiado para empresas já estabelecidas, quando o foco principal da política deveria ser o apoio à inovação de qualquer empresa em qualquer setor econômico. No Brasil, enquanto aumentamos a dívida pública para fomentar operações de crédito e a participação do BNDES em operações de fusão e aquisição que poderiam ser financiadas com recursos privados, há anos sobram recursos dos Fundos Setoriais para financiar o esforço de inovação.

Por fim, há talvez no Brasil uma preocupação excessiva em criar grandes empresas quando a grande maioria das empresas brasileiras ainda padece de um problema muito mais simples: gestão inadequada e o uso de tecnologias antigas. Mais do que incentivar o surgimento de uma nova Embraer ou concentrar o apoio do setor público a uma empresa como a Petrobras, a política industrial moderna deveria estar voltada para a disseminação de tecnologias já existentes, incentivos à inovação, maiores investimento em educação básica e uma política de oferta de bens públicos para resolver problemas de competitividade setorial que muitas vezes decorrem do baixo investimento do Estado, apesar da nossa já elevada carga tributária.


Neoliberais e desenvolvimentistas

Valor Econômico – 30 de setembro de 2011

Por Mansueto Almeida

É comum encontrar nas páginas de jornais e em artigos acadêmicos um embate entre os chamados economistas neoliberais e os desenvolvimentistas. Em linhas gerais, os neoliberais são taxados de “cabeças de planilha”, que acreditam ingenuamente em um mercado que se autorregula, na abertura comercial, na liberalização do fluxo de capital e dão importância excessiva aos fundamentos econômicos.

Os desenvolvimentistas seriam aqueles que acreditam no papel regulador do Estado, na proteção do mercado para fomentar a indústria doméstica, defendem a redução da taxa de juros e não veem restrições ao crescimento que não sejam a falta de ação do governo. A preocupação com os fundamentos econômicos é secundária, inclusive com a inflação, pois esse grupo acha irrelevante a discussão se a inflação será, por exemplo, de 6,45% ou 6,75% – a casa decimal pouco importa e, às vezes, nem mesmo o número inteiro.

O debate, quando colocado dessa forma extrema, até faz sentido do ponto de vista acadêmico, mas é pouco construtivo para o debate econômico atual e vários dos economistas que insistem em caracterizar de maneira caricatural seu suposto oponente sabem disso.

Um bom exemplo é o debate em relação à inflação. Em vez da discussão daqueles que defendem uma inflação de 0 a 3% ao ano, neoliberais, e aqueles que não se importam com a inflação, desenvolvimentistas, o debate atual é muito mais sutil e complicado. O que se discute hoje é a velocidade de convergência para a meta de inflação de 4,5% ao ano e as medidas necessárias para que essa convergência ocorra.

Alguns economistas acham que o Banco Central (BC) exagerou no seu cenário catastrófico da economia mundial, outros acham que o cenário do BC é cada vez mais provável e há sim uma chance real de o Brasil reduzir os juros. Mas há um quase consenso que esse esforço de redução do juros só será bem sucedido se acompanhado de maior responsabilidade fiscal e aumento da poupança pública. Essa tese é defendida por economistas que se identificam com as duas correntes.

Outro exemplo é em relação ao crescimento dos gastos sociais. Quando algum economista identificado com a ala neoliberal sugere o controle do crescimento dos gastos sociais como forma de reduzir o crescimento do gasto público, economistas desenvolvimentistas afirmam que seu colega neoliberal está propondo o fim do estado de bem estar social. Novamente, o debate é mais complicado. No Brasil, os gastos sociais crescem quase que continuamente desde a Constituição de 1988, mas é cada vez mais questionável a eficácia distributiva desses gastos e os desenvolvimentistas sabem disso.

Há, por exemplo, claras distorções nos gastos com pensão por morte e com seguro-desemprego, independentemente do debate se o eleitor quer mais ou menos política distributiva. Acho questionável que o eleitor entenda e queira que uma pessoa de 80 anos de idade se case com outra de 20 anos de idade e que esse ou essa jovem usufrua de uma renda vitalícia quando seu parceiro morrer. Da mesma forma, não é comum que os gastos com seguro-desemprego cresçam mesmo quando o desemprego diminui como acontece no Brasil. Racionalizar esses gastos tem adeptos nas duas correntes e, novamente, nenhuma relação com o embate entre neoliberais e desenvolvimentistas.

Em relação à falta de recursos para aumentar os investimentos em infraestrutura, saúde e educação, muitos acham que tudo pode ser “resolvido” com mais carga tributária. Mas aqueles que defendem essa proposta são grupos cuja renda depende mais do seu poder de lobby do que da sua produtividade. O problema é que mais carga tributária, para um país de renda média como o Brasil, fatalmente comprometerá o crescimento da economia. Novamente, neoliberais e desenvolvimentistas se colocam, em geral, contra novos aumentos da carga tributária.

Por fim, a última edição do índice de competitividade global do World Economic Forum mostra, mais uma vez, que os maiores problemas de competitividade do Brasil quando comparado com outros 141 países são: 1) a baixa qualidade da nossa infraestrutura; 2) elevada carga tributária, 3) excesso de regulação; 4) baixa qualidade da educação primária, 5) rigidez no mercado de trabalho; 6) burocracia na abertura de novos negócios, e 7) dívida e spread bancário elevados. Aumentar o investimento em infraestrutura e melhorar a qualidade da educação, por exemplo, não tem absolutamente nenhuma relação com o debate estéril entre desenvolvimentistas e neoliberais.

O que precisamos saber, por exemplo, é como reduzir o spread bancário, aumentar a eficiência do estado na execução de obras públicas, melhorar a eficácia dos gastos sociais, que já são elevados, reduzir as distorções dos gastos com pensão por morte e as regras de concessão do seguro desemprego. No mundo real, o governo é mais pragmático e busca a aprovação do eleitor. Se a elevação da inflação reduzir o índice de aprovação do governo, este voltará a ser mais “neoliberal”. Por outro lado, se a ousadia do Banco Central se mostrar correta, o governo será mais desenvolvimentista. É “simples” assim, mas há ainda economistas supostamente maduros que não se cansam de brincar do bem contra o mal ou da batalha estéril entre desenvolvimentistas e neoliberais.