Entenda a Despesa do Governo Central -1: Despesa por Função

Há diversas formas de se olhar o gasto público: (1) despesas classificadas pelo grupo da natureza da despesa (GND): pessoal, juros, custeio, investimento, inversão financeira; (2) despesas classificadas por ministérios, (3) despesas classificadas por função; (4) despesas classificadas por subfunção, etc.

Na série de posts sobre despesa que começo hoje, vou em algum momento usar os critérios acima mas não vou usar todos porque a intenção aqui é promover o debate e não escrever um livro. Vou puxar os dados apenas para despesas não financeiras do governo central: pessoal, custeio e investimento.

Quando se fala em “governo central” significa despesas do Tesouro Nacional, do Regime Geral de Previdência Social (INSS) e do Banco Central. Neste primeiro post vamos nos concentrar na despesa classificada por função que são dividas em um total de 28 funções.

Os nomes das funções deixam claro o que cada uma significa e, quando a despesa é classificada por função, as despesas de vários ministérios são agrupadas na função especifica. Por exemplo, na função 09, Previdência Social, o valor mostra as despesas de previdência do INSS e a previdência dos servidores públicos federais de todos os ministérios.

Os dados foram obtidos do SIAFI, Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária, e Tesouro Nacional. Os dados aqui apresentados não incluem as transferências constitucionais para estados e municípios, e nem inversões financeiras (FIES e Minha Casa Minha Vida). O Minha Casa Minha Vida será depois analisado isoladamente. Por fim, o critério de consulta foi a despesa paga do orçamento do ano e restos a pagar pagos.

Um ultima observação. Os dados oficiais do Tesouro Nacional vem da base do SIAFI, mas rosa dados do SIAFie do Tesouro despesa são um pouco diferentes em decorrência dos pagamentos do final do ano que impactam o caixa de janeiro na tabela do Tesouro. Vamos agora olhar os dados.

Tabela 1 – Despesa Primária do Governo Central por Função – R$ bilhões – 2014

Despesaa 2104 Função

O que os dados acima mostram? Primeiro, as funções tipicamente sociais, que são aquelas de 08 a 12, representaram R$ 786,61 bilhões, 75% despesa total do governo central do ano passado. Para os não familiarizados com a classificação funcional da despesa, a função 08, Assistência Social, é aquela na qual aparece o Bolsa Família e LOAS/BPC, o beneficio de um salario mínimo para idosos em famílias de baixa renda e para deficientes. A Função 11, Trabalho, é onde aparece o seguro desemprego e abono salarial.

Segundo, no grupo de funções tipicamente sociais, três funções representam quase 60% da despesa total do governo central de 2014 e são basicamente programas de transferência de renda, o governo tira de João e Maria para José e Márcia. Esses programas são Assistência Social (Bolsa Família e Loas/BPC), Previdência do INSS e dos servidores públicos federais, e Trabalho (seguro desemprego e aboia salarial). Vale lembrar que, com exceção do Bolsa Família, todas essas despesas estão vinculadas ao salario mínimo e, como o salário mínimo está vinculado à inflação e ao crescimento real do PIB, quanto maior a inflação e/ou quanto maior o crescimento real do PIB maio será o crescimento dessas despesas que representam 60% do gasto primário do governo central.

Terceiro, além das funções tipicamente sociais, a função de maior gasto é a função 28 – Encargos Especiais. O que é isso? Se o nosso dado incluísse a despesa com juros, a conta de juros do governo central apareceria aqui. Mas como não incluímos juros, o que explica o saldo elevado dessa conta são as seguintes despesas: (i) custo para o Tesouro com a desoneração da folha salarial, (ii) pagamento de sentenças judiciais e precatórios, (iii) equalização de juros (subsídios) de alguns programas (com exceção dos agrícolas), tais como PSI/BNDES e subsídios ao setor elétrico; (iv) pagamentos que o governo federal faz ao Distrito Federal (policia militar, bombeiros, saúde e educação); e (v) transferências da cota-parte do salario educação. (se quiser ver a tabela completa clique aqui).

O que podemos falar até aqui? Que uma parcela muito grande da despesa do governo central não é passível de corte de um ano para o outro. No caso das funções tipicamente sociais, que são programas de transferência de renda, a única forma de mudar a dinâmica do crescimento desse gasto é com mudanças de regras e/ou desvinculando dessas despesas do salario mínimo. Isso é possível e a sociedade quer?

Em relação a saúde e educação, em 2014, a despesa com saúde foi o mínimo constitucional e, assim, o gestor não poderia cortar NADA dos R$ 93,8 bilhões da despesa paga em 2014. No caso de educação, o governo gastou no ano passado R$ 12,6 bilhões acima do mínimo constitucional e, assim, essa era a margem para corte que o governo vem usando, em parte este ano.

E no caso da Função 28 – encargos especiais? O governo este ano cortou integralmente os subsídios ao setor elétrico (R$ 8 bilhões), mas o custo do governo para pagar subsídios atrasados do BNDES que não estavam sendo pagos vai mais do que compensar o fim dos subsídios ao setor elétrico. No caso de sentenças judiciais e precatórios não há o que o governo fazer. Tem que pagar.

Salário educação e pagamentos ao DF são controlados por lei e, assim, para economizar aqui tem que mudar a lei. E a conta de desoneração da folha de salário, que foi R$ 18 bilhões no ano passado e será R$ 24 bilhões este ano, o governo tentou reverte a desoneração, mas só consegui reverter R$ 10 bilhões para o próximo ano porque o Congresso não permitiu uma reoneração maior. Mas como a conta vão crescer para perto de R$ 26 bilhões próximo ano, a reoneração ira reduzi-la para R$ 16 bulhões, um pouco abaixo dos R$ 18  bilhões de 2014.

Em resumo, quase 80% da despesa do governo central não é passível de corte de um ano para o outro. Do gasto com saúde e educação no ano passado, que foi de R$ 174 bilhões, apenas R$ 12,6 bilhões poderiam ser cortados e, no caso dos programas de transferencia de renda, a quase totalidade do gasto depende de regras e, com exceção do bolsa familiar são indexados ao salário mínimo.

O que fazer então com as outras funções que não as sociais e não a função 28? essas demais funções somariam no ano passado R$ 178 bilhões. Será que desse gruo é possível corte rápido de um ano para o o outro? No próximo post vamos olhar para essas outras funções despesas que são pouco menos de 20% da despesa total. Vamos ver o que daria para cortar dessas despesas. Espero que tenham gostado e aprendido algo desse primeiro post da série especial.

19 pensamentos sobre “Entenda a Despesa do Governo Central -1: Despesa por Função

  1. Olá Mansueto,
    Qual o custo anual do pagamentos de jurus da dívida?
    Outra coisa, não entendi porque o INSS é transferência de renda, ele não é uma aposentadoria para quem pagou a vida toda?
    Obrigado

    • Quando falo “transferencia de renda”é que o governo paga uma transferencia para a família ou pessoas. Não é consumo do governo e, assim, programa é determinado or regras e não por gestão. Nosso regime não é de capitalização e muito do que se chama de previdência, o trabalhador não contribuiu. Ex: previdência rural.

  2. Obrigado pelo post. Bastante didático.

    Uma dúvida: Os gastos com a previdência dos demais poderes também estão na função 09 ou pertencem à Legislativa e Judiciária?

  3. Para esclarecer o que se chama de PREVIDÊNCIA e que não existe mais, gostaria de ver separados os pagamentos do governo com aposentadoria do setor privado, aposentadoria do setor público e seguridade social.

  4. Mansueto, primeiro gostaria de agradecer pela série, aposto que será muito útil para informar sobre algumas coisas do orçamento que as vezes passam despercebidos.

    É claro que o que vou falar aqui seria polêmico e o atual governo jamais pensaria em fazer isso, mas acredito que a época de crise deveria ser um momento para o governo repensar prioridades e suas funções. Ora, considerando que riqueza não é infinita, não seria a hora de acabar com o Ministério da Cultura (que é relativamente recente, criado no governo Sarney pelo decreto 91.144). Ainda que uma parte das despesas não pudesse sumir (como museus, biblioteca nacional e outras fundações), haveria, sei lá, 1 bilhão que deixaria de ser gasto com pessoal e com parcerias público-privadas de critérios, no mínimo, questionáveis. Mesmo que seja um valor relativamente baixo da perspectiva orçamentária, já é um dinheiro que poderia ter uso melhor.

    Todo mundo vem fazendo diversas críticas à reforma ministerial, apesar dela ser resultado de um governo que tenta manter-se de pé. Você acredita que, por esse meio do enxugamento da máquina, exista alguma possibilidade de reforma responsável da perspectiva fiscal, sem que o governo cometa um suicídio político?

  5. Mansueto, muito bom seu artigo, muito didático. Ficam algumas duvidas :
    1) Se Previdência corresponde a 50% de todo o gasto na faixa de R$ 500 Bi não vejo como atacar o gasto sem discutirmos Previdência
    2) Teremos gastos em juros anualizados aproximadamente R$ 500 Bi, ou seja, o mesmo montante da Previdência portanto qualquer discussão que não foque esses dois itens me parece um pouco ineficaz
    3) Apesar dessas duas considerações anteriores, qual sua opinião sobre a necessidade do comportamento da Liderança no trato com o recurso Publico, a utilização desmedida de cargos comissionados, estruturas inchadas e tamanho da maquina, carga tributaria, queria entender seu entendimento sobre essas questões
    4) Tem como abrir a Previdência em subitens Publico e Privado ? Vc não acha que a Previdência Publica precisa combater suas regalias e privilégios ?

    Parabéns pela iniciativa da discussão. Evitar um Fla x Flu no tema em função da importância e premência que o assunto exige é uma grande e bonita bandeira.

  6. Mansueto,obrigado pela matéria,mas,mais uma vez fica evidente a necessidade de um ajuste na previdencia social,uma reforma, sem a qual,ficaria inviavel,,quaisquer tentativas de ajuste fiscal e desenvolvimento sustentavel;ah, não sou economista,sou autodidata,mas durmo e acordo com ela;Forte abraço, saúde e paz.

  7. Prezado Mansueto,
    Agradeço as todas estas ótimas informações que você nos tem dado regularmente, nós como leigos no assunto, passamos a entender muito melhor a “caixa-preta” governamental.

    Através de seus posts anteriores e agora através da presente série, tem nos ficado claro a dificuldade no corte de gastos no curto prazo, bem como a evidente rejeição geral ao aumento de impostos.

    Mas há uma terceira via que me parece muito pouco explorada, a otimização dos gastos públicos.

    Além da corrupção estabelecida, é evidente o desperdício de dinheiro em obras inúteis, inacabadas, superfaturadas, e mesmo em concorrências públicas cujos preços vencedores estão bastante acima dos do mercado de varejo.
    Parece, em todos os níveis, que não há uma peneira prévia, um pouco de bom senso a estes desperdícios.
    De nada adianta a verificação posterior por Tribunais de Contas ou assemelhados, a porta já foi arrombada, o dinheiro não retorna…
    O governo não poderia explorar melhor este caminho, talvez estabelecendo claramente responsabilidades pessoais, reduzindo o nebuloso empurra-empurra burocrático?

    Abraço!

  8. Olá Mansueto;

    Sou admirador do seu trabalho e do seu blog pela clareza com que você consegue expor assuntos complexos.

    Você diz que é muito difícil se fazer um ajuste fiscal pelo lado da despesa o que é sem dúvida verdadeiro. Mas vou aqui expor algumas idéias mais radicais e que são comuns entre liberais.

    1. Um programa de privatização de estatais (Banco do Brasil, Caixa, Petrobrás, Correios, Etetrobrás, BNDES) e de concessões (portos, rodovias, ferrovias, etc) poderia gerar caixa para pagamento de juros e dívida bruta?;

    2. Com relação à estabilidade dos funcionários públicos, a extinção de órgãos públicos e de cargos públicos poderia permitir a demissão de funcionários do governo e a redução da folha de pagamento? Extinguir por exemplo o ministério do turismo?;

    3. Em relação aos gastos mínimos constitucionais (saúde, educação, etc), esses gastos mínimos não poderiam ser reduzidos ou mesmo extintos via emenda constitucional?;

    4. Sobre as aposentadorias de funcionários públicos, os aposentados do setor público que se retiraram com salário integral e muitas vezes com reduzido tempo de contribuição não poderiam ter seu benefício taxado para estabelecer um mínimo de equidade com o setor privado?;

    5. Sobre as forças armadas e aposentadoria de militares, não estaria na hora de rever as pensões de filhas de militares e de também reformar a estrutura de nossas forças armadas deixando-as com uma estrutura mais enxuta?;

    6. É claro que simplesmente aumentar impostos é mais fácil que tomar todas as medidas acima. Mas tomar o caminho mais simples não seria justamente a raiz do problema atual?

    7. Sabemos que umas das formas sugeridas pelos socialistas/comunistas para implantar o socialismo é a tributação progressiva. Dado que a maioria os partidos políticos brasileiros do pós regime militar são de matriz socialista/comunista, não seria claro que esse agigantamento do estado brasileiro e essa asfixia tributária são intencionais no sentido de implantar um regime socialista? E que portanto tentar convencer os políticos (de partidos importantes como o PT) de que o caminho atual é errado seria ingenuidade?

    8. É comum ver em seus textos e em outros expressões como “é isso que a sociedade quer?” ou “a sociedade aceitaria isso?”. Quando você diz “a sociedade” o correto não seria dizer “militantes esquerdistas organizados (partidos, sindicatos e ONGs) financiados por impostos e por bilionários excêntricos?

  9. Parabéns Mansueto!

    Esse debate contribui diretamente para a redução da carga tributária no nosso País! Hoje a maioria dos brasileiros não consegue entender porque os impostos são tão altos!! A resposta está na despesa pública!! Melhorar o perfil do gasto público significa reduzir carga tributária!!

  10. Parabéns, Mansueto, o trabalho está ficando excelente e o debate cada vez mais claro. É impressionante a dimensão das despesas com previdência no total dos gastos. Acho que não poderá haver equilíbrio fiscal de médio e longo prazo sem não passarmos pela discussão séria sobre a previdência. Os livros do Giambiagi “Brasil, raízes do atraso” e “Complacência”, dele e do Schwartsman tratam do tema da previdência, além de outros, com bastante clareza.
    No entanto, concordo com os comentários do Fernando Schiesser acima, de que a gestão pública fica à margem da discussão sobre ajuste fiscal. A pergunta é, de quanto seria (% do PIB) a economia de recursos se tivéssemos uma gestão mais eficiente e transparente, na qual as pessoas pudessem acompanhar o seu desempenho? Sei que o objetivo do seu trabalho não é esse, mas acho que a profissionalização da gestão pública e uma maior transparência dos gastos, federais, estaduais e municipal, com o acesso às contas nas três esferas governamentais, geraria uma melhora considerável nos desperdícios e uma com toda certeza dificultaria um pouco mais a corrupção.
    Como exemplo de falta de transparência, como nós, brasileiros pagadores de impostos, podemos ter acesso a essas informações que você está de forma bastante didática postando para nós? Nós podemos acessar ao SIAFI?
    Eu gostaria de ter acesso a esses dados para acompanhá-los e ter subsídios para discutir com mais clareza. Um grande abraço, e mais uma vez, parabéns pelo trabalho !!!

  11. Artigo interesante, Mansueto. Gostei porque explica conceitos que muitas vezes aparecem no noticiário econômico mas não são detalhados.

  12. Gostei Mansueto! Bastante didático! Mas gostaria de ver uma explicação também didática e comparativa com as despesas financeiras do governo para podermos fechar o universo de despesas com que estamos trabalhando.

  13. Mansueto, gostaria de saber qual o montante gasto com Bolsa Família e se isso seria um gasto possível de ser cortado de um ano para outro. Não ficou claro…

Os comentários estão desativados.