O mistério dos Restos a Pagar Processados de 2014 e o Impacto no Primário.

Desde segunda-feira, a ONG Contas Abertas vem cuidadosamente levantando o saldo inscrito de restos apagar para este ano. Para que todos acompanhem este debate do zero, vou explicar cuidadosamente o que são restos a pagar, apesar de já ter escrito sobre isso (Restos a Pagar, Truques Fiscais e Orçamento Paralelo). Vou repetir parte daquele post aqui para comentar os dados deste ano.

Primeiro: o que são restos a pagar? O gasto público passa por várias fases: gasto planejado, autorizado, empenhado, liquidado e pago. Quando a despesa pública é liquidada, significa que o serviço que deu origem a esse gasto já foi efetuado e reconhecido pelo ordenador de despesas, faltando, apenas, o desembolso efetivo do dinheiro. É justamente esse tipo de despesa (liquidada mas ainda não paga) que dá origem aos Restos a Pagar Processados (RAP processados).

Já no caso de Restos a Pagar Não Processados (RAP não processados), a despesa foi planejada, autorizada e empenhada, mas o ordenador de despesas ainda não reconheceu a prestação do serviço ou a execução do investimento. Ou seja, o gasto ainda não foi liquidado nem pago.

Segundo, como os RAP podem ser utilizados para inflar, artificialmente, o resultado primário? De duas formas diferentes. Primeiro, quando a despesa já foi liquidada e o governo propositadamente posterga o pagamento (aumenta RAP processado), que foi o que ocorreu nessa virada de 2013 para 2014, ou quando o ordenador de despesas atrasa o reconhecimento de um serviço já prestado ao governo ou de um investimento já executado (aumento do RAP não processado).

O  problema maior nos últimos anos é o que vinha acontecendo com o saldo dos RAP não processados. Antes de 2006, o saldo dessa conta flutuava, em alguns anos aumentava, em outros diminuía, e a execução do pagamento desse tipo de despesa ficava na média em R$ 7,4 bilhões (média de pagamento dos RAP não processados de 2003 a 2005). Acontece que desde 2006 essa conta disparou –- ver tabela abaixo.

Tabela – Inscrição de Restos a Pagar – 2002-2014 – R$ bilhões correntes

RAP 2014

Fonte: SIAFI. OBS: Dados de 2014 são preliminares levantados pelo Contas Abertas. Elaboração Mansueto Almeida.

 

A novidade agora foi o forte crescimento do saldo de RAP processados de 2013 para 2014 que, segundo a ONG Contas Abertas, passou de R$ 26,28 bilhões para R$ 46,54 bilhões, o que corresponde a um crescimento de R$ 20 bilhões (crescimento de 77% no saldo) de uma despesa que já passou pela fase de liquidação, i.e. o gestor público já assinou o documento atestando que o serviço já foi prestado e/ou o investimento realizado, mas o mesmo ainda não foi pago.

Por que os Restos a Pagar processados cresceram 77% em 2014? Antes de explicar isso, vale lembrar que o forte crescimento dessa conta, em 2009, decorreu de uma mudança contábil que não afetou o calculo do primário. Naquele ano, a ultima folha do ano do INSS passou a se considerado Restos a Pagar Processados, mas essa mudança não afetou o cálculo do primário. Se abrirmos o crescimento do saldo de restos a pagar processados desde 2009, esse pulo no saldo concentrou-se no ministério da previdência e desde então essa conta se manteve estável.

Mas esse não é mais o caso. De acordo com o levantamento da ONG Contas Abertas, o crescimento dos saldo de restos apagar processados concentrou-se em três ministérios na seguinte ordem de importância: (i) ministério da fazenda (+R$ 9,3 bilhões); (ii) ministério das cidades (+R$ 5,6 bilhões); (iii) ministério da defesa (+R$ 2,4 bilhões), (iv) ministério da educação (R$ 1,9 bilhão). Esses cinco ministérios somam R$19,2 bilhões de crescimento de restos a pagar processados.

Há dois pontos adicionais importantes. Primeiro, desde o inicio do programa Minha Casa Minha Vida, o saldo de restos a pagar do ministério das cidades vinha crescendo (depois vou escrever um post específico sobre isso). Mas o saldo que crescia era de restos a pagar não processados – recurso foi empenhado mas o gasto não foi liquidado, i.e. gestor não reconheceu que o serviço foi realizado. Mas agora o crescimento foi em cima do RAP processado. Neste caso o governo não tem muito como segurar o pagamento além de alguns poucos meses de uma despesa já realizada, o que vai significar despesa adicional, 2014.

Segundo, uma fonte do ministério da fazenda falou para o repórter Ribamar Oliveira do VALOR que parte desse forte crescimento do RAP processado na conta do ministério da fazenda seria repartição de receita (que no SIAFI é um item do custeio: elemento 81). Explico. Quando uma empresa utiliza crédito tributário para pagar imposto de renda, o governo contabiliza tudo como sendo receita sua e apenas após alguns meses faz a repartição com estados e municípios. Assim, a conta “repartição de receita” tradicionalmente dá origem a restos a pagar que também afeta o primário: aumenta as transferências para estados e municípios e diminui a receita líquida do governo central. Mas não parece que foi isso que aconteceu.

Novamente, na abertura detalhada da várias tabelas que a turma dos Contas Abertas me enviou, nota-se que o forte aumento de restos a pagar processados na conta do ministério da fazenda parece ter como origem operações já realizadas e não pagas de equalizações de juros em cima do crédito agrícola e PRONAF.

Um das coisas mais absurda que aconteceu, em 2013, foi a forte queda das despesas do governo federal com subsídios e subvenções econômicas, queda de 8% de janeiro a novembro de 2013 frente ao mesmo período de 2012, em um momento no qual a taxa de juros estava em alta e o volume de crédito subsidiado aumentando cada vez mais. É claro que esses subsídio não estavam sendo pagos e, agora, está explicado.

O que surpreende, novamente, é que essa conta de equalização de juros geralmente afetava o RAP não processado, o governo atrasava a liquidação do gasto com equalização de juros. Agora, por algum motivo (talvez por pressão dos bancos credores muito dos quais são estatais) o governo passou a liquidar o gasto, apesar de o pagamento (efeito caixa) ainda não ter ocorrido.

O que tudo isso significa? Duas coisas. Primeiro, que a despesa primária do governo federal, em 2013, foi R$ 20 bilhões acima do que vai aparecer na tabela do Tesouro Nacional que será divulgada no final deste mês. Em outras palavras, que pelo efeito restos a pagar, o superávit primário foi R$ 20 bilhões a menos do que foi divulgado.

Segundo, de janeiro a novembro de 2013, o governo teve duas receitas atípicas, não recorrente, no valor de R$ 35 bilhões que “salvou a lavoura” em 2013. Essas duas receitas como todos sabem foram: (i) o bônus de concessão do campo de libra do pré-sal no valor de R$ 15 bilhões; e (ii) a receita extra do programa de refinanciamento de dividas (REFIS) no valor de R$ 20 bilhões.

Em resumo, dos R$ 75 bilhões de cumprimento da meta do governo federal de superávit primário (ver matéria do ministério da fazenda aqui), R$ 55 bilhões decorreram de coisas atípicas que não melhoram o fluxo das contas fiscais: (i) R$ 20 bi uma falsa economia decorrente do crescimento do saldo de RAP processado, (ii) R$ 15 bi receita atípica do leilão de libra; e (iii) R$ 20 bi do REFIS. Restam portanto R$ 20 bilhões, ou 0,4% do PIB, de superávit do governo federal que não decorreu de eventos atípicos. Por que o ministro não explicou isso na sua entrevista coletiva do dia 3 de janeiro de 2014?

Dado que a conta dos estados e municípios ainda será divulgada, mas todo mundo espera que seja algo perto de 0,4% do PIB, é possível que o superávit real do setor público consolidado, em 2013, tenha sido algo mais próximo de 0,8% do PIB. Isso significa que, se não houver um forte aumento da receita, em 2014, a situação vai continuar ruim e o ajuste para 2015 será ainda mais difícil.

O meu diagnóstico? Quem for nervosinho tem motivos para ficar mais nervosinho, pois quanto ao suposto superávit primário acima da meta divulgado recentemente pelo Ministério da Fazenda, o vento levou. Há chances de o que falei acima estar errado? Sim, se os dados do SIAFI puxados pela turma das Contas Abertas estiverem errados. Mas neste caso, se os números do SIAFI estiverem errados, eu ficaria mais e não menos preocupado. Agora, vou voltar para as minhas férias.

8 pensamentos sobre “O mistério dos Restos a Pagar Processados de 2014 e o Impacto no Primário.

    • Sem problema. Mas publiquei um novo posto depois que Fazenda e Tesouro revisaram os números, A situação foi menos grave do que o dado original levantado pelo Contas Abertas e publicado pelo VALOR. Abs,

  1. Mansueto
    Como funciona em ano de eleição? O Governo vai poder deixar restos a pagar para o próximo mandato ou terá que quita-los ainda esse ano? Neste caso, esses restos a pagar vão inflar as despesas primárias desse ano ou tem como fazer magia e fingir que nada aconteceu?
    Abraços

    • Há duas coisas que limitam o saldo de RAP: (1) Se o governo deixa RAP para um próximo governo, tem que deixar caixa para pagar. Isso não é problema p/ governo federal que tem um saldo na conta única acima de R$ 500 bilhões. ou seja, por este critério o saldo de restos a pagar poderia mais do que duplicar.

      (2) quando o governo inscreve um empenho em RAP não processado, tem até dois anos depois da inscrição para liquidar o gasto. Esse prazo não vale para RAP da saude, educação e obras do PAC.

      Por fim, sim, crescimento de RAP é uma forma tradicional de truque contábil. Se for o RAP processado pior, mas pode ser feito também com o Não Processado. Abs, Mansueto

  2. Mansueto, mais uma vez um texto perfeito quanto à análise da situação fiscal de curto prazo brasileira. Mas um detalhe que eu não entendi foi quanto à sua conclusão: para se conhecer as despesas primárias que não foram devidamente contabilizadas no ano deve-se somar tanto a variação dos RAP processados quanto dos não processados! Nesse caso, a despesa primária foi subestimada não em 20bi, mas sim em 57,5bi. É certo que parte dos RAP não processados pode até mesmo vir a ser cancelada, mas de qualquer forma o que a variação dos RAP processados prova é apenas uma estimativa mínima de despesa primária não contabilizada. Bem, você certamente conhece isso muito melhor que eu, já que pessoalmente citou a manobra que era feita quanto à equalização de juros na conta dos RAP não processados. Mas fica como observação que, seguindo de perto sua metodologia de se excluir as receitas primárias não recorrentes e incluir a variação dos RAP nas despesas primárias, o resultado do governo central teria sido um déficit PRIMÁRIO de 17,5bi.

    • Guilherme,

      no caso dos RAP não processados, acho que precisamos fazer uma diferença. No caso de investimento, parte não será executado e quando for ele vai “deslocar” o orçamento do investimento do ano. Por exemplo, desde 2008 mais de 50% do que o governo paga de investimento são RAP não processados e, assim, o governo deixa de executar parte do orçamento do investimento do ano.

      Eu me preocuparia mais com o RAP não processados das despesas de custeio. A taxa de cancelamento em cima desse tipo de restos a pagar é baixíssimo e é aqui que o governo faz a divida com fornecedores e atrasa liquidação e pagamento, acumulando Restos a Pagar Processados. Dá para fazer um levantamento específico disso. Eu até já comecei a fazer mas vou esperar para os dados do ano passado fecharem no final deste mês para publicar algo. Abs, Mansueto

  3. Matéria interessante sobre o que esse governo faz enganando, para variar , o povo. Como muita gente não lê este tipo de informação, fica a ideia que tudo está ótimo…

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