Replay – Política fiscal: o desafio para 2013

Estava há pouco relendo algumas coisas que escrevi no final do ano passado, em 2012, sobre os desafios para 2013. Vou ver se tenho gás para fazer o mesmo este ano. De qualquer forma, relendo um dos artigos que publiquei na edição especial do Estado de São Paulo no dia 23 de dezembro sobre os desafios de 2013, gostaria de colocar aqui para sugerir a vocês que releiam este artigo.

Fico feliz de ter, em parte, acertado. As minhas preocupações se confirmaram, mas estamos terminado o ano muito pior do que eu esperava, pois o crescimento do gasto superou em muito minhas expectativas. E fico triste também por ter acertado, pois a piora do cenário fiscal alterou o humor com o Brasil e isso tem um custo elevado que já apareceu no forte crescimento dos juros dos títulos públicos negociado pelo Tesouro. E estou pessimista para 2014.

O Estado de São Paulo – 23 de dezembro de 2012 – REPLAY

Política fiscal: o desafio para 2013

Gastos do governo federal aumentam ano a ano desde a década de 90, mas quase todo o dinheiro é usado para despesas do INSS e de custeio

ECONOMISTA, TÉCNICO DO IPEA, MANSUETO, ALMEIDA

Entre 1991 e 2011, o gasto primário do governo federal (exclusive transferências a Estados e municípios) saiu de 11,1% para 17,5% do Produto Interno Bruto (PIB). Apesar desse crescimento, o País passou, sistematicamente, a gerar superávits primários para pagar os juros da dívida interna e externa a partir de 1999. No entanto, essa maior responsabilidade fiscal foi baseada no crescimento da receita – a arrecadação quebrou a barreira dos 25% do PIB (1970-1994) e chegou a 35% do PIB, em 2011.

Nesse debate é bom ter claro que todos os presidentes brasileiros, desde 1990, terminaram os seus mandatos com a despesa primária como proporção do PIB maior do que aquela do seu antecessor. O crescimento do gasto foi mais intenso na primeira metade da década de 1990, quando em apenas três anos (1991 a 1994) a despesa primária cresceu quase três pontos porcentuais do PIB pelo “efeito Constituição”. O crescimento foi particularmente concentrado no gasto com pessoal e nas despesas com INSS.

No período mais recente, desde 1999, o gasto público não financeiro do governo federal continuou sua trajetória de expansão. Mesmo com a aceleração do crescimento da economia entre 2004 e 2010, conseguimos a proeza de continuar elevando o gasto público não financeiro (% do PIB) sem aumentar o investimento público (que está por volta de 1% do PIB).

Por outro lado, quando se analisa o comportamento do gasto público, nota-se que as razões para o seu aumento são sempre meritórias.

Por exemplo, quando se olham os dados para 1999 a 2011, não há dúvida de que, como porcentagem do PIB, 87% do crescimento do gasto primário de 1999-2011 é explicado pelo aumento das despesas do INSS e gastos de custeio ligados a programas sociais (seguro-desemprego, abono salarial, Loas e Bolsa Família). Todas estas despesas são afetadas diretamente pelos reajustes reais do salário mínimo.

No período mais recente, de 2007 a 2011, se olharmos o gasto público não financeiro (custeio, pessoal e investimento) classificado por função, o maior crescimento da despesa pública do governo federal ocorreu com a função educação: crescimento nominal de 140% neste período. Até outubro de 2012, o investimento do Ministério da Educação foi de R$ 8,3 bilhões, com crescimento de 60% em relação ao mesmo período do ano passado.

Os gastos com saúde e educação têm regras constitucionais para o seu crescimento que tornam impossível qualquer economia com essas funções. O governo federal tem de gastar, no mínimo, 18% da sua arrecadação de impostos, líquida de transferências, com a manutenção e o desenvolvimento do ensino. Na média de 2002 a 2004, o governo federal gastava muito mais do que isso: 29,7%. No entanto, com o crescimento da carga tributária, o governo federal gastou com a manutenção e o desenvolvimento do ensino, em 2011, uma parcela de 19,3% da sua receita líquida de impostos. Não há mais quase nenhum “espaço legal” para economizar com essa despesa, a não ser que haja uma queda permanente da arrecadação.

Neste ano  (2012) até outubro, a despesa não financeira do governo federal cresceu R$ 71 bilhões e, desse total, as despesas com investimento responderam apenas por R$ 9,4 bilhões, incluindo aqui os subsídios ao Minha Casa Minha Vida, que foram responsáveis por R$ 5,4 bilhões desse crescimento. Da mesma forma, em 2009 as despesas não financeiras do governo federal cresceram R$ 74,2 bilhões e o investimento público ficou com apenas R$ 5,9 bilhões. Assim, tanto em 2009 quanto em 2012, o setor público sai maior de anos de baixo crescimento.

Em 2009, a despesa primária aumentou 1,2 ponto porcentual do PIB e, com o crescimento excepcional do PIB de 7,5% em 2010, a despesa recuou apenas 0,2 ponto porcentual. No conjunto dos dois anos, portanto, o gasto primário ficou um ponto do PIB maior. Algo semelhante, mas não na mesma magnitude, deverá acontecer novamente em 2012 e 2013. De onde virá então o espaço fiscal para as fortes desonerações anunciadas pelo governo?

Muitos falam que a redução das taxas de juros para o atual nível de 7,25% ao ano criaria o espaço fiscal para a suposta diminuição planejada da carga tributária e, com juros menores, não seria necessária a geração de superávits primários de 3,1% do PIB. Há dois equívocos nessas afirmações. Primeiro, o que importa nesse debate são os juros (implícitos) da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), que continua elevada, perto de 15% ao ano. A magnitude de queda desta taxa não será a mesma observada para a taxa de juros Selic e, portanto, a economia fiscal será muito menor, inclusive porque o Tesouro continua aumentando sua dívida para emprestar ao BNDES e aumentando os subsídios do Programa de Sustentação do Investimento (PSI). Esse tipo de operação aumenta o custo da DLSP.

Segundo, o superávit primário do setor público em 12 meses até outubro já foi reduzido para 2,2% do PIB, apesar do fraco crescimento do investimento público do governo, como destacado acima. Assim, o superávit primário foi reduzido sem que tenha ocorrido ainda o forte crescimento esperado do investimento público.

Nas circunstâncias atuais, até mesmo alcançar um superávit primário entre 2% e 2,5% do PIB no próximo ano será um desafio. A redução das taxas de juros não será suficiente para criar espaço fiscal para desonerações e aumento do investimento público. E os novos programas de empréstimos de bancos públicos para investimento nos Estados contribuirão também para a redução do superávit primário.

Assim, em 2013, o maior desafio para o governo federal será desatar o nó fiscal que ele próprio criou ao priorizar o crescimento dos gastos que, anteriormente, conseguia acomodar com uma economia que crescia acima de 4% ao ano – e, mesmo assim, com crescimento da carga tributária. Sem um “boom” de commodities e com o crescimento menor do mundo, não há como fazer mais do mesmo. Em 2013, o Brasil precisará começar a fazer escolhas ou a tão sonhada redução de carga tributária não ocorrerá nos próximos anos.

7 pensamentos sobre “Replay – Política fiscal: o desafio para 2013

  1. Mansueto,
    Desculpe fugir do tema.
    Houve repercussão no IPEA com relação à Portaria Interministerial MP/CGU nº 333, de 19 de setembro de 2013?
    De acordo com ela, sob pena de demissão, os servidores precisam pedir autorização para exercer atividades particulares de qualquer natureza, remuneradas ou não.
    Temi, na hora, por seu blog, dada sua independência e pensamento crítico.
    Segundo eles, o objetivo é evitar conflito de interesses, mas eles dizem que a autorização deve ser solicitada para qualquer atividade.

    • Sabes que não conhecia essa portaria. Me parece muito séria. Ela define o que são atividades particulares? um blog seria? a quem devemos pedir autorização? ao CGU ou a presidência do nosso órgão? esquisito. Se isso for muito rígido só me restam duas opções: (i) terminar com o blog; ou (ii) sair do IPEA e ser cedido ao senado ou câmara; ou (iii) pegar uma licença sem remuneração. Obrigado por me avisar. Realmente, essa portaria nos deixa com um pulga atrás da orelha.

      • O texto da portaria

        http://www.lex.com.br/legis_24861644_PORTARIA_INTERMINISTERIAL_N_333_DE_19_DE_SETEMBRO_DE_2013.aspx

        Não se trata exatamente de pedir autorização. A portaria esclarece como o funcionário deve proceder à consulta, via setor de RH, para saber se uma atividade privada concreta que ele exerce caracteriza ou não conflito de interesse.

        Acho que a atividade de blog ou de colunismo em jornal, desde que não interfira nas atividades do funcionário (horário de trabalho), não são previamente proibidas por motivo de conflito de interesse. Se tiver dúvida, veja lá no texto da portaria sobre como proceder. Basicamente, deve-se expor a dúvida (tenho um blog…; escrevo uma coluna semanal…. etc..). e aguardar que o órgão competente se manifeste. O conflito de interesse precisa ser caracterizado pelo órgão, que então alerta o funcionário para existência ou não de conflito. A portaria é normativa.

  2. Mansueto, espero que não tenha que fechar o blog. Sou economista, servidor público e adoro as suas contribuições. Mas acho que coibir o compartilhamento de opiniões próprias deve ser inconstitucional e não deve ser este o propósito da portaria. “Atividades particulares de qualquer natureza”, interpretando isto ao pé da letra as pessoas não poderiam fazer qualquer coisa sem autorização.

    • Pessoal, desculpe ter fugido do assunto do post e ter trazido esse tema.
      Trabalho no BC e aqui saiu uma portaria dizendo claramente que precisamos pedir autorização para exercer qualquer atividade particular, remunerada ou não. Por isso demonstrei minha preocupação.
      Realmente achei o assunto mt sério. Ao meu ver, um blog é atividade particular e o seu, sendo sobre economia, poderia se enquadrar em conflito de interesses sim. Considerando seu pensamento crítico e independente, havendo má fé de algum governo, poderiam tentar censurá-lo sim.
      Torço, evidentemente, para estar fazendo tempestade em copo d’água e criando uma teoria da conspiração, mas nunca se sabe.
      Eu realmente temo essas boas intenções cerceadoras da liberdade. Não gosto de vê-las como coisas simples e aceitáveis não. Quanto às dúvidas, não se diz quais atividades particulares precisam de autorização e sim, fala-se de pedir autorização.
      Agora, Mansueto, opção 1 só com autorização dos leitores. Rs.

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