Precisamos de um modelo econômico brasileiro?

Esta semana se inicia sem nenhuma novidade na área econômica. O mercado ainda está digerindo o resultado fiscal ruim divulgado no final de outubro e se mostra muito volátil, com analistas tentando interpretar a vírgula das declarações de autoridades econômicas.

Para quem não está no dia a dia do mercado financeiro, todo o debate recente parece ser talvez um pouco exagerado. Explico. Do ponto de vista do debate econômico, não faz muita diferença se o crescimento médio do PIB no governo Dilma (2011-2014) será de 2% ao ano ou de 2,5% ao ano. Nos dois casos é um crescimento medíocre, mas essas diferenças para o mercado são importantes.

Hoje, de acordo com as projeções do mercado financeiro que estão no relatório Focus, o mercado espera crescimento de 2,5% este ano e de 2,1%, em 2014. A se confirmar essas projeções, o crescimento médio do PIB de 2011-2014 será de 2% ao ano; a metade do crescimento médio do PIB nos oito anos do governo Lula, quando o PIB cresceu, em média, 4% ao ano.

Do lado fiscal, o mercado se assustou muito com a possibilidade de o superávit primário (sem truques) ser reduzido para a faixa de 1,5% do PIB, ante 3,1%, em 2011. Acho muito provável que isso aconteça, mas o desafio para 2015 não é levar o primário novamente para 3% do PIB, mas sim garantir um primário um pouco acima de 2% do PIB sem truques. Estamos falando de um esforço fiscal extra que hoje seria entre R$ 25 e R$ 30 bilhões para um país no qual a despesa primária do governo federal deverá ser perto de R$ 900 bilhões este ano. Não é um ajuste impossível de ser feito no curto-prazo, mas é um ajuste difícil para um ano eleitoral e, assim, o ajuste fica para 2015.

O que de fato importa no entanto é se o governo será forte o suficiente para segurar as demandas por maiores gastos que estão surgindo no Congresso Nacional e se o próprio governo vai conseguir segurar o seu impulso de aumentar muito o gasto público em um ano de eleição, dado o cenário econômico mais adverso ante 2010.  Se o governo tentar usar a política fiscal, como vez em 2010, para garantir uma vitória mais tranquila nas urnas, o ano de 2015 que já será difícil passará para categoria de “muito difícil”.

Mas além de todos os pontos acima que interessam muito mais ao mercado financeiro, o nosso problema maior é que saímos de oito anos de crescimento de 4% ao ano (2003-2010) sem muita certeza de qual será o nosso crescimento potencial na próxima década. Os nossos problemas são vários.

Não temos uma burocracia estatal que reage de forma rápida aos fatos, ainda nos falta capacidade de planejamento, não temos um bom sistema de avaliação de políticas públicas, as pessoas desconhecem o custo das políticas públicas, o orçamento é matéria para especialistas -o nome de fantasia dos programas (bolsa família, Minha Casa Minha Vida, Minha Casa Melhor, etc.) não tem correspondência com a nomenclatura do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), a qualidade da nossa educação ainda é baixa, somos ainda um país com muitas regras que mudam constantemente, temos uma elevada carga tributária e baixo investimento público e privado.

Infelizmente, o suposto “modelo de crescimento econômico brasileiro” de 2003-2010, que alguns qualificaram como um modelo baseado no crescimento econômico com distribuição de renda, decorrente de políticas sociais ativas, maior capacidade de planejamento e de investimento do Estado, maior articulação público-privada por trás das políticas industriais e de inovação não vingou. Não houve a melhora que meu amigo Glauco Arbix (presidente da FINEP) chegou a qualificar de “Estado ativista sem estatismo” formado pela conjunção positiva de dois elementos:

“(i) the rise of a more business- and market-friendly environment amidst a strengthening of state intervention in economic and social life — in short, policies that suggest a more activist, and enabling, state. ….. (ii) state intervention in support of a more business-and market-friendly political economy is accompanied by — and also takes the form of — a significant expansion of social protection and efforts to combat not only poverty and inequality.” – ver Glauco Arbix e Scott B. Martin (2010): Beyond Developmentalism and Market Fundamentalism in Brazil: Inclusionary State Activism without Statism.

Esta cada vez mais difícil caracterizar as mudanças desde 2008 como “a more business-and market-friendly environment”. Meus amigos Marcos Lisboa e Zeina Latif caracterizariam como o contrário: um ambiente mais sujeito ao jogo do rent-seeking com interlocutores do lado do governo que estavam dispostos a atender as demandas de grupos organizados (vejam aqui artigo dos dois economistas na Folha de São Paulo: A ideologia e os privilégios).

Por sua vez, o termo “expansão da política social” pode envolver programas bons (focado nos mais pobres) de baixo custo fiscal e programas ruins de elevado custo fiscal com pouco impacto sobre a redução da extrema pobreza. Assim, o debate não é mais sobre a expansão da política social, mas “quais políticas sociais” e como financiar sua expansão sem aumentar carga tributária em uma economia que não cresce mais 4% ao ano.

No período recente evitamos esse debate cortando fortemente a economia do governo: superávit primário. Não há mais essa possibilidade e não haverá como agradar aos empresários com crédito subsidiado proveniente do aumento da dívida bruta e usar o crescimento da despesas primária quase que exclusivamente vinculada a programas de transferência de renda para as famílias (previdência, bolsa família, LOAS, seguro desemprego e abono salarial) como foi de 1999 a 2012, quando esses programas explicaram 85% do crescimento da despesa primária do governo federal (clique aqui para ver post deste blog). 

E muito da nossa capacidade de conciliar crescimento econômico vigoroso com carga tributária elevada dependeu de uma conjunção de fatores domésticos positivos – mais de uma década de reformas até 2005 que melhoraram a produtividade– com ambiente externo favorável ao crescimento da América Latina devido ao boom de commodities. A ex-secretária de Estado dos EUA, Hilary Clinton, errou ao achar que o aumento da carga tributária e a expansão da política social caracterizaria um novo modelo do Brasil para o mundo.

“I have been speaking with my colleagues throughout the hemisphere and with heads of state and government about the need to increase revenues for governments. And that’s just another way of saying taxes. If you look at the tax revenue to GDP rate in Brazil, it’s one of the highest in the world. It is not an accident that Brazil is booming and that it’s beginning to decrease the inequities in that society. And that’s a complex, big society. But they are making progress. It has been a policy going back several decades which has been pursued with great commitment and it’s working. Too many other countries, you look at the tax revenue to GDP percentage, it’s among the lowest in the world. That is unsustainable.” (Clinton, H. (2010) “Remarks At the 40th Washington Conference on the Americas.” Retrieved September, 1st 2013, 2013).

Estávamos com um atraso de mais de 50 anos tentando imitar o Welfare State Europeu sem os cuidados que eles tiveram do lado da tributação, de avaliação das políticas e da qualidade do gasto. No Brasil fomos ingênuos em acreditar no “modelo econômico brasileiro”, pois a redução da pobreza com maior crescimento econômico foi uma característica de vários países Latino Americanos na década passada (ver carta do IBRE de fevereiro de 2013: A melhora dos indicadores sociais da América Latina).  E foram mais ingênuos ainda aqueles que acreditaram em uma nova “matriz econômica”, uma combinação supostamente virtuosa de redução dos juros na marra que levaria as empresas a aumentarem o investimento com expansão do crescimento.

É claro que sou otimista e acredito que haja solução para os nossos problemas, mas isso exigirá um governo reformista e o resgate da capacidade de planejamento e de avaliação do Estado. O próximo Presidente da República, seja a presidente Dilma ou um dos seus concorrentes, precisará convencer à sociedade da necessidade de reformas até para preservar a conquista sociais do pós-Constituição e aumentar o investimento público e privado, sem uma nova rodada de crescimento da carga tributária.

O Brasil não precisa encontrar um novo modelo econômico, basta seguir o que nos ensina mais de três séculos de história econômica e evitar a soluções mágicas de supostos “economistas brilhantes” que, em geral, é um grupo que gosta de falar mal do setor privado, adora aumentar o gasto público, acredita em falhas de mercado mas não em falhas de governo, e ainda gosta de fixar metas para crescimento do PIB.

O próximo presidente deve se preocupar menos com a taxa de crescimento do PIB, em 2015, e muito mais em retomar uma agenda de reformas e recuperar a capacidade de planejamento e de avaliação do Estado. Em 2009, o crescimento do PIB foi negativo e sobrevivemos. Em 2012 o crescimento econômico do Brasil foi de apenas 0,9% e sobrevivemos novamente. Assim, um ano de crescimento baixo não mudará para mais ou para menos o crescimento potencial da economia brasileira, ainda mais quando se tem em conta que o custo social de um ano de baixo crescimento com ajustes não será tão elevado dado a baixa taxa de desemprego da economia brasileira. No entanto, mais um par de anos de medidas pontuais e sem reformas poderá ser desastroso para melhorar as expectativas e recuperar a confiança dos investidores depois das eleições.

Precisamos apenas fazer o básico, mas fazer o básico é difícil porque envolve escolhas e não é certo que a sociedade entenda essa necessidade, queira e esteja preparada para fazê-las. Na verdade, da forma que o debate está colocado hoje no Congresso Nacional, precisaríamos de um aumento de carga tributária de no mínimo de 3 a 4 pontos do PIB ao longo da próxima década para fechar a conta (de onde viria o dinheiro extra que se quer para educação e saúde?). Assim, ainda é difícil apostar no crescimento potencial do Brasil para os próximos dez anos sem antes observar o que acontecerá ao longo do mandato do próximo presidente e se o próximo governo conseguirá ou não reformular (para melhor) o nosso atual contrato social.

11 pensamentos sobre “Precisamos de um modelo econômico brasileiro?

  1. Reformar é preciso Mansueto. O elemento a meu ver mais grave aqui é a falta de planejamento e o rent-seeking “deslavado” das empresas “parceiras” que tentam a todo custo se dar bem na aba do Estado brasileiro (um Welfare-state manco, sem intenções verdadeiras que promovam o verdadeiro bem-estar da sua população). Na área da energia, vemos um planejamento energético sem uma continuidade que promova no longo prazo o amadurecimento de nossos investimentos (parques eólicos sem linhas de transmissao, licencas ambientais revistas enquanto o estragoambiental ja fora feito, etc.) em suma gastos publicos e privados mal alocados e a ineficiencia economica mantem-se e o resultado um crescimento economico mediocre.

  2. Excelente análise, Mansueto. Especialmente quando menciona o ‘welfare state europeu’: veja em que situação estão países como Reino Unido, França, Espanha, tendo que cortar gastos sociais (por ex., pensões) com enorme dificuldade.

  3. Parabéns! Excelente abordagem sobre a conduta da política econômica brasileira. O debate está muito pobre e com foco nos numeros do trimestre quando na verdade o que se precisa observar é a tendência da curva que se comporta conforme os fundamentos a serem observados nas reformas. Como não temos modelo, plano nem reformas é de se esperar a continuada pobreza do debate e do desenvolvimento. Um anda ao lado do outro.
    Victor Silveira

  4. O ponto mais problemático dessa obssessão por “modelos próprios de desenvolvimento” é a insistência de fazer isso com base em uma visão autárquica do país, ignorando tendências da economia mundial. Sim, o crescimento no periodo 1995-2002 foi muito baixo, mas foi um pouco acima do crescimento de nossos “peers”(mercados emergentes ou demais países da América Latina) no mesmo período. De maneira semelhante, o discurso de que o crescimento médio do PIB de 4% ao ano nos oito anos do governo Lula é algo excepcional ignora que nossos “peers” cresceram a taxas iguais ou maiores no mesmo período (e na verdade começaram a crescer antes). Esse é um dos motivos que “modelos próprios de desenvolvimento” elaborados de maneria autárquica via de regra resultam em deterioração da conta corrente e crises externas… Talvez a solução seja definir um curto prazo de validade (“modelo brasileiro de desenvolvimento para 2003-2009”) e só aplica-los com um caveat emptor – o modelo só vale de forma retroativa… Quanto ao trabalho de Glauco Arbix, minha principal dificuldade não é apenas com a idéia de “a more business-and market-friendly environment”, mas principalmente com a idéia de que esse ambiente “also takes the form of — a significant expansion of social protection and efforts to combat not only poverty and inequality.” Achar que o aumento do salário mínimo e o Bolsa Família foram os causadores do crescimento nos anos Lula, ignorando o que aconteceu no resto do planeta, de maneira anterior e mas irobusta do que no Brasil, é, no meu entender, o principal motivo para o “descolamento” da economia brasileira de seus “peers” no período Dilma. Pior, esse descolamento toma a pior forma possível: as únicas variáveis que “aceleraram seu crescimento” pós PAC foram os preços, com o aumento da inflação, e a dívida interna, com o não-cumprimento das metas de resultado fiscal. Não há nada “próprio” nesse tipo de erro de política econômica – ignorar o mercado e restrições orçamentárias e de recursos sempre levou aos mesmos tipos de problema.

  5. Caro Mansueto Almeida Jr, parabéns pelo seu realista e ponderado artigo.

    Abaixo algumas pontuações interessantes contidas neste seu texto:

    “…foram mais ingênuos ainda aqueles que acreditaram em…uma combinação supostamente virtuosa de redução dos juros na marra que levaria as empresas a aumentarem o investimento com expansão do crescimento.”

    “O Brasil não precisa encontrar um novo modelo econômico, basta…evitar…soluções mágicas de…um grupo que gosta de falar mal do setor privado, adora aumentar o gasto público, acredita em falhas de mercado mas não em falhas de governo, e ainda gosta de fixar metas para crescimento do PIB.”

    “O próximo presidente deve se preocupar menos com a taxa de crescimento do PIB, em 2015, e muito mais em retomar uma agenda de reformas…”

    Na verdade…,precisaríamos de um aumento de carga tributária de no mínimo de 3 a 4 pontos do PIB ao longo da próxima década para fechar a conta (de onde viria o dinheiro extra que se quer para educação e saúde?).”

  6. Ótima análise, mas não consigo compartilhar do seu moderado otimismo. Uma agenda reformista “ortodoxa” capitaneada pela atual presidente parece-me fora de cogitação. Afinal, ela é quem é. Já um presidente oposicionista teria contra si o PT, ainda com uma das maiores bancadas da Câmara e do Senado (senão a maior, em um contexto de elevada fragmentação). Como forjar qualquer consenso pró-ajuste nessas circunstâncias?

  7. aumento de impostos de 3 a 4 pontos do PIB… a cada 3 ou 4 anos. Afinal, com gastos de previdencia e custeio aumentando pra cima de 10% nominal e a receita aumentando seus 6-7% nominais, é 1 p.p. por ano a aumentar de impostos só pra equilibrar as coisas.

    Dado que é praticamente impensável uma pressão adicional na tributação das empresas, eu apostaria minhas fichas em um provável aumento de alíquotas das pessoas físicas. Seria o jeito mais fácil do governo “punir” os altos salários pagos ao funcionalismo público (qqr vara de justiça federal o salário não baixa de 8-9 conto limpo).

  8. Eu gostei muito dessa parte: “Precisamos apenas fazer o básico, mas fazer o básico é difícil porque envolve escolhas e não é certo que a sociedade entenda essa necessidade, queira e esteja preparada para fazê-las”.
    Mansueto, eu leio você e o Samuel Pêssoa dizerem há algum tempo que as decisões por mais gastos sociais foram político-democráticas. Impossível negar: as pessoas votam. Se votam mal, problema de todos, decisão da maioria.
    Mas como colocado neste texto, “não é certo que a sociedade entenda” as consequências de querer dividir um bolo para o qual nem todos contribuíram, nem é certo que “a sociedade queira e esteja preparada” para abrir mão de benefícios/meias entradas.
    Ninguém quer se sacrificar pensando numa melhoria de mais longo prazo. Ninguém vai comprar uma briga para combater regalias, mas todos vão comprar brigas para defender regalias.
    Essa é a democracia. A tal pior forma de governo, exceto todas as demais.
    Continuaremos com nossos voos de galinha. No médio prazo, algumas instituições importantes podem se fortalecer (TCU, CGU, Bacen, ONGs por maior transparência…) e auxiliar a melhoria da situação, mas essa será uma briga interessante…
    O que vai acontecer antes: nossa sociedade entender a necessidade, querer e estar preparada, ou nossas últimas fichas (bônus demográfico, capacidade de endividamento, pré-sal (?)…) se esgotarem?
    Acho que nosso futuro é bem mais grego do que alemão… Tudo bem se isso tiver sido fruto de decisões político-democráticas?

  9. Caro Mansueto, estou um pouco atrasando, mas lendo os seus posts. Escrevo somente para incentivá-lo a continuar esse trabalho, pois seus textos são muito coerentes, além de baseados em teoria e dados. Gosto muito das análises que você faz. Ajuda a organizar meus pensamentos sobre temas relevantes. Um grande abraço!

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