Debate: Democracia e “Rent Seeking” no Brasil.

Apenas hoje no meio de uma férias curta tive a chance de ler com cuidado a última versão do fascinante texto do Marcos Lisboa e Zeina Latif. (clique aqui para ter acesso ao texto). Eu diria que o texto é uma leitura obrigatória por pelo menos quatro motivos.

Primeiro, os autores fazem um excelente retrospecto histórico das políticas públicas no Brasil e democracia. Um dos grandes benefícios para o leitor é que essa discussão ocorre sempre com o pano de fundo da literatura internacional sobre esse tópico e o leitor pode conhecer ou relembrar os principais texto e evidência empírica sobre esse tema.

Segundo, os autores defendem uma tese muito clara. No Brasil, há um número crescente de mecanismos (“políticas públicas”) que beneficiam grupos organizados específicos às custas da sociedade. Não se trata aqui de corrupção. Se trata de várias políticas de elevado retorno privado e custo social difuso. Isso tem duas consequências: (i) os pequenos grupos que ganham com essas políticas têm elevado incentivo para se organizarem e manterem os privilégios (a tese clássica do Mancur Olson); e (ii) como o custo das políticas é difuso, apesar do custo agregado ser elevado, as pessoas (indivíduos) não têm incentivo para se organizarem contra essas políticas e, assim, não há um mecanismo automático de correção de políticas “públicas” capturadas por grupos privados.

Adicionalmente, os grupos organizados que se favorecem dessas políticas têm interesse que o custo das mesmas não sejam explicitados, pois se já é difícil alguém sair de frente da TV para ir protestar quando o custo é claro e passa pelo orçamento, imaginem quando o custo para a sociedade não é claro.

Terceiro, embora seja difícil qualificar com um único número um país no qual predomina um regime de “rent seeking”, na seção 5 do texto os autores mostram várias evidências de políticas cuja a relação custo-benefício não é clara. Por exemplo, (i) o sistema tributário com as complicadas medidas regulatórias, (ii) mecanismos de transferências que não são explicitados no orçamento como, por exemplo, o sistema “S” que serve tanto para treinar trabalhadores, alimentar o lobby da indústria e ainda financiar agências quase-públicas (ABDI, APEX e SEBRAE). Se não sabemos o custo das políticas é IMPOSSÍVEL fazer qualquer avaliação de custo-benefício; (iii) subsídios cruzados que incluem os vários tipos de crédito direcionado. Aqui entra o caso do BNDES, por exemplo, com uma montanha de recursos que vem do aumento da dívida e cujo benefício social dos empréstimos não é claro; e (iv) os mecanismos de proteção comercial que tornam o Brasil um país relativamente fechado com produtos caros.

Quarto, os autores lembram, na penúltima seção, que o fato de hoje sermos uma “democracia” não é suficiente para que que o país consiga de forma automática melhorar o funcionamento das instituições e adote o mix correto de políticas pró-crescimento. Um dos problemas da democracia brasileira é ainda a elevada falta de transparência e de “accountability” – conhecem um país que consegue fazer um trem de alta velocidade com emissão de dívida e ainda capitaliza uma estatal (Petrobras) e aproveita para gerar um troco de 1% do PIB para fechar as contas?. Se não melhoramos isso, continuaremos sendo uma sociedade com várias políticas que podem ser caracterizadas como “rent seeking”.

O texto é fantástico e disponibilizo também a minha troca de e-mail com os autores – clique aqui para ver meus comentários sobre o texto e para ver a resposta do Marcos Lisboa clique aqui. Em linhas gerais, concordo com o argumento do Marcos e da Zeina e acho que o país se beneficiaria muito se seguisse as duas sugestões feitas no final do texto: (i) criar uma agência de avaliação de políticas públicas independente e; (ii) trazer para o orçamento todos os privilégios e benefícios concedidos pelo setor público.

Aqui vale enfatizar um ponto. Se tivermos mais transparência e avaliação, isso poderia legitimizar até mesmo algumas políticas que os autores discordam, mas que passariam a ser legítimas pois seriam transparentes e resultado de um debate aberto da sociedade. Mas em uma sociedade na qual o custo das políticas não é claro e não se tem avaliações de custo-benefício, o que chamamos de “escolha social” pode simplesmente ser o uso de recursos públicos direcionados para a promoção de interesses privados (um número pequeno de beneficiários).

18 pensamentos sobre “Debate: Democracia e “Rent Seeking” no Brasil.

  1. Mansueto eu também achei excelente o paper do Lisboa e da Zeina, assim como seus comentários com por e-mail com um dos autores. Gostaria apenas de pontuar 3 questões:
    (1) como bem lembrado em um dos seus comentários rent seeking não pode ser confundido com corrupção, mas esta é sim uma das formas de rent seeking (obviamente uma de suas manifestações ilegais).
    (2) eu vi que uma das sugestões é criar uma agência para validação de políticas públicas. Minha visão é que já temos uma instituição que poderia desempenhar este papel por aqui, caso funcionasse como deveria, que é o tribunal de contas, similares as Court of Accounts em diversos países da Europa (na Alemanha por exemplo a Bundesrechnungshof possui a seguinte missão:”watches over the correct running of public resources, the respect of the financial overall balances, the regularity, effectiveness and efficiency of the administrative activity.”) . Meu receio é que no Brasil, a criação de mais um órgão estatal, correrá o risco de em algum momento ser capturado por interesses do governante de plantão (no excelente livro que você menciona do Zingales – A Capitalism For the People – ele descreve bem este problema que se tornou agudo nos EUA)
    3) vale ressaltar também que uma das consequências terríveis do rent seeking é a obstrução da inovação e o engessamento da produtividade. Dois problemas que, além de outras coisas, reduzem o PIB potencial. Receio que este seja um dos motivos do nosso pibinho inclusive.

    Para finalizar deixo aqui o link do paper seminal da Anne Krueger de 1974, que foi quando ela cunhou o termo rent seeking.(http://blog.bearing-consulting.com/wp-content/uploads/2012/09/The.Political.Economy.of_.the_.Rent-Seeking.Society.pdf)

    • Obrigado pelos comentários Victor. Entendo sua preocupação com a criação de mais um órgão. Mas poderíamos pensar em fechar alguns que existem, e que não farão falta, para criar esse nov voltado para avaliação de políticas públicas.

      Acho que o TCU é uma boa opção e eles já vêm tentando caminhar nessa direção. Inclusive participo no dia 22 de agosto no TCU em Brasilia de um debate sobre avaliação das renúncias de receita.

      Abs, Mansueto

    • Boa Rodrigo vou ler. Esse tipo de debate é sempre complicado, mas fundamental para legitimizar o gasto público e a tributação. Abs,

  2. caro,
    acredito que as políticas econômicas criaram uma grande divisão entre vencedores e perdedores. são muitos subsídios e pouca transparência.

    já te mandei aqui um link sobre as transferências de dinheiro do Tesouro pra reduzir a tarifa de energia. é um subsídio principalmente para o consumidor comum (mercado regulado), já que a indústria está no mercado livre, que não foi muito beneficiado. outra questão é que, para viabilizar essa redução das tarifas de energia, o governo praticamente matou a eletrobras, que vai demitir 5 mi pessoas.

    agora… vale a pena esse “subsídio”? vale a pena quebrar uma estatal forte que garantia tarifas baixas em leilões de energia (porque aceitava taxas de retorno menores)? vale a pena fazer ela demitir 5 mil pessoas? o roger agnelli não foi escurraçado da vale pelo lula por muito menos?

    eu falo essas coisas do setor elétrico porque é a área da qual entendo, mas com certeza existem distorçoes iguais em outros setores. com medidas tão mal pensadas, o governo tem dado argumento a quem diz que a melhor política econômica é não fazer política econômica.

    eu escrevi sobre a conta bancada pelo tesouro e também sobre a bagunça feita na eletrobras, se tiver interesse, dê uma olhada depois – http://www.analiseenergia.blogspot.com.br/2013/07/eletrobras-demissoes-reajustes-perdas-e.html

    abs

    • Sim, o seu posto sobre a conta de luz está muito bom. Vou depois fazer aqui um link no meu blog para o seu post. Ainda não fiz por falta de tempo. mas prometo que não passa dessa semana. É um bom ponto sobre o custo escondidos de políticas “públicas”.

  3. ” trazer para o orçamento todos os privilégios e benefícios concedidos pelo setor público” é absolutamente essencial. Por que para construir uma escola, o governo tem que mostrar precisamente de onde virá o dinheiro (LRF) e para subsidiar grandes corporações o governo não precisa mostrar? O que é mais importante?

    • Exatamente. Hoje, a LRF estabelece controle sobre gastos correntes mas essas operações Tesouro – Bancos Públicos estão livres. Não há limite algum ou exigência para que se prove que haverá receita para cobrir o custo orçamentário e financeiro dessas operações que é também um fluxo: uma conta mais pesada com juros da divida e com equalização de juros por vários anos.

  4. Mansueto,
    obrigado pela disponibilização dos emails!

    Fiquei curioso com relação a sua opinião:
    Em defesa ao Samuel Pessoa (“contra” o Lara Resende) você disse:
    “Talvez depois da polêmica toda em cima do artigo do André estejamos caminhando para um consenso, desde que fique claro que o Estado somos nós e toda essa ineficiência e desperdício tem muito dessa dinâmica da meia-entrada – agradar a todos com mais gastos e transferências.”
    No entanto, o excelente texto de Lisboa e Latif suportam muito mais a ‘visão geral’ do André do que do Samuel Pessoa.

    O Samuel disse:
    “Não existe uma pequena classe (ou estamento) de onde se originam os ocupantes do Estado e o resto da sociedade é constituída de pessoas que trabalham (…)”
    Em clara contradição, Lisboa e Latif de cara afirmam:
    “A major reference for the interpretation proposed in this paper is Faoro (1957)”

    Você disse:
    “Não foi uma elite dominante que ainda sofre influência do Estado Português colonial que decidiu sobre “nossas jabuticabas”. Infelizmente fomos “nós” com todas os vícios e imperfeições de nosso processo político e a atuação de grupos de pressão.”
    O texto de Lisboa e Latif, por sua vez, defende que nosso sistema é sim fruto da colonização portuguesa e “nós” não decidimos muita coisa (sequer temos as informações para decidir!). Como eles disseram no email: “democracia não se esgota com o voto.”

    Enfim, já havia comentado num post anterior que o fato da maior parte das despesas do governo pós constituição “cidadã” serem ‘transferências’ não tira do nosso estado a característica de patrimonialista (como você e o Samuel Pessoa dão a entender). Me parece bem claro que o problema do rent-seeking NÃO é fruto de escolhas verdadeiramente democráticas. Ou, ao contrário do que você disse: o estado NÃO somo nós.
    abs, alf

    • Entendi o seu ponto. O ponto do Marcos/Zeina acho que é o seguinte: (1) há várias políticas públicas que o custo-benefício não é muito claro para a sociedade. Politicas que beneficiam grupos privados com custo difuso para sociedade.; e (2) há várias outras políticas (como a rega de reajuste do salário mínimo) que tem custo claro e forma aprovadas no congresso, apesar de existirem políticas sociais alternativas mais baratas p/ combater extrema pobreza. Acho que o Marcos e Zeina focam mais no texto no tipo 1 acima. Mas isso é diferente de “o governo utiliza a maior parte dos seus recursos para o seu “auto consumo”.

      Não, o governo no Brasil é grande porque temos várias das políticas do tipo 1 e do tipo 2 acima. gestor algum vai resolver isso sem entrar no debate político e mostrar para a sociedade que (i) há grupos usufruindo indevidamente do poder de tributação do Estado para ganhar “rents” e (ii) há regras que aumentam muito o custo de algumas políticas frente a mecanismos alternativos mais eficientes.

      Se focarmos a análise no Estado patrimonialista apartado da sociedade, acho difícil que uma agencia publica e maior transparecia resolva o problema pois o Estado teria um modus operandi que seria quebrado apenas com uma revolução ou por mudanças na margem muito lentas. E mesmo aqui um gestor não faria diferença, pois seria impossível que a casta que domina o Estado escolhesse um gestor que vai contra aos seus interesses.

      A minha visão de Estado é mais otimista, como é também do Marcos/Zeina e Samuel. Temos várias imperfeições que vem do jogo político normal de pressões de grupos organizados e de instituições que não mostram a relação custo-benefício das políticas para a sociedade. Mas várias dessas políticas foram aprovadas no Congresso (apesar da informação imperfeita). Gestor algum conseguirá acabar com o a ZFM, por exemplo, sem entrar na briga e mostrar que não vale a pena continuar subsidiando empresas para em Manaus. E em nenhum momento marcos e Zeina passam a ideia que o estado brasileiro é inchado. O estado brasileiro é ineficiente já há tempos e não fruto de uma gestão recente incompetente.

      Vamos ver se conseguimos deixar isso mais claro no paper que vamos escrever onde vamos juntar todos esses argumentos. Acho que Faoro talvez fosse mais importante lá atras do que de 1986 em diante. Hoje, vários dos nosso penduricalhos para o bem ou para o mal vem da nossa constituição de 1988 e de uma fé excessiva que o Estado pode resolver nossos problemas.

      Não sei se respondi, mas vou passar seu ponto para eles. Mas para tentar resumir, um bom gestor ajuda. mas para abrir a economia, aumentar a transparência do sistema “S”, propor mudanças na ZFM e acabar com crédito direcionado é preciso entrar no debate político e propor mudanças de regras. Um grupo de intelectuais em uma sala de algum ministério não conseguirá resolver o problema. Por exemplo, o próprio Marcos quando era secretário da SPE-MF tentou acabar com vários programas que estavam parados – existiam mas não tinham execução. Não conseguiu porque não teve apoio político. Não foi problema de gestão.

      Abs, Mansueto

      • Há um problema nessa retomada do Faoro no texto de Lisboa e Latif. A nota de rodapé citando Faoro poderia ser suprimida sem prejuízo ao texto.

        A ideia da “meia entrada para todos” pareceu-me bem mas próxima do que Maria Sylvia de Carvalho Franco mostrou em Homens Livres na Ordem Escravocrata.

        No Brasil vivemos sob o governo do favor, e isso é diferente do que Faro propõe.

        Muito resumidamente, a tese de Faoro é que nossa formação social resultou de um certo tipo de colonização, que nos legou o dito patrimonialismo ibérico. Essa herança reiterada por anos a fio terminou por produzir um Estado autônomo em relação à sociedade civil. Segundo essa interpretação, a ausência do feudalismo no mundo ibérico, inclusive no Brasil, teria aproximado a forma patrimonial do nosso Estado à tradição política do Oriente, lembrando que nesse mundo Oriental não são observadas as clássicas demarcações das esferas pública e privada. Assim, Raimundo Faoro associou o chamado iberismo ao despotismo oriental.

        O interregno da expansão da agroexportação cafeeira marcaria para Faoro a tentativa fracassada de ruptura com o Oriente e aproximação com o Ocidente, o qual estaria institucionalmente assentado na democracia representativa. E fracassada porque a estrutura do Estado parasitário era forte demais e “puxou os cordões” e reordenou os eventos. A “revolução” de 1930 recolocou o parasitismo ibérico (proeminência do Estado sobre a sociedade civil) na ordem do dia e produziu a era Vargas, a qual expressaria as mesmas “vigas mestras da estrutura” estamental (Faoro).

        A crítica do Mansueto à tese de Faoro pode ser endereçada também às outras interpretações estruturalistas, e que dominaram o debate nos anos 50/60/70 do século passado:

        “Se focarmos a análise no Estado patrimonialista apartado da sociedade, acho difícil que uma agencia publica e maior transparecia resolva o problema pois o Estado teria um modus operandi que seria quebrado apenas com uma revolução ou por mudanças na margem muito lentas.”

        Maria Sylvia Carvalho Franco explica como a lógica da meia entrada (a lógica do favor que ordenava as relações sociais nos regimes absolutistas) modelou o nosso Estado. A penúria de recursos para as vilas durante o período colonial não se altera após a independência. Assim, os municípios recorreram a técnicas de administração que não estabeleceram limites claros entre o público e o privado. Oligarcas eleitos para as Câmaras de vereadores financiavam com grana própria obras públicas. E rápido, explica Maria Sylvia, veio a contrapartida do favor: se quando o município precisa eu entro com a minha grana, então quando eu oligarca preciso o município deve retribuir o meu favor. Esta ética social (costume) está na origem do Estado brasileiro e presente nas relações sociais, desde as mais cotidianas até as institucionais. Não por acaso, portanto, o aggiornamento “franciscano” do Centrão, imortalizado por Roberto Cardoso Alves com o seu “é dando que se recebe”.

        A lógica da meia entrada para todos chega aos eleitores, que esperam os favores de deputados, senadores, governadores, presidente em troca do favor do voto.

        E como quebrar esse costume do favor (ética)? Este é o nó, como explicam Lisboa e Latif. Difícil, mas não impossível. Mas esta é outra história.

  5. Mansueto, a tese da “rent seeking society” tem uma formulação mais elegante feita pelo Douglass North, a saber, a da “sociedade de acesso limitado”. Eu expliquei o tema em um texto intitulado “Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North”, disponível aqui: http://portalrevistas.ucb.br/index.php/EALR/article/viewArticle/2%20EALR%20404, ou aqui: http://works.bepress.com/bruno_meyerhof_salama/33/. Obrigado por dividir conosco este blog sempre tão interessante, e que sempre leio. Um abraço, Bruno Salama

  6. Mansueto,

    Já que o post é uma recomendação de leitura, aproveito e te provoco:
    Cinco livros, teses, artigos e afins, sobre economia brasileira contemporânea, capitalismo, democracia, a vida, o universo e tudo mais (sic) que recomendarias a um economista afogado nas questões do dia a dia, com pouco e precioso tempo para leitura. abs.

  7. Se tivermos mais transparência e avaliação, isso poderia legitimizar até mesmo algumas políticas que os autores discordam, mas que passariam a ser legítimas pois seriam transparentes e resultado de um debate aberto da sociedade.

    Achei perigosa essa frase. Se por meio de um debate aberto da sociedade, fosse delimitado que os 10, 20, ou até mesmo, 49% mais ricos, devem redistribuir metade de sua renda pra outra parte… Isso seria justo? Democracia não é, ou não deveria ser isso.
    Ou ainda, se a maioria achasse justo discriminar, isolar ou também espoliar um minoria rica (como semitas, por exemplo, como já aconteceu), isso seria correto?

    Essa ideia de que basta um debate pra algo ser correto ou justo é perigosa.

    Essa sua frase me decepcionou. Não achei que isso sairia de alguém esclarecido como você, Mansueto.

    • Entendo o seu ponto, mas nas democracias as coisas funcionam assim, respeitando os direitos das minorias e respeitando à Constituição. Nos EUA, por exemplo, há um elevado imposto sobre herança para evitar a forte concentração da riqueza de pai para filho. Isso não foi imposto por uma minoria.

      E políticas distributivas em um país são decididas por meio do debate político. Por exemplo, quanto do orçamento deve ser direcionado para investimento público e/ou para redução de carga tributária versus gasto com salário mínimo, bolsa família, etc.? Não há uma solução técnica para essas perguntas. O mix de tributação e gasto público é uma decisão política aqui, nos EUA, na Alemanha, na Suécia, no Reino Unido, etc. A

      Até mesmo a opção por políticas distributivas que levem a menos crescimento pode ser uma decisão legítima da sociedade. por exemplo, a Alemanha seria muito mais competitiva do que já é ser cortasse ainda mais parte gastos sociais. O problema é que a maioria lá não quer fazer isso.

      Quando Marcos e Zeina falam em rent seeking eles estão criticando uma série de políticas de custo difuso e benefício privado. Mas tenho certeza que eles não defendem que eles ou outro grupo de técnicos definam o mix correto de tributação a gasto público. Isso quem define é a sociedade por meio do debate político. Abs,

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