Nova versão do paper s/ Rent Seeking, entrevista dos autores e o otimismo moderado do Maílson.

Algumas pessoas estavam interessadas em uma versão em português do paper dos economistas Marcos Lisboa e Zeina Latif sobre “crescimento e democracia” que comentei neste blog. Bom, o trabalho está em inglês porque ele foi escrito para um seminário internacional e acho ótimo que esteja em inglês porque há uma escassez de trabalhos sobre o Brasil lá fora. A propósito, os autores acabaram de mandar uma nova versão mais enxuta do texto em inglês com revisões – clique aqui.

Mas a boa notícia é que os autores foram entrevistados para o podcast da Rio Bravo e todos podem escutar a entrevista (em português é claro) de cerca de 30 minutos – clique aqui. O jornalista Geraldo Samor é o responsável pelas entrevistas do podcast da Rio Bravo que são sempre interessantes.

E se você for por lá escutar o Marcos e a Zeina falar sobre a tese de rent seeking no Brasil, aproveite e escute também o Mailson da Nóbrega falar sobre conjuntura econômica (clique aqui). Mailson fala que o Brasil fez grandes progressos institucionais, o que nos qualificou junto ao Chile para chegarmos na ante-sala dos países de renda alta. O Brasil “vingou”, mas ainda precisamos melhorar. Mailson abraça um visão moderadamente otimista. Segundo ele, “um governo ruim faz com que o Brasil perca oportunidades, mas não tira o país do rumo certo porque temos instituições fortes.”

Mailson destaca ao longo da entrevista aspectos institucionais positivos na economia brasileira dos últimos 25 anos e a forte piora, na margem, da conjuntura econômica fruto de políticas equivocadas de curto-prazo. O ex-ministro fala que os empresários estão decepcionados com a presidente Dilma e que a ideia de que ela seria uma grande gestora e resolveria os gargalos do crescimento do Brasil não se comprovou na visão dos empresários.

De qualquer forma, com a sua visão otimista de longo prazo e sua crença no funcionamento das instituições, o ex-ministro  acredita que o Brasil passa por uma fase ruim, mas tem tudo para corrigir o rumo de seu crescimento. Confesso que o seu otimismo me surpreendeu e acho que estou mais pessimista do que ele.

 

Entrevista ao Instituto Millenium: controle do gasto público

Millenium segue o link para a entrevista que dei à para o Instituto Millenium sobre controle do gasto público. Clique aqui.

No final da entrevista afirmo que: “a Secretaria do Tesouro Nacional e o Ministério do Planejamento não podem se dar ao luxo de decidir quando vão falar ou não com a imprensa. Esses órgãos precisam sempre tirar as dúvidas dos jornalistas sobre o gasto público e a receita federal, pois a sociedade tem o direito de exigir mais transparência no uso de recursos públicos. Hoje, os jornalistas têm uma imensa dificuldade de esclarecer dúvidas com órgãos governamentais.”

O que falei acima é sério. Vários jornalistas que me ligam querem tirar dúvidas que não conseguem com o Tesouro Nacional ou com o Ministério do Planejamento que simplesmente recusam as a responder as perguntas (inconvenientes?) dos jornalistas. Em alguns casos topam falar mas apenas se for em off.

É necessário que os órgãos públicos compreendam que transparência e “accountability” não se restringe a divulgação da relatórios. Responder perguntas inconvenientes faz parte da transparência que se espera das ações de um governo, principalmente, quando o que se entende por receita e despesa passar a ter uma interpretação flexível.

Protestos e melhoria de políticas públicas: “o buraco é mais embaixo”?

O sociólogo Alberto Carlos Almeida, colunista do Valor Econômico, escreveu um interessante e polêmico artigo na última sexta-feira no jornal Valor (clique aqui para ler).

O artigo tem o mérito de lembrar que: (i) o Brasil desde sua redemocratização vem mudando para melhor; (ii) reformas são lentas e parte da nossa raiva “contra tudo que está ai” são escolhas da sociedade. Como destaca em um trecho do seu artigo:  “….as instituições que existem são assim justamente porque têm acumulado em seu interior um saber prático, muitas vezes secular. Abolir esse edifício de um momento para outro pode resultar mais em prejuízos do que em benefícios.”, e (iii) a resposta política imediata às demandas das ruas pode resultar em uma herança fiscal maldita.

O que não gostei do artigo e até me surpreendeu foi a posição elitista que o sociólogo tem das manifestações e a sensação que ele transmite de que os jovens estão sendo injustos em não reconhecer as melhorias institucionais pelas quais passou a  democracia brasileira. E ainda acusa parte da “elite” de fomentar a demanda (irresponsável?) das ruas. Destaco dois trechos do artigo:

“Em qualquer onda de protestos, a turba que vai às ruas é absolutamente desinformada das minúcias e tecnicalidades que envolvem as decisões políticas. No caso do Brasil, as ruas têm sido ocupadas por jovens que têm pouca ou nenhuma experiência de vida, sequer são capazes de se sustentar economicamente. São pessoas completamente ignorantes de como se toca uma empresa, um negócio ou a administração pública. Ainda assim, têm o direito – isso é a democracia – de exigir mudanças imediatas da situação atual. Todavia, uma coisa é ter o direito de se manifestar; outra é se sentir no direito de ter suas reivindicações atendidas com rapidez. Temos um ditado que expressa bem a cautela que devemos ter quando se trata de mudanças: calma, que o buraco é mais embaixo.”

E mais à frente a visão elitista de que quem protesta não conhece a realidade aparece novamente na frase:

“As mudanças que nossos manifestantes pleiteiam já vêm ocorrendo há décadas. Eles não sabem disso. Falta-lhes qualquer tipo de sofisticação intelectual para compreender e ver que não se muda um país da noite para o dia e que coisas como o combate à corrupção e melhoria dos serviços públicos levam décadas.”

É nessa interpretação um pouco arrogante, que não acredito que tenha sido intencional (nós estudiosos entendemos a realidade das mudanças complexas, vocês jovens não entendem o mundo), que o sociólogo escorrega. Os jovens de fato não conhecem as tecnicalidades envolvidas no processo de escolhas de políticas públicas mas têm a sensação que “algo está errado” .

E aqui entro em outro artigo do valor do meu colega Marcus Melo, professor da Univ. Federal de Pernambuco (clique aqui). Marcus consegue com maior sucesso explicar que Brasil e Chile padecem de um bem e um mal comum: são economias com o melhor desempenho institucional na América Latina, mas em ambas os serviços públicos têm a pior avaliação. Ao invés de apelar para o argumento que “os jovens não conhecem as tecnicalidades de políticas públicas” Marcus reconhece a demanda legitima dos jovens nas ruas e mostra que parte da frustração com a qualidade dos serviços públicos é legítima e o culpado é o governo (às vezes o federal e, outros casos, o estadual e municipal). Como coloca Marcus Melo:

“…Mas, como explicar o dinamismo de várias economias na região – vide Colômbia, Peru e México – que supostamente seriam afetadas pelo mesmo ambiente externo desfavorável? As razões da desordem devem ser buscadas nas próprias políticas de governo e no modo de gerenciamento de sua coalizão. Como explicar o declínio relativo da parcela federal no financiamento da atenção à saúde na última década, senão por decisões de política pública? Como explicar o escárnio oficial quanto às reformas institucionais e microeconômicas, preteridas em nome de uma licença para gastar? Ou o ataque contra o Ministério Público? Etc…”

Tudo isso não será solucionado por uma reforma política e, nesse caso, o governo federal foi irresponsável ao extremo ao propor uma agenda que ele sabe que é um engodo para dar respostas às demandas das ruas.

Assim, mais irresponsável que “o comportamento de parte da elite” que fomenta a raiva das ruas contra o governo é a tentativa equivocada da elite governamental de surfar nos protestos legítimos das ruas para aprovar uma agenda própria não relacionada as demandas das ruas.

Contas Públicas no Primeiro Semestre – qual foi o resultado?

Não estava planejando escrever sobre isso, mas quando escutei uma entrevista do Secretário de Política Econômica, Márcio Holland, à jornalista Juliana Rosa da Globo News (clique aqui), falando que as contas públicas estão controladas e que os números do SIAFI até junho comprovariam isso, eu não me contive. O secretário falou o seguinte:

A política fiscal conseguiu resolver esse problema ….. Não está fazendo expansão dos gastos no Brasil. …. o Tesouro só vai divulgar o resultado no final do mês, mas olhando pelo SIAFI dá pra ver em termos reais que os gastos que subiram foram em educação e saúde, que é extremamente importante. Os gastos de custeio da máquina não subiram. Os gastos de juros da divida sobre PIB caíram no semestre, os gastos com pessoal e encargos caíram no semestre.

O que está aumentando é justamente investimentos em saúde, educação e programas sociais, que é exatamente o que a sociedade deseja. O conjunto da obra é interessante, porque os gastos totais do governo não estão se alterando. O que está alterando é a composição. São mais gastos em investimentos em saúde e educação, transferenciais de renda, programas de inclusão produtiva, pronatec, de qualificação do trabalhador, do que gastos com pessoal.”

Se ninguém refuta essas declarações, isso pode sugerir que o titular da SPE está coreto quando na verdade não está. Tem um ponto que ele está correto, quando fala que o crescimento do gasto público é puxado pelo crescimento dos gastos com educação, saúde e política social. Mas esse é o padrão do crescimento do gasto público federal do pós-constituição e por isso que é tão difícil controlar o crescimento do gasto. Ele está equivocado quando fala que o gasto total não aumenta. O gasto público como % do PIB cresce no Brasil e o investimento não vem aumentando como % do PIB.

Para controlar o gasto público do governo federal é preciso controlar o crescimento das transferências (talvez modificando o mix de programas mais caros para os mais baratos e mais eficazes na redução da desigualdade), e melhorar a eficiência do gasto com educação e saúde. Mesmo assim será difícil porque o governo está criando programas novos de custo elevado.

Vamos aos números. Olhando apenas para o SIAFI, qual foi o crescimento do gasto com pessoal (ativo e inativo da união), gasto de custeio (inclusive INSS, programas sociais, etc.) e investimento público (GND-4) até junho deste ano? A tabela1 abaixo mostra que o ritmo de crescimento este ano não diminuiu.

Tabela 1 – Gasto Não Financeiro do Governo Federal – JAN-JUN 2011-2013 – R$ bilhões correntes

GF1Fonte: SIAFI. OBS: GND-3 exclui elemento 81: repartição de receitas

 De janeiro a junho de 2012, o crescimento da despesa primária do governo federal (pessoal, custeio e investimento) havia sido de R$ 39,7 bilhões ante o mesmo período de 2011. Este ano, o crescimento foi de R$ 42 bilhões. Em valores nominais não houve queda e a taxa de crescimento nominal foi de 11,3%, no 1o semestre do ano passado, e de 10,7% este ano. Se trabalhamos com valores reais houve uma desaceleração do crescimento do gasto graças à maior inflação. Mas como o PIB real vem crescendo pouco, o gasto público federal não financeiro continua crescendo acima do PIB.

Investimento público: No caso do investimento, ao contrário do que afirma o secretario, a execução não melhorou. Aqui estou olhando para investimento no conceito mais restrito (GND-4) que não inclui capitalização de estatais ou empréstimos (GND-5). Como se pode ver na planilha anexa que traz o investimento público do governo federal (clique aqui), critério SIAFI, para o primeiro semestre de 2011 a 2013, houve uma queda na execução do investimento do ministério da educação de R$ 637 milhões e de R$ 243 milhões do ministério da saúde (a queda em valores reais foi ainda maior). O que sustentou o crescimento do investimento este ano foram dois ministérios: (1) o da integração nacional (+R$ 1,1 bilhão) e (2) da defesa (+R$ 854,8 milhões).

Vale a pena destacar mais dois pontos. Primeiro, o crescimento nominal do investimento público federal no primeiro semestre deste ano foi de apenas R$ 1,5 bilhão, muito próximo do crescimento do investimento do ano passado de R$ 1,1 bilhão. Ou seja, pelo SIAFI, o crescimento do  investimento foi de apenas R$ 1,5 bilhões ou 3,5% do crescimento do gasto público primário no semestre que foi de R$ 42 bilhões.

Segundo, observem na planilha anexa o investimento do ministério dos transportes. O investimento desse ministério no 1o semestre deste ano foi de R$ 3,8 bilhões, R$ 200 milhões acima do ano passado e R$ 2 bilhões a menos que o realizado no 1o semestre de 2011: R$ 5,8 bilhões. Ou seja, estamos no terceiro ano do governo e ainda hoje não se resolveu o problema do baixo investimento do ministério dos transportes depois da faxina  em meados de 2011.

Gastos de custeio (inclusive previdência e gastos sociais). Agora cheguei na parte mais importante,  que merece cuidado na análise. Primeiro, o custeio no ano passado (1o semestre) havia crescido R$ 35,3 bilhões e este ano cresceu “apenas” R$ 32,8 bilhões. No entanto, essa “aparente” desaceleração do custeio é mera ficção. No ano passado, pelos dados do SIAFI, a maior parte do programa Minha Casa Minha Vida se dava por uma despesa de custeio – transferências ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) – uma conta da função 28 (encargos especiais). Neste ano, o financiamento dos subsídios do Minha Casa Minha Vida passou a ocorrer via empréstimos– uma inversão financeira. Assim, a suposta economia não ocorreu, apenas saiu de uma conta  do custeio (GND-3) e foi para outra: inversões financeiras (GND-5).

Segundo, como estou cansado de destacar, o que puxa o crescimento do custeio são gastos ligados a basicamente 5 funções de um total de 28 funções. As funções assistência social (LOAS e Bolsa Família), Previdência Social (INSS), Saúde, Educação e Trabalho (seguro desemprego e abono salarial) explicam praticamente quase todo o crescimento do custeio. Essas cinco funções cresceram no primeiro semestre deste ano R$ 36 bilhões, para um total do crescimento do custeio de R$ 32,8 bilhões (a conta de custeio que mais diminui e compensa parte do aumento dessas funções sociais é o gasto com o Minha Casa Minha Vida que, como expliquei acima, apenas troca de conta. (clique aqui para ver a conta de custeio por função).

Terceiro, há ainda outro ponto em relação à execução dos restos a pagar especificamente de custeio. Como se pode observar na tabela abaixo que mostra os restos a pagar (empenho de orçamentos de anos anteriores) processados e não processados, nota-se que: (i) houve uma diminuição no pagamento dos restos a  pagar não processados. O saldo que resta para ser pago desse tipo de restos a pagar até o final do ano (R$ 31 bilhões) é 63% superior ao saldo que o governo tinha para pagar no segundo semestre de 2012 (R$ 19 bilhões). Ou seja, o crescimento do custeio só não foi maior porque o governo está atrasando o pagamento de restos a pagar não processados.

Tabela 2 – Restos a Pagar de Custeio: Inscrição, cancelamento, pagamento e saldo de restos a pagar (RP) a ser pago – R$ bilhões

GF2

Fonte: SIAFI. OBS: GND-3 exclui elemento 81: repartição de receitas

Praticamente metade do que falta a pagar do saldo de restos a pagar não processados está na conta de “encargos especiais” com destaque para: (i) subsídios devidos ao BNDES para equalização de taxas de juros no âmbito PSI (R$ 6,3 bilhões); (ii) subvenção econômica para projetos de interesse social em áreas urbanas (R$ 4,1 bilhões); complemento da atualização monetária do FGTS (R$ 2,6 bilhões).

Qual a conclusão de tudo isso que foi dito acima? De forma muito simples e direta, a composição do gasto do governo não melhorou, o investimento continua patinando e não dá para pensar em controlar o crescimento do gasto público sem que se olhe para as contas de (i) transferências (inclusive INSS), (ii) gastos com educação e (iii) gastos com saúde. O dado preocupante é o crescimento excessivo no saldo de restos a pagar ligado a contas de custeio e o montante que ainda falta a ser pago: R$ 31 bilhões – 63% superior ao saldo de junho de 2012.

Ao contrário do que afirmou o Secretário de Política Econômica, o gasto público continua crescendo tão forte quanto antes e o governo não tem ideia e nem vontade de controlar o ritmo de expansão do gasto,  principalmente, depois da queda da aprovação do governo federal. O mais provável, depois da frustração da receita de junho, é que o governo jogue a toalha e reconheça que não vai conseguir entregar a meta de 2,3% do PIB (ou aumente mais ainda os truques contábeis, pois os “feiticeiros” são os mesmos).

A situação fiscal piorou muito e a tendência não é melhorar, mas sim de piorar ainda mais. Não há mais espaço para desonerações como anunciado pelo próprio ministro, o investimento ainda não aumentou e os gastos de custeio (ligado as funções sociais) continuam hoje como ontem puxando a despesa. É muito provável que o superávit primário neste e no próximo ano fique entre 1% e 1,5% do PIB e o ajuste fique para depois das eleições. E vamos continuar aumentando a dívida para turbinar os bancos públicos e não teremos a economia com juros que o governo esperava (ou ainda espera).

É claro que nada disso seria um problema se a economia brasileira estivesse crescendo a 4,5% ao ano. Mas com a economia crescendo a 2% ao ano, o cenário ficou nebuloso. E acho difícil ter um novo choque externo positivo que nos leve crescer a 4% sem antes fazermos o dever de casa.

Seminário: Reindustrialização do Brasil

No próximo dia 26 de agosto de 2013, a FIESP vai promover um interessante seminário sobre a reindustrialização do Brasil. Eu vou estar lá como debatedor junto com outros pesquisadores, acadêmicos e empresários de diversas correntes ideológicas. Imaginem Luiz Carlos Bresser Pereira (FGV-SP) e Edmar Bacha (PUC-RJ) juntos. Tenho certeza que o seminário será bastante interessante. Já tenho mais ou menos na cabeça as provocações que vou fazer na minha mesa para estimular o debate.

Para ter acesso a programação do seminário clique aqui e para se inscrever clique aqui. Prometo alguns bons posts sobre o debate depois do seminário.

Seminário FIESP

Debate: Democracia e “Rent Seeking” no Brasil.

Apenas hoje no meio de uma férias curta tive a chance de ler com cuidado a última versão do fascinante texto do Marcos Lisboa e Zeina Latif. (clique aqui para ter acesso ao texto). Eu diria que o texto é uma leitura obrigatória por pelo menos quatro motivos.

Primeiro, os autores fazem um excelente retrospecto histórico das políticas públicas no Brasil e democracia. Um dos grandes benefícios para o leitor é que essa discussão ocorre sempre com o pano de fundo da literatura internacional sobre esse tópico e o leitor pode conhecer ou relembrar os principais texto e evidência empírica sobre esse tema.

Segundo, os autores defendem uma tese muito clara. No Brasil, há um número crescente de mecanismos (“políticas públicas”) que beneficiam grupos organizados específicos às custas da sociedade. Não se trata aqui de corrupção. Se trata de várias políticas de elevado retorno privado e custo social difuso. Isso tem duas consequências: (i) os pequenos grupos que ganham com essas políticas têm elevado incentivo para se organizarem e manterem os privilégios (a tese clássica do Mancur Olson); e (ii) como o custo das políticas é difuso, apesar do custo agregado ser elevado, as pessoas (indivíduos) não têm incentivo para se organizarem contra essas políticas e, assim, não há um mecanismo automático de correção de políticas “públicas” capturadas por grupos privados.

Adicionalmente, os grupos organizados que se favorecem dessas políticas têm interesse que o custo das mesmas não sejam explicitados, pois se já é difícil alguém sair de frente da TV para ir protestar quando o custo é claro e passa pelo orçamento, imaginem quando o custo para a sociedade não é claro.

Terceiro, embora seja difícil qualificar com um único número um país no qual predomina um regime de “rent seeking”, na seção 5 do texto os autores mostram várias evidências de políticas cuja a relação custo-benefício não é clara. Por exemplo, (i) o sistema tributário com as complicadas medidas regulatórias, (ii) mecanismos de transferências que não são explicitados no orçamento como, por exemplo, o sistema “S” que serve tanto para treinar trabalhadores, alimentar o lobby da indústria e ainda financiar agências quase-públicas (ABDI, APEX e SEBRAE). Se não sabemos o custo das políticas é IMPOSSÍVEL fazer qualquer avaliação de custo-benefício; (iii) subsídios cruzados que incluem os vários tipos de crédito direcionado. Aqui entra o caso do BNDES, por exemplo, com uma montanha de recursos que vem do aumento da dívida e cujo benefício social dos empréstimos não é claro; e (iv) os mecanismos de proteção comercial que tornam o Brasil um país relativamente fechado com produtos caros.

Quarto, os autores lembram, na penúltima seção, que o fato de hoje sermos uma “democracia” não é suficiente para que que o país consiga de forma automática melhorar o funcionamento das instituições e adote o mix correto de políticas pró-crescimento. Um dos problemas da democracia brasileira é ainda a elevada falta de transparência e de “accountability” – conhecem um país que consegue fazer um trem de alta velocidade com emissão de dívida e ainda capitaliza uma estatal (Petrobras) e aproveita para gerar um troco de 1% do PIB para fechar as contas?. Se não melhoramos isso, continuaremos sendo uma sociedade com várias políticas que podem ser caracterizadas como “rent seeking”.

O texto é fantástico e disponibilizo também a minha troca de e-mail com os autores – clique aqui para ver meus comentários sobre o texto e para ver a resposta do Marcos Lisboa clique aqui. Em linhas gerais, concordo com o argumento do Marcos e da Zeina e acho que o país se beneficiaria muito se seguisse as duas sugestões feitas no final do texto: (i) criar uma agência de avaliação de políticas públicas independente e; (ii) trazer para o orçamento todos os privilégios e benefícios concedidos pelo setor público.

Aqui vale enfatizar um ponto. Se tivermos mais transparência e avaliação, isso poderia legitimizar até mesmo algumas políticas que os autores discordam, mas que passariam a ser legítimas pois seriam transparentes e resultado de um debate aberto da sociedade. Mas em uma sociedade na qual o custo das políticas não é claro e não se tem avaliações de custo-benefício, o que chamamos de “escolha social” pode simplesmente ser o uso de recursos públicos direcionados para a promoção de interesses privados (um número pequeno de beneficiários).

A reforma esquecida: orçamento, gestão pública e desenvolvimento

Livro FGVHá anos venho participando de debates na Escola de Administração Pública (EBAPE) e no Instituto Brasileiro de Economia (IBRE), ambos da Fundação Getúlio Vargas (FGV) no Rio de Janeiro. Dos meus debates na EBAPE junto com o meu colega e ex-presidente do IPEA, Fernando Rezende, e com o professor Armando Cunha surgiu o desafio para estudarmos com mais cuidado problemas do orçamento no Brasil e do gasto público.  Os dois organizaram vários debates e depois de várias reuniões cada participante escreveu um texto que está reunido aqui neste livro lançado agora pela editora da FGV.

Eu escrevi um texto longo – o capítulo 3  com quase 100 páginas – no qual tento explicar toda a dinâmica do gasto público federal de 1991 até 2011, para uma pessoa que nunca estudou finanças públicas, mas quer entender o debate sobre o crescimento do gasto público federal. Assim se você não sabe absolutamente nada desse debate o meu capítulo pode ajudá-lo a participar do debate. E se você já participa do debate você vai saber um pouco mais dos detalhes do debate fiscal.

Assim, espero que alguns de vocês tenham a chance de ler o livro. E para eu não fazer propaganda enganosa, se você quiser saber o que abordo no meu capítulo para ver se eventualmente lhe interessa segue anexa a introdução do capítulo que escrevi (clique aqui). Quem tiver fôlego para ler espero que goste do livro e do meu capítulo: Estrutura do gasto público no Brasil: evolução histórica e desafios.