Qual a importância do orçamento?

Segue abaixo o meu último artigo publicado hoje no jornal valor econômico. Neste artigo quis chamar atenção para a perda de importância do orçamento. Este ano o orçamento foi aprovado com mais de três meses de atraso e, como ainda não foi sancionado, ainda não sabemos  qual é o orçamento de 2013. E isso fez alguma diferença? Nenhuma.

Por que eu me preocupo com o orçamento? porque é este o instrumento para decidir quais os são gastos prioritários, e quais serão cortados para abrir espaço fiscal para aumentar o investimento e/ou reduzir impostos. Mas isso não acontece no Brasil. O orçamento é uma mera peça de ficção, excessivamente engessado e o executivo ainda decide, em relação ao investimento, o que será executado. Enquanto o processo de discussão do orçamento não melhorar, não vejo muita possibilidade de controlar o gasto público e, logo, vamos continuar pagando muito imposto e/ou deixando despesas deste ano para os próximos. Boa leitura!

Valor Econômico – 03 de abril de 2013

Qual a importância do orçamento?

Por Mansueto Almeida

O Brasil está lista de países com um sistema de planejamento e orçamento que, no papel, é muito próximo ao ideal. Infelizmente, o que está no papel não corresponde à realidade quando se analisa a função do orçamento na definição de gastos prioritários e controle da despesa.

O processo de planejamento no Brasil começa com Plano Plurianual (PPA) que estabelece o conjunto de programas e ações do governo federal para o período de quatro anos, iniciando no segundo ano do governo eleito. É aqui que se definem as grandes prioridades da despesa.

Em seguida, todos os anos, a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) orienta a elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento dos três poderes, definindo os agregados macroeconômicos que serão utilizados nas projeções da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO define também as despesas obrigatórias que não estarão sujeitas a limites de empenho. Por fim, a LOA é o orçamento anual, por meio do qual os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, têm orçamento definido.

Apesar de todo esse ritual no processo orçamentário brasileiro, há vários problemas na elaboração e execução do orçamento, a começar pelo parâmetros macroeconômicos utilizados pelo executivo na sua elaboração. Neste ano, por exemplo, o Congresso Nacional aprovou uma Lei Orçamentária que estima crescimento real do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,5% e inflação (IPCA) de 4,7%. Esses valores estão muito abaixo de todas as previsões do mercado no caso da inflação e muito acima no do PIB. Assim, a Lei Orçamentária Anual já nasce com problemas, uma vez que é baseada em estimativas de crescimento e inflação irrealistas.

Outro problema típico do nosso orçamento é o elevado engessamento das despesas, quase todas consideradas obrigatórias. Apesar do orçamento no Brasil ser apenas autorizativo, na prática, o governo tem uma margem de manobra muito pequena para não executar despesas programadas – apenas 10% do total de despesa não financeira são consideradas discricionárias. Assim, quando há a necessidade de corta gastos, esses cortes recaem sobre investimento público e/ou por meio do atraso de pagamentos de despesas, mesmo nas áreas de educação e saúde, o que dá origem a restos a pagar.

Em anos recentes, o saldo de despesas de um ano fiscal que são pagas em anos posteriores, os chamados restos a pagar, tomaram uma dimensão tão grande que hoje se observa a execução de “orçamentos paralelos”. O saldo de restos a pagar era de R$ 44 bilhões (10% da despesa primária do governo federal), em 2007, e passou para R$ 178 bilhões no início de 2013 (20% da despesa primária projetada para 2013).

Além do atraso na aprovação do orçamento de 2013, ele ainda sofrerá cortes arbitrários do executivo: o contingenciamento. Essa é uma prática prevista no art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 2000, que deveria ocorrer apenas naqueles anos em que a arrecadação prevista fosse insuficiente para fazer face às despesas autorizadas e cumprir com a meta do primário. Mas, no Brasil, essa prática passou a ser a forma de o executivo equilibrar despesas aprovadas no Congresso Nacional com a real capacidade financeira do governo federal. Um debate que deveria ocorrer no Congresso, equilibrar receitas previstas com as despesas planejadas, passa a ser decidido por burocratas (via contingenciamento) que não têm legitimidade para exercer essa tarefa.

Adicionalmente, o contingenciamento de despesas autorizadas e sua posterior liberação no final do ano, agrava o problema dos restos a pagar. Em 2013, o orçamento do investimento (sem estatais) aprovado foi de R$ 86,3 bilhões, que somado a R$ 72 bilhões de restos a pagar inscritos para investimento, totaliza R$ 158,3 bilhões para investimento este ano. Como tem sido o padrão dos últimos anos, menos de 40% desse valor será executado (pago) porque não há espaço fiscal.

Além das despesas de investimento, o orçamento de 2013 repete o padrão de orçamentos anteriores no qual se destaca o elevado gasto com funções tipicamente sociais: assistência social, previdência social, saúde, trabalho (seguro desemprego e abono salarial) e educação. Essas cinco funções no orçamento de 2013, somam R$ 709 bilhões, um crescimento de R$ 73,8 bilhões (12%) em relação ao valor efetivamente gasto (pago) com essas funções no ano passado (R$ 635,3 bilhões). É claro que parte do investimento em educação e saúde não sairá do papel, e alguns gastos com saúde e educação serão postergados, dando origem a restos a pagar. Quanto de fato esse volume de recursos se transformará em oferta de serviços para o cidadão ou na sua melhoria é algo que não sabemos.

O Congresso Nacional aprovou com atraso de três meses o orçamento de 2013. Ninguém sentiu sua falta. Se o orçamento continuar sendo meramente uma peça decorativa, o Executivo, via contingenciamento, continuará decidindo o que é prioritário, o Congresso Nacional continuará não exercendo plenamente sua função constitucional e as despesa públicas continuarão crescendo. Nesse contexto, é difícil acreditar que haverá uma redução significativa da carga tributária e uma melhoria na qualidade do gasto público.

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5 pensamentos sobre “Qual a importância do orçamento?

  1. Parabéns pela insistência na discussão de questões tão importantes. Se o legislativo não quer fiscalizar, fica essa função transferida à sociedade, a quem caberão os custos dos erros e “malfeitos” cometidos. Vamos acompanhar a LDO, Mansueto, porque é através dela que o governo tem mostrado a sua criatividade.

    Abraços

  2. 1) Por que há o engessamento das despesas?

    2) Por que o governo sempre faz previsões de crescimento do PIB bem acima do razoável?

    3) O Congresso Nacional está disposto a exercer sua função constitucional?

  3. Na verdade, a situação é ainda pior e o cenário de aplicação institucional do orçamento vem se deteriorando notavelmente desde que a dupla Dilma-Mantega assumiu, desde 2006, as rédeas da área econômica.
    Primeiro, o orçamento não é meramente autorizativo e sim impositivo, sado que aprovado por meio de lei, como sempre lembra o Mailson em seus artigos. O fato de o Executivo e o Parlamento o considerarem apenas autorizativo faz parte de nosso desrespeito (a começar pelo Governo) para com a legalidade. Como digo sempre, o Estado é o principal fora-da-lei em nosso país.
    Segundo, contingenciamento e liberações ocorrem mais de forma arbitrária do que supostamente em função dos recursos reais. Faz parte da chantagem recíproca que se exercem mutuamente parlamentares e Executivo para atingirem finalidades essencialmente de baixa política. É exatamente o retrato de nossa democracia de baixa qualidade e de práticas espúrias.
    Vai demorar para acabar, pois tem a ver com a qualidade dos honens públicos, e esta, como a educação, tende a se deteriorar no futuro previsível

  4. Mansueto, excelente artigo.
    Curioso é a reação negativa de boa parte dos brasileiros com relação a política fiscal americana.
    Bem que eu queria ter um processo de política fiscal como o deles….

  5. Enquanto o orçamento for meramente indicativo, será uma peça de ficção. Vi, certa vez em Portugal, uma discussão sobre alocação de recursos pelo Parlamento. Lindo. Aqui?

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