Reforma Tributária e aumento da dívida

Nas várias tentativas do governo de tentar aprovar a reforma do ICMS desde 2003, sempre se barrou em um ponto chave nesta discussão: como compensar os estados perdedores na modificação da cobrança do ICMS da origem para o destino e como compensar os estados mais pobres para que esses continuem com um instrumento de incentivo ao desenvolvimento local que não seja a guerra fiscal.

A compensação aos estados mais pobres se daria pela criação do Fundo de Desenvolvimento Regional que permitiria aos Estados continuarem com recursos orçamentários e financeiros para subsidiar empreendimentos produtivos.

OK, problema resolvido? Não. Em um país normal, o estado faria um esforço maior de poupança para bancar esse fundo e viabilizar o projeto de reforma tributária sem colocar em risco a sustentabilidade fiscal. E no Brasil? Bom, aqui a “solução” é um pouco diferente.

A Medida Provisória No 599 de 27 de dezembro de 2012 (clique aqui), no seu capítulo II que trata do Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR), especifica no Art. 11 as fontes de recursos do FDR. Mas o que interessa é o Art.14 que fala o seguinte:

Art. 14.  A União poderá emitir, sob a forma de colocação direta, em favor do agente operador, títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal, cujas características serão definidas pelo Ministério da Fazenda.

Parágrafo único. Fica assegurada ao Tesouro Nacional remuneração compatível com a taxa de remuneração de longo prazo, no caso dos recursos transferidos nos termos do caput.

Sabe o que isso significa? Eu explico. Significa que se o governo federal não tiver dinheiro (receita primária) para aportar no FDR, poderá emitir dívida como tem feito com os bancos públicos e emprestar para o FDR por  20 anos. No slide abaixo mostrado pelo Ministro Mantega há pouco no Senado Federal, isso significa que na fonte de recursos do FDR, o que vai predominar são os recursos financeiros (emissão de dívida) e não os recursos primários do orçamento geral da união (receita primária).

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Em resumo, o Brasil corre o risco de fazer uma reforma tributária com o aumento da dívida pública, ao invés de reduzir de forma sustentável sua carga tributária e de racionalizar seu sistema tributário. Se isso acontecer, teremos uma reforma tributária que, no futuro, exigirá mais carga tributária para pagar a dívida da reforma tributária.

E estamos falando de um volume de recursos expressivo que, segundo o Ministro da Fazenda, será de R$ 16 bilhões ao ano, a partir de 2017 (sendo R$ 12 bilhões em divida nova todos os anos), totalizando R$ 296 bilhões em vinte anos (ver slide da apresentação do Ministro abaixo). Em resumo, esse é mais um risco fiscal.

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15 pensamentos sobre “Reforma Tributária e aumento da dívida

  1. Mansueto

    Excelente analise. Mas pensando pelo orcamento, parece dificil que o governo federal possa acabar com esse pepino com recursos de sua propria poupanca. E politicamente, parece impossivel que essa reforma saia sem significar uma transferencia de recursos da Uniao para os estados.

    Como seria uma reforma possivel e desejavel?

    • Esse é ( ou, era ) o fator impeditivo, concordo: o arranjo e o acordo político, dado que são muitos os interesses em questão, nos 27 estados da federação. Sem a União Federal assumir o ônus da reforma tributária não haverá entendimento entre os entes federativos que a leve adiante. Inclusive a mudança(diminuição) do indexador das dívidas estaduais junto ao Tesouro entra neste contexto, e ajudará no acordo político da reforma.

      Creio que o governo central está buscando o caminho viável e possível. Um ajuste para lá, ou para cá, mas no essencial está na direção correta.

      Ou seja, o Tesouro bancará mais um avanço institucional — assim espero — da sociedade brasileira. Assim como foi na renegociação das dívidas dos estados para com o setor financeiro, em meados da década de 1990, quando o Tesouro(sociedade) “assumiu o prejuízo”.
      Assim, também, quando assumimos (Tesouro) o custo da estabilização monetária, a partir da implantação do Plano Real, através, dentre outras providências, de política monetária ultra-ortodoxa —- que onerou sobremaneira nosso passivo interno.

      Alguém tem pagar a conta: não há almoço grátis. E quem paga é a sociedade, como sempre.

      Os governos dos países ocidentais desenvolvidos, e seus sistemas financeiros conhecem a fundo esse roteiro.

      Basta verificar quem pagará a conta ( já está pagando ) da crise financeira detonada em 2007/2008 ??
      Eu respondo: o erário publico, ou mais objetivamente: a população.

      • Não discordo que o tesouro tenha que pagar a conta. mas o roteiro do que foi feito em 1997-1999 e hoje é diferente. Lá. o governo renegociou a divida dos estados para fechar bancos estaduais e forçou os estados a gerar primário. Simultaneamente, aumentou a carga tributária para pagar a conta.

        O roteiro aqora é outro. Tudo está sendo financiado por aumento de dívida – fortalecimento dos bancos públicos, fundo de infraestrutura e Fundo de Desenvolvimento Regional.

        Assim, como isso tudo é financiado por divida, o custo fica para gerações futuras e como o governo federal não tem limite de endividamento, a tendencia é que essas operações cresçam muito mais.

        Posso estar errado, mas acho que não vamos conseguir resolver nossos problemas com o aumento da divida. O acumulo desses passivos já está pensando na contabilidade pública e vai pesar ainda mais quando a taxa de juros voltar a subir para o seu equilíbrio de longo prazo por volta de 5% real ao ano – o que seria uma taxa de juros nominal por volta de 10% ao ano.

  2. Mansueto,

    os slides do Mantega não deixam isso claro, mas provavelmente esses valores estão a preços de 2013. Considerando isso e supondo que que o crescimento do PIB per capita brasileiro será de 2,2% a.a. (média de 2001 a 2012) entre 2013 e 2033 (o que dá um crescimento médio do PIB de 3% a.a. nesse período), esse aumento do endividamento corresponderia a cerca de 0,17% do PIB por ano, o que dá 3,5% do PIB em 20 anos.

    Esse seria o custo, em termos de aumento do endividamento do setor público consolidado, dessa proposta de funding para o FDR. Vale notar que não necessariamente esse aumento da dívida corresponderia a um aumento do passivo do Tesouro Nacional, já que isso poderia se dar simplesmente pela autorização para aumentos de endividamento pelos estados (como foi feito em 2011-2012, no âmbito do PAF).

    A questão é saber se isso supera ou não os benefícios dessa reforma do ICMS. Há algum estudo que quantifique as perdas (em termos de arrecadação, ineficiência e crescimento econômico) que o Brasil tem hoje com a chamada guerra fiscal?

    Abraço,

    Bráulio

    • O problema Braulio é que esses 3,5% do PIB é apenas uma parte das coisas que estamos fazendo financiado pelo aumento da divida pública. Há ainda os empréstimos aos bancos públicos que vão continuar, fundo de infraestrutura, e a conta de subsídios do PSI que não está sendo paga, etc.

      A conta custo-beneficio é difícil de fazer, mas por essa logica poderíamos aumentar a divida e investir mais em educação básica por 20 anos que o retorno seria maior. Os estudos sobre retorno do investimento em educação básica do Fernando Holanda Barbosa Filho e do Samuel pessoa apontam para um retorno muito acima de 15% ao ano.

      Não sou contra o aumento da dívida. Mas acho que estamos exagerando. Mas o seu ponto é bom.

      Um pais que fez muita guerra fiscal foram os EUA entre 1940 e 1990. O resultado foi dúbio – mais negativo de que positivo e os estados tiveram problema fiscal. O melhor livro sobre o assunto é o The selling of the South do James C. Cobb., University of Illinois Press.

      • Mansueto,

        Entrei no Blog por sugestão do Bráulio.

        Também tenho algum preocupação com a trajetória fiscal do País. Não pela flexibilização fiscal em um momento de desaceleração do crescimento, mas pela falta de metas de longo prazo e de instrumentos que garantam o retorno à trajetória de longo prazo. Em particular, acho que está mais do que na hora de abandonar o primário como meta e adotar um conceito mais abrangente, como o nominal ou a própria relação dívida/PIB.

        Com relação à questão da compensação aos estados pela mudança no ICMS minha opinião é que, em princípio, o benefício compensa o custo. A guerra fiscal está claramente prejudicando o crescimento do País: principalmente pela grande insegurança jurídica gerada, mas também por uma alocação ineficiente de recursos (uma boa parte dos benefícios da guerra fiscal é absorvida pelo incremento do custo de transporte dos insumos e mercadorias).

        Porém eu entendo que seria bem melhor ter mais recursos primários e menos (ou não ter) crédito subsidiado. Nós já temos crédito subsidiado em excesso, via BNDES e fundos constitucionais, entre outros. Não vejo nenhum benefício em mais financiamentos em condições favorecidas, e muito menos na criação de mais um órgão para definir a alocação destes financiamentos.Por fim, é essencial que tanto o montante quanto a distribuição dos recursos alocados ao Fundo de Desenvolvimento Regional sejam periodicamente revistos em função da evolução das desigualdades regionais.

        Abraço,

        Bernard

      • Meus caros,
        Só uma provocação. Com este estado voraz que temos, quanto de não aumento da carga tributária (estadual e municipal) pode ser debitada à guerra fiscal? Ou seja, não será este um dos únicos instrumentos que temos para restringir o aumento de nossa carga tributária? Mais, este fim da Guerra Fiscal não seria equivalente a um cartel de postos de gasolina? Por fim, alocação ineficiente de recursos. Se vermos a guerra fiscal como um leilão dos estados pelos investimentos, por que estes estariam sendo alocados de forma ineficiente? Parece ocorrer o contrário, não? os investimentos parecem ir para os lugares onde estes são mais valorizados. O fim da guerra fiscal é só a proibição dos estados mais pobres poderem pleitear estes investimentos (o preço é o mesmo, vou para onde tem melhor infra-estrutura – São Paulo). Isto é só uma provocação, mas esta discussão é bastante complexa e não trivial.
        Saudações

  3. Gostaria de repetir comentário já feito: com a decisão do STF de que seria inconstitucional a incidência de contribuições sobre produto importado, o desenho da reforma tributária fica bem complicado.

    Parece-me que, do ponto de vista econômico, esses tributos são fundamentais para equilibrar a carga tributária contida no produto importado em relação ao nacional. E sem ele?

    Abraços

  4. Mas Mansueto, como sabemos, os problemas desta magnitude são superados com aportes de recursos públicos, ou seja, num primeiro momento com incremento da passivo público. Que ao longo do tempo, acabam sendo “digeridos”, até mesmo, muitas vezes, pelo crescimento da atividade econômica.

    Infelizmente, e historicamente, as experiências vêm confirmando a tese que — via de regra — o erário público assume o prejúizo. Também considero incorretas tais soluções, mas há situações em que há a necessidade de negociação, e a conta é sempre nossa, infelizmente.

    Como alguém já disse por aí: a democracia e o capitalismo têm muitas imperfeições, mas já encontraram alternativa (s) melhor(es) ??

    Estamos avançando, tanto do ponto de vista democrático, como o próprio capitalismo vem se “humanizando” cada vez mais. Tivemos o baque de 2007 / 2008 (países desenvolvidos), mas faz parte do processo. Logo, sairemos com mais e novos mecanismos que acabarão por aperfeiçoar os processos de controle, fiscalização, regulação, etc…..

    E assim, analogamente, estamos encontrando soluções para nossos problemas. Creio que o processo foi startado, em 1994, com o advento do Plano Real, etc…….etc…..lei de responsabilidade fiscal (1999, portanto, 5 anos depois….). E a partir daí, estamos avançando. Mais devagar do que gostaríamos, mas é o ritmo do brasileiro.

  5. Essa reforma tributária parece que não vai trazer grande simplificação ao sistema, já que continuaremos com essa panóplia de impostos e contribuições sobre o valor agregado. Aqui em minhas elucubrações questiono o motivo de não unificarem todos os tributos dessa natureza (ISS, ICMS, IPI, PIS, COFINS) na esfera federal, com cobrança sobre o valor agregado e legislação única e simplificada. Ao mesmo tempo poderiam transferir o imposto sobre a renda para a esfera dos estados, possibilitando a calibração das alíquotas desse imposto em função da necessidade do estado atrair mais ou menos investimentos. De quebra ainda poderíamos ganhar um sistema mais equilibrado e com maior progressividade, contribuindo para reduzir essa obscena desigualdade de renda brasileira, aproximando nosso sistema daqueles mais praticados no mundo desenvolvido.

  6. Olha, ao que parece, a utilização de MPs para aspectos tributários não é ainda um assunto consolidado. Dessa forma, deveria o Executivo jamais legislar sobre matéria tributária mediante a utilização de MPs.
    Isso devido seus efeito serem inicicados na emissão do instrumento, tornando praticamente impossível sua rejeição.

    O executivo deveria estudar efetivamente o que pretende em termos de política fiscal e elaborar projetos de lei, para serem debatidos axaustivamente no Parlamento. Principlamente por ter essa matéria profunda influência nas instâncias federativas.

    Potanto, não parece saudável a contínua criação de dívidas via MPs. A LRF deveria ser respeitada por disciplinar a maneira de custear tais aumentos de gastos, A cada unidade de gastos contratada, demonstrar a unidade de receita correspopndente, prevendo, inclusive, a responsabilização do agente.

    Se não for assim a espiral de gastos será empurrada gerações à frente.

    No plano político, 2014 está em pleno andamento já em finais do 3º mês de 2013!!!

    Não é crível, portanto, que o Parlamento decida por se debruçar sobre uma MP que cria gastos, exatamente em período eleitoral largamente antecipado.

    Mansueto tem toda a razão sobre essa espiral de gastos gerados sem a devida contrapartida.

    O futuro poderá revelar estrangulamento das finanças nacionais, independentemente de crises externas. Estas, se ainda estiverem à tona, como tudo indica, serão apenas mais um fator de agravamento e não o motivo principal da penúria que se pode avizinhar.

  7. Debate de altíssimo nível aqui,

    Interessante como o debate extrapolou a dimensão econômica e rapidamente chegou no âmbito político. Pudera, em vários momentos a centralização e o orçamento foram pontos fulcrais do debate político do país continental. Feijó, Vargas, etc.

    Deixo uma provocação interessante também. Imagino que o governo federal se ache mais competente para gerir muitos dos recursos. Muitas vezes tem razão, o cadastro do Bolsa Família não depender de outras esferas é a fórmula de seu sucesso. Mas a centralização também pode gerar negligência e desperdício. Existiria um ponto ideal da distribuição de recursos, ou mecanismos de distribuição que dessem conta desse trade-off de maneira satisfatória? O debate sobre a arrecadação dos entes federados não devia se dar juntamente à forma e função deles e de seus gastos?

    Sem isso, fica cada um defendendo seu caixa e o gov. federal agindo como o mágico de Oz atrás das cortinas

  8. Mansueto,

    Gostei do texto e tenho um ponto a colocar:
    Hoje o ICMS é um dos principais entraves no sistema tributário brasileiro. o falecido vice-presidente José Alencar era um dos grandes críticos do tributo e da sua desnecessária complexidade.
    Considerando o valor de 0.17% do PIB que seria investido anualmente no FDR para garantir a reforma, não parece possível imaginar que o crescimento potencial da economia com uma maior atividade econômica pela simplicidade do processo (não só facilitando o trabalho das empresas que já operam mas também aumentando a atratividade para investimentos) cobre esse custo anual?

  9. O governo federal pode ainda plagiar a realidade da Lei Kandir (1996) e não indenizar efetivamente os estados desfalcados, alegando que se o fizesse colocaria em risco as contas públicas? .

  10. Ótimo texto, Mansueto. De fato, num país em que os políticos só pensam num horizonte máximo de 4 anos, fica difícil fazer uma reforma para melhorar a qualidade de gasto do governo e diminuir a tributação. Mas, se tiver um tempo, gostaria de pedir a você que me tire uma dúvida: por que a guerra fiscal entre os estados não é vista com bons olhos? Eu acho que a competição sempre é a solução mais eficiente. Assim, eu até gostaria que houvesse guerra fiscal. Os estados mais pobres não têm como competir? Ora, eles precisam é se arrumar! Não é pra isso que eles recebem dinheiro de transferências? Acho mesmo que a guerra fiscal seria muito boa para o país.

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