Lançamento: O Futuro da Indústria no Brasil

Indœstria_Estudo 22

Na próxima quinta-feira será lançado, na Livraria Travessa do shopping Leblon no Rio de janeiro, o livro O Futuro da Indústria no Brasil: desindustrialização em debate, organizado pelos economistas Edmar Bacha e Monica De Bolle. O livro decorreu de duas reuniões no instituto Casa das Garças, no primeiro semestre de 2012.

O livro tem vários textos interessantes de vários autores famosos, como por exemplo, o próprio Edmar Bacha, Affonso Celso Pastore, Ilan Goldfajn, Régis Bonelli, Samuel Pessoa, etc. Eu escrevi um capítulo muito simples com o título: “Padrões de política industrial: a velha, a nova e a brasileira.” Quem quiser ler a introdução do meu capítulo reproduzo abaixo.

Mas não deixem de comprar o livro, porque é talvez o primeiro livro sobre o problema da indústria no qual pouco se fala de taxa de câmbio. Eu talvez não consiga ir para o lançamento no Rio de Janeiro mas devo ir no lançamento de São Paulo.

Padrões de política industrial: a velha, a nova e a brasileira.

Mansueto Almeida

Introdução

No início deste século, vários países da América Latina voltaram a adotar políticas de incentivos setoriais identificadas como políticas industriais (Peres, 2006; Peres e Primi, 2009). O Brasil não foi exceção e, desde 2004, já adotou três versões diferentes dessas políticas.

A primeira política industrial do governo brasileiro no período recente foi a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE). Essa política consistia em um plano de ação do governo federal que tinha como objetivo o aumento da eficiência da estrutura produtiva, da capacidade de inovação das empresas brasileiras e a expansão das exportações. Em 2008, o governo ampliou sua política industrial para vários setores por meio da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e, em 2011, a política foi novamente ampliada com o estabelecimento de novas metas, mecanismos de proteção comercial e uma política de compras governamentais com margem de preferência de até 25% para produtos manufaturados e serviços nacionais no complexo de saúde, defesa, têxtil e confecção, calçados e tecnologia da informação e comunicação.

As várias políticas industriais adotadas desde 2003 sofrem de pelos menos três grandes problemas que serão detalhados ao longo deste capítulo. Primeiro, o desenho dessas políticas  baseia-se, excessivamente, no modelo sul-coreano dos anos 1960 e 1970 com um agravante.  Ao invés de a política promover a diversificação produtiva, ela toma a forma da concessão de crédito subsidiado para empresas grandes que atuam em setores nos quais o Brasil já possui claras vantagens comparativas como, por exemplo,  alimentos, petróleo e mineração.

Segundo, esse tipo de política industrial onera de forma excessiva e desnecessária o Tesouro Nacional, já que  seu principal instrumento é a concessão de crédito subsidiado via BNDES.  No entanto, para que o governo ajude o setor privado em seu esforço de inovação ou de diversificação não é preciso o uso excessivo de recursos financeiros. Ao contrário, há um vasta literatura moderna baseada em  estudos de casos que mostram que o apoio do setor público deva se pautar pela solução de problemas de ação coletiva e pela oferta de bens públicos locais como, por exemplo, a disseminação do requisitos fitossanitários exigidos pelos países importadores de produtos vegetais e animais.

Terceiro, o Brasil já possui um conjunto de instituições que permitiriam adotar essa política industrial moderna sem onerar o contribuinte. Esse tipo de política é  local, de menor custo e seu foco não é a criação de grandes empresas. Assim, mais do que incentivar a formação de grandes grupos, a política industrial deveria se pautar pela  oferta de bens públicos.

Além desta introdução, este capítulo se divide em três seções.  A Seção 2 explica o que aqui se denomina de “velha política industrial” que é o modelo sul-coreano no qual o Brasil ainda se baseia para apoiar a indústria. Argui-se a diferença entre essa política e as “novas políticas industriais”. A Seção 3 mostra as principais características da política industrial brasileira, enfatizando  seu elevado custo devido ao crescente endividamento do Tesouro Nacional para emprestar para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). A Seção 4 conclui  com uma discussão sobre os aspectos institucionais das novas políticas industriais e sugestões sobre como deveria ser a política industrial brasileira.

9 pensamentos sobre “Lançamento: O Futuro da Indústria no Brasil

    • Dia 14 de março Vera. A propósito, no dia 03 de maio vou dar uma palestra almoço em São Paulo a convite do CORECON-SP. Te aviso com antecedência. Abs, Mansueto

    • Em geral não da forma que se faz por aqui. No meu capitulo quando falo de “politica industrial” é algo bem diferente da tradicional política industrial. É muito mais um conjunto de ações voltadas a setores, mas que não implica proteção nem mesmo isenções tributárias, etc.

      Por exemplo, quando o governo adota medidas para estimular incentivos para melhorar a infraestrutura de turismo em uma região chamo isso de política industrial. Reconheço que tenho que usar outro termo, pois o termo “polícia industrial” sempre remete à prática de escolha de vencedores. Mas é justamente isso que critico no meu capítulo.

      Abs,

  1. 14 de março em SP. Anotado.

    Mansueto

    Quando se fala em modelo sul-coreano, ao menos no nível do senso comum, o que sobressai é sempre um aspecto do modelo (financiamento estatal para criação de gigantes, protecionismo, câmbio ), que é apresentado como se essa parte do modelo fosse todo o modelo.

    O que a Coreia fez em educação (básica, técnica e superior) parece que é sempre deixado de lado, como se isso fosse algo acessório, irrelevante, ao modelo, e não uma de suas determinantes fundamentais. No meu entendimento, não vejo como é possível investigar a história industrial da Coreia sem apresentar e analisar os vínculos dela com o forte investimento em educação básica (ao fim da segunda guerra a Coreia era um país de analfabetos) e formação técnica de nível médio e superior (após o fim da guerra civil e com forte apoio da USAID, agência americana de fomento que aqui no Brasil até hoje ainda é vista como um dos braços do imperialismo…)

    Outro equívoco dos propagandistas do “modelo” é acreditar que modelos (ou o que é apresentado como “o modelo”) podem ser transpostos mecanicamente para um outro lugar e tempo como se fossem receitas de bolo. O fato de uma política ter trazido bons resultados num tempo e num lugar não é suficiente para disso se derivar a ideia de um modelo (paradigma) de valor universal para todos os lugares e tempos.

    Acho que para você isso é claro, como foi explicado no seu comentário em resposta a Gabriel Rega no post. A dificuldade talvez esteja no plano conceitual, isto é, o termo “política industrial” parece ter sido capturado por um certo pensamento da economia (a meu ver equivocado) e virou “receita de bolo” ou “pão para todas as bocas”. O pragmatismo anglo-saxão tem um provérbio muito bom para aqueles que dizem ter a receita ideal: “a prova do pudim é comer o pudim”.

    Os elementos de política industrial que você aponta no post mostram que o seu objeto de pensamento não é o “modelo coreano” (ou, o conceito de política industrial tornado um sistema ser copiado) mas algo distinto e novo. Esse “pudim” que você e outros economistas sugerem precisa passar pela prova. Quem sabe no futuro, quando os eleitores estiverem mais dispostos a experimentar.

    Daí, sem dúvida, a importância de trabalhos como esse que você participou, junto a um grupo de primeira linha.

  2. Caro Mansueto,
    O governo brasileiro é incapaz de identificar e corrigir falhas de mercado.
    De modo que experiências de política industrial implementadas por aqui tendem a repetir o passado/presente e obter resultados desastrosos.
    E isso por um motivo simples: o governo escolhe os campeões de acordo com a pressão de grupos organizados e, por isso, as políticas industriais estão sujeitas à captura na sua implementação.
    Assim, qual o potencial dessas políticas para impulsionar o crescimento? O histórico do Brasil em PI mostra que elas vieram pra piorar a situação. Mesmo nos países apontados como sucesso na implementação de políticas industriais, são documentados diversos problemas de corrupção e captura do governo.

  3. Mesmo que o câmbio e o custo Brasil forem neutros, boa parte da indústria brasileira não é competitiva devido ao baixo padrão de eficiência. Até 2004, a China tinha um câmbio desvalorizado. Antes os produtos eram baratos, porque o salário era baixo e a indústria funcionava em instalações obsoletas. Mas já agora, a produtividade da China sobe tão rápido que, mesmo com alta dos salários, os produtos ainda podem custar menos. Mesmo que o Brasil desvalorize o real, se não enfrentarmos as causas da nossa perda dde competividade, não chegaremos a lugar nenhum.

    Para entender a dificuldade de a indústria brasileira concorrer com o produto importado, é preciso saber se o protecionismo elevado, como há décadas, à categoria de instrumento de política industrial, serve de fato ao desenvolvimento. Barreiras adicionais são defensáveis como proteção contra o comercio desleal ou contra surtos danosos de importação. Fora disso, servem apenas para beneficiar alguns setores à custa da maioria dos brasileiros. A resposta correta está nas medidas para reduzir custos, aumentar a produtividade e elevar a qualidade dos produtos. O resto é populismo e desperdício.

    No caso de bens de capital, estes são meios de produção e o Brasil é um dos poucos países do mundo que tributam este tipo de maquinário. Elevar o imposto de importação de máquinas-ferramenta, por exemplo, é um protecionismo injustificado, porque se trata de um fator fundamental para tornar o país mais competitivo. A importação atende a demanda que a indústria nacional não consegue em tempo, quantidade e tecnologia.

    Além disso, a máquina importada desempenha um papel regulador do mercado; ela vem para suprir a demanda interna que a indústria nacional não consegue atender em termos de quantidade, tecnologia e prazo, alem de funcionar como um balizador de preços ao comprador. A diminuição no nível de atividade industrial compreende outros motivos, que nada têm a ver com a presença de meios de produção importados no país, mas é reflexo de decisões globais e macroeconômicas.

    A indústria brasileira não consegue competir com os produtos importados devido ao baixo crescimento da produtividade nas empresas nacionais. E a produtividade cresce pouco porque a taxa de inovação é baixa. Ao aumentar as tarifas de importação, o governo diminui a concorrência e provoca uma acomodação dos setores beneficiados, o que tende a diminuir ainda mais as inovações e o crescimento da produtividade das empresas brasileiras. Ou seja, o resultado final é o oposto do esperado.

    A liberalização comercial na Índia nos anos 90, por meio de redução de tarifas, foi responsável por cerca de 30% dos novos produtos introduzidos pelas empresas indianas, graças à utilização de novas variedades de insumos que eram muito caros quando as tarifas eram elevadas. Esses novos produtos foram responsáveis por 25% do crescimento da produção manufatureira indiana. A abertura comercial aumenta a variedade de bens disponíveis para os consumidores tanto diretamente, com novos produtos importados, como indiretamente, com a introdução de novos produtos pelas empresas domesticas.

    O Brasil ainda é uma economia relativamente fechada. O grau de abertura da nossa economia (soma das exportações e importações com relação ao PIB) ainda está em torno de 18%. Nos EUA ela é de 29%, na China 70% e no Chile 80%. As barreiras tarifárias prejudicam os consumidores, a concorrência, diminuem as taxas de inovação e os ganhos de produtividade. Para que a indústria brasileira consiga competir com os produtores internacionais, as empresas brasileiras têm que inovar e adotar práticas gerenciais modernas, para ultrapassar as barreiras associadas ao custo Brasil.

    Para o Brasil ter sucesso em uma economia mundial radicalmente mudada pela China, não adianta proteger os setores industriais para que eles fiquem “apenas mais sofisticados”, como se fez no passado, porque os asiáticos fazem o mesmo com mais velocidade. O Brasil deve aproveitar a trégua oferecida pelo “boom” de matérias-primas para desenvolver produtos originais, como plástico de álcool e cós especiais usados na exploração de petróleo.

    A China, hoje, busca produtos menos poluentes, verdes. Está exportando fábricas para países vizinhos e deslocando outras para sua região oeste, com mão de obra mais barata. É o que se pode chamar de nova China. A velha China é a dos produtos baseados em trabalho barato e imitação tecnológica. A nova China é a dos produtos criados na China. O Brasil necessita segurar o balanço de pagamentos; manter a expansão do mercado interno, e desenvolver o potencial industrial visando não otimizações, mas mudanças. Não tem que melhorar, tem que mudar. Melhorar a China faz melhor.

    O governo brasileiro há muitos anos perdeu a capacidade de investir. Ele hoje não tem projetos nem técnicos aptos a elaborá-los. Os que aparecem nas licitações são de baixa qualidade, feitos por mão-de-obra terceirizada e sem especialização. A isso se misturam irregularidades, superfaturamento e corrupção. A saída é recorrer às concessões. É preciso ampliar o regime de concessão inclusive para a área de saneamento básico.

  4. Prezado Mansueto,
    Você tem algum estudo ou referência atualizada sobre os setores industriais de futuro? Como eles são definidos? Tenho especial interesse na prospecção de inovações tecnológicas e políticas públicas de incentivos às pequenas empresas em países emergentes, nesses setores de futuro. Muito grato pela atenção, Silverio Crestana

Os comentários estão desativados.