BNDES e política industrial. O caso da operação da LBR

Segue abaixo um artigo que escrevi ontem e que não estava planejado. Mas escrevi depois que li no jornal Valor Econômico de ontem matéria de capa sobre um possível prejuízo de R$ 700 milhões do BNDES com a empresa LBR Lácteos, na qual o BNDES detém 30,2% do capital.

Valor Econômico 18 de janeiro de 2012

BNDES e política industrial. O caso da operação da LBR

Por Mansueto Almeida

Matéria de capa da edição de ontem do jornal Valor mostra que Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), “deve fazer uma baixa contábil da ordem de R$ 700 milhões relativa à operação da LBR – Lácteos Brasil em seu próximo balanço, a ser divulgado até março. Na prática, o BNDES assume que o investimento feito em 2011 para criar a LBR dificilmente será recuperado”.

Como explica a matéria dos jornalistas Luiz Henrique Mendes e Janice Kiss no Valor, o BNDES é dono de 30,28% no capital da empresa por meio de seu braço de participações, a BNDESPar. A LBR foi formada pela união de duas empresas do setor de lacticínios, em 2010: Bom Gosto, do empresário gaúcho Wilson Zanatta, e a Leitbom, controlada pela Monticiano Participações, empresa que tem como acionistas a GP Investimentos e a Laep, dona da Parmalat no Brasil.

O que se pode dizer a respeito dessa operação fracassada de criar um campeão nacional que envolveu a participação do BNDES? Acho importante destacar quatro pontos.

Primeiro, esse é um caso típico no qual o BNDES deveria ter ficado de fora. Política industrial deve focar em uma das três coisas: 1) criar vantagens comparativas; 2) resolver problemas de coordenação (retorno individual do projeto depende de investimentos complementares); ou 3) reduzir o custo de descoberta de atividades novas (não se sabe ex ante a estrutura de custo de algo que não se produz).

Financiamento subsidiado e investimento com recursos públicos (BNDESPar) em empresas grandes em setores nos quais já se conhece a estrutura de custo não é política industrial. É incentivo para se formar empresas grandes com recursos públicos. Não é nem a velha política industrial que defendia Alice Amsden, na qual o apoio do setor público estava condicionado a um processo de diversificação das empresas incentivadas em novas atividades, e nem tão pouco a nova política industrial que defendem Dani Rodrik e Ricardo Hausmann de Harvard, no qual a política industrial deve focar na redução do custo de descoberta de novas atividades e/ou na solução de problemas de coordenação.

Segundo, independentemente do sucesso ou do fracasso dessa operação, não há aqui aprendizado algum para o setor público, que não seja ficar de fora desse tipo de operação. Política industrial é tentativa e erro. Mas tentativa e erro para descobrir coisas novas que não se sabe ex ante se um país (ou região) será ou não competitivo. Por exemplo, se o BNDES tivesse perdido R$ 700 milhões financiando empresas que estavam tentando desenvolver um principio ativo para um remédio para combater câncer, etc., mesmo com o fracasso, poderia ter ocorrido algum aprendizado que seria utilizado por outras empresas e laboratórios no país.

Não é o caso do setor de lacticínios. Trata-se aqui de uma atividade estabelecida, na qual já se conhece perfeitamente a estrutura de custo e condições de mercado. Aqui, mesmo no caso de sucesso da empresa, não haveria nenhum aprendizado para política industrial e, no caso do fracasso, não haverá também nenhum aprendizado com o agravante da perda de R$ 700 milhões para os contribuintes. Quem vai ter algum aprendizado com esse caso é a GP investimentos, que ainda tentará reestruturar a empresa para diminuir sua perda e que vive desse tipo de atividade como outros fundos privados de investimento.

Terceiro, o governo ou suas agências não são e nem devem ser gestores de empresas e, assim, não se beneficiariam com o aprendizado que decorreria de experiências de gestão cujo retorno é preponderantemente privado. Neste caso, se a empresa tivesse resolvido os problemas de gestão e adotado outra estratégia de negócios, poderia ter dado certo. No entanto, o tipo de aprendizado (boa gestão e estratégia correta de escolha do mix de produtos, aposta em determinados nichos de mercados, etc.) que decorreria desse sucesso seria importante para um fundo de investimento privado, mas irrelevante para a política de um banco público que deveria fomentar projetos de maior retorno social e não individual.

Quarto, é impressionante o descaso com a opinião pública de empresas que recebem recursos públicos. Como aparece na matéria do Valor: “Procurada diversas vezes, a LBR não quis se pronunciar. A empresa sequer informa quantas unidades possui e as que estão em operação. Também procurados, GP Investimentos, Laep e o empresário Wilson Zanatta, da Bom Gosto, não comentaram”. Empresas incentivadas com recursos públicos deveriam ser muito mais transparentes.

É esse o tipo de política industrial que se quer? O BNDES precisa ser sócio de empresas já estabelecidas em setores nos quais já se conhece a estrutura de custo? O que me impressiona é o fato de algumas pessoas acharem esse tipo de operação normal.

O BNDES, a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), e o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (Mdic) deveriam aproveitar esse caso e reavaliar a estratégia da política industrial brasileira de criar campeões nacionais. Não se trata aqui de acusações quanto à legalidade ou não das operações de fomento a fusões e aquisições (F&A) das quais o BNDES tem participado ativamente desde 2009.

O que se busca é que haja um debate mais profundo quanto ao custo e benefício de determinadas operações no âmbito da política industrial. O problema é que esse tipo de avaliação pode gerar “desconforto” entre órgãos do governo e, assim, corre-se o risco da avaliação ficar restrita a supostos “especialistas do setor público”, como aconteceu, recentemente, com a avaliação dos Fundos Setoriais de Inovação e da Lei de Informática.

No entanto, sem monitoramento, avaliações periódicas e transparentes das ações de política industrial, o setor público não deveria dar continuidade a esse tipo de política. Política pública requer monitoramento e avaliação dos resultados e a política industrial não deveria ser exceção à regra.

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22 pensamentos sobre “BNDES e política industrial. O caso da operação da LBR

  1. Nao falo mais sobre esse assunto, na época chamei atenção para o mico. Pelo menos esse escroque da Parmalat ja devia estar na cadeia, se esse fosse um pais serio.

    • caro Luiz,

      tudo bem? entendo bem o seu ponto e me lembro que você realmente alertou sobre o problema do BNDES se envolver nesta operação e privilegiar uma empresa (ou grupo econômico) em detrimento de outros. Ao invés de promover à concorrência, esse tipo de atitude prejudicar empresas do setor e os consumidores.

  2. Mansueto, você tem sido uma voz racional e lúcida nesse emaranhado de confusão que se está transformando a economia nacional. Continue em sua batalha contra essa marcha da insensatez.
    Ronaldo Bomfim

  3. Excelente artigo, Mansueto. Um comentário. Do ponto de vista da sociedade, políticas industriais só se justificam em situações nas quais haja diferença entre benefícios líquidos sociais e benefícios líquidos privados. Em princípio, experimentação (a terceira possível razão por V. apontada) não se inclui nesse caso. Quanto a criar vantagens comparativas, isso tampouco parece fazer sentido: se há boas razões para tentar criar “vantagens comparativas ” no Brasil, o mesmo deve ser verdade para outros lugares, o que, por construção, contradiz a possibilidade de se gerar vantagens comparativas. O sarrafo para políticas industriais me parece ainda maior que o (bastante exigente) sugerido por V. Mais uma vez, parabéns pelo belo artigo. Um abraço,

    Vinicius Carrasco

    • Vinicius,

      É possível que você tenha razão. Mas quando falo em “criar vantagens comparativas”seria algo muito mais leve do que os exemplos de Coreia do Sul e Japao que se usa. talvez tenha que deixar de usar esse termo porque dá a impressão que esotu defendendo propostas radicais de criar um setor X que o país não possui vantagem comparativa. Em matéria de política industrial, acho que o ponto principal é o apontado por você: benefício social versus privado – um cálculo que nunca fazemos.

      Mas tenho uma visão mais positiva de experimentação ligada à inovação, mais ou menos nos moldes do que foi feito com alguns fundos de venture capital com participação minoritária do governo em empresas de base tecnológica em Israel. O Josh Lerner no livro “Boulevard of Broken Dreams:
      Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital Have Failed–and What to Do About It” cita esse exemplo, apesar de ele ser um forte crítico da política industrial.

      No artigo usei os três casos que a literatura usa para “justificar” a política industrial e, mesmo se concordássemos com essas justificativas, o que não é o caso, mesmo assim não conseguiríamos explicar a política industrial no Brasil.

      Concordo com você que o sarrafo tem que ser colocado lá em cima, mas o que estamos vendo é justamente o contrário: o governo cada vez com mais liberdade para fazer essas operações e se tornar sócio de empresas privadas. E com a CEFPar essa possibilidade aumentou ainda mais.

      Grande abraço e obrigado, mansueto

  4. Algum país do mundo conseguiu fazer política industrial nesses moldes que você fala no texto? O que me vem à cabeça são os países asiáticos, mas mesmo assim tenho as minhas dúvidas.
    No fundo, parece que o custo de uma política industrial ativa é bem maior que o seu benefício. Os casos de sucesso são raríssimos, se existem.

    • Na verdade, depende do que se chama de política industrial. O que chamo de política industrial é algo muito mais leve que envolve muito mais a oferta de bens públicos. Eu escrevi sobre isso no livro organizado pelo Professor Edmar Bacha – O Futuro da Indústria no Brasil: desindustrialização em debate – que será lançado em fevereiro/março deste ano.

      Por exemplo, o governo ajudar empresas exportadoras de frutas a se adequarem as exigências fitosanitárias de países importadores; governo ajudar na disseminação de informação para exportar, melhorar as vias de transporte para os portos, etc.

      A política do estilo Coreia do Sul é muito mais difícil, incerta e há mais caso de fracassos do que de sucesso como você alertou. Depois vou colocar a evidência aqui no blog. Abs,

  5. E o mais incrível dessas atitudes do governo, é elencar tais casos como sucesso do objetivo de investimentos públicos na indústria nacional. Parece que há um poço sem fundos de recursos do qual pode-se lançar mão a qualquer momento. Pouco importando o retorno, a capacidade do empreendimento gerar resultados para a sociedade, como empregos, novas tecnologias, novas formas de gestão etc. Nada disso é ressaltado. Apenas que tantos milhões foram alocados em tal projeto e pronto. Se isso for o País do futuro, não dá como não pensar em futuros pesadelos. Nada mais.

    Parabéns pelo post, Mansueto.

  6. Mansueto:

    Obrigado pela resposta. Minha resposta para a sua.

    Acho que meu primeiro ponto se refere a um conceito importante, mas pouco usado e muitas vezes esquecido: eficiência restrita (constrained efficiency). Um equilíbrio de mercado gera uma alocação eficiente restrita se essa alocação não difere da que seria escolhida por um planejador benevolente que se depare com as MESMAS restriçoes tecnológicas e informacionais comas quais agentes privados se deparam.Quando o “mercado” gera alocações eficientes restritas, políticas serão — se algo — prejudiciais ao bem-estar social. De fato, a despeito de uma alocação eficiente restrita não necessariamente ser pareto ótima, não há espaço para intervenção.

    Temos boas razões para acreditar que o governo tenha acesso a melhores tecnologias de identificar bons projetos (ou para identificar quais projetos devam ser experimentados) e/ou tenha vantagens em, por exemplo, garantir que emprestadores devolvam o dinheiro? Se não tivermos, a menos de caso nos quais haja externalidades (ou problemas de coordenação amplamente definidos, como V. aponta), não há porque acharmos que política industrial deva ser feita.

    Quanto a questão de se “criar” vantagens comparativas, meu ponto é simples. Vantagens comparativas (como usualmente pensadas) não podem ser geradas a partir de escolhas dos agentes. Se todos têm a possibilidade de gerar tais “vantagens”, não se pode ter vantagens COMPARATIVAS nem ex-ante (todos têm a opção), tampouco ex-post (se mais de um país fizer as mesmas escolhas ou por ser possível fazê-las a qualquer instante).

    Os dois pontos sugerem que o sarrafo deva ser alto (deve-se mostrar que os benefícios líquidos sociais diferem dos privados ) se supusremos que os policymakers são benevolentes. Por tratar-se de uma suposição heroica (at best), o sarrafo deveria ser quase intransponível.

    Um forte abraço,

    • Vinicius,

      Não discordo de você, mas talvez eu esteja utilizando o termo “vantagem comparativa” de forma equivocada e isso esteja contaminando o debate.

      Você tem toda razão nos dois pontos: (1) se todos os países procurarem criar vantagens comparativas, ninguém irá se beneficiar. Isso é contra os ganhos de especialização que sabemos que decorre do livre comércio. Não haveria vantagem comparativa ex ante e ex post; e

      (2) não há porque pensarmos que o governo tem um conhecimento melhor do que o setor privado para levar a um equilibrio eficiente superior. Assim, o governo não conseguiria melhorar o equilíbrio eficiente.

      Mas nessa área de intervenção do governo na economia, o que se faz hoje em países como os EUA é bem diferente do que a turma tradicional de politica industrial fala. Na verdade, nem se usa muito o termo politica industrial mas “políticas de desenvolvimento produtivo”. E aqui há exemplos positivos de intervenção do governo.

      No caso de dos fundos de Venture Capital de Israel que citei, não foi o governo quem decidiu no que investir e quais empresas incentivar. Foram fundos de Ventura Capital privados. O governo apenas facilitou o processo ao se associar com esses fundos privados e convidá-los para investir em Israel. Mas o governo foi minoritário em todos eles. A justificativa aqui é que esse processo de descoberta envolvia “externalidades” e o apoio do governo quebrou a resistência inicial do setor privado investir nessas atividades, que o país tinha vantagem comparativa.

      No caso do Brasil, eu colocaria a experiência da Embrapa como algo positivo. O governo financiou pesquisa e inovação cujo resultado poderi ser apropriado por qualquer empresa do setor. É claro que não criamos vantagens comparativas, mas desenvolvemos tecnologia que tornou o cerrado produtivo com técnicas de correção de solo e a semente de soja adaptada para as condições dessa região. Isso seria o tipo de politica industrial moderna.

      Há vários outros exemplos de intervenção local no qual o governo atua para facilitar o upgrade de atividades que já existem – mas isso é criação de vantagens comparativas. Por exemplo, na região de Petrolina e Juazeiro no NE do Brasil, o governo ajudou com a disponibilidade de informação para pequenos e médios produtores de frutas que eles melhorassem as técnicas de cultivo e o controle fitosanitário exigido para exportar. Foi muito mais uma politica pública para vários produtores do que o que se chama de “politica industrial”.

      Assim, não discordo de você. Mas o que estava tentando enfatizar é que há espaço para “políticas de desenvolvimento produtivos” quando o resultado dessas políticas envolverem bens públicos (e logo ocorrem externalidades). Isso não é o que o BNDES faz.

      E no caso de politicas de fomento a inovação, há espaço para apoio do setor público, mas nem todo tipo de inovação requer apoio do setor público. Por exemplo, na minha visão, a Petrobras não deveria recebe nenhum tostão de recurso público para investir em inovação. Ela é um empresa grande que pode financiar seus gastos em P&D com recursos próprios e o tipo de inovação que ela faz – técnicas novas de extração de petróleo em águas profundas- permite que a empresa se aproprie individualmente da tecnologia.

      Assim, acho que mais concordamos do que discordamos, mas vamos continuar esse debate no Rio algum dia. Podemos até organizar algo no IBRE-FGV porque, pelo que estou vendo, o apetite intervencionista do governo não vai diminuir.

      Abs,

  7. Caro Mansueto,

    Excelente artigo. Você introduz no debate exatamente o tipo de idéias que podem chegar a fazer uma diferença. A pergunta principal para mim é quais seriam as mudanças necessárias a serem feitas em organizações como o BNDES para desenvolver o tipo de políticas que você recomenda (que capacidades que a organização não possui agora seria preciso obter).

    Lendo os comentários, tenho que dizer que tenho muito interesse sobre o que você tem a dizer sobe o caso da Coréia do Sul e o que temos para aprender sobre ele.

    Muito obrigado pelos seus esforços.
    Luis Enrique.

    • Mansueto,
      Parabéns por mais um brilhante e corajoso artigo. É necessário que a Sociedade discuta não só as participações acionárias do BNDES mas também a concessão de subsídos cavalares por meio de taxas de juros abaixo da inflação, em operações quase automáticas ou pelo menos, na aparência, sem critérios. Fiquei assustado ao ler esta notícia http://www.valor.com.br/empresas/2610072/bndes-aprova-credito-de-r-35-milhoes-para-natura. Fiquei pensando quais poderiam ser os benefícios sociais que superam os custos de subsídos a uma grande empresa, já líder em seu setor, para produzir mais cremes. Quais os riscos de desenvolvimento que emperrariam um financiamento privado ?

  8. Parabéns pelo artigo. Pena é que no mesmo dia o jornal trouxe uma matéria sobre um financiamento de grande vulto à CSN pelo BNDES. Só nos resta torcer para que haja um recuo como no caso Pão de Açucar-Casino.

  9. Mansueto,

    teria algum paper ou livro que apresente as diferentes visões sobre política industrial? Você começou a dar uma pista no seu artigo falando da Amsden e do Rodrik, mas queria ler mais sobre o tema. Abraço,

    Sávio B. Caçador

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