O modelo dos países Nórdicos

The economist2013Sugiro a leitura da matéria especial de 14 páginas da nova edição da revista The Economist. Enquanto o mundo se divide entre os modelos intervencionistas dos BRICs, o modelo do Estado grande da Europa e o modelo mais liberal dos EUA e Inglaterra, a revista traz um matéria de capa sobre o modelo dos países Nórdicos que seria o próximo “supermodelo”.

O mero fato desse tipo de tese aparecer na capar desta revista é interessante. De fato, os países Nórdicos têm coisas fantásticas que todos os outros poderiam aprender e tentar replicar. Mas o Estado nesses países é grande e não sei se os incentivos à inovação são os mais adequados.

É claro que não se deve tirar do modelo dos países Nórdicos que Estado grande leva a mais crescimento e desenvolvimento. Na verdade, Estado grande é resultado do desenvolvimento. O economista Peter Lindert no seu famoso livro (“Growing Public”) mostra que existe na história de crescimento dos países o que ele denomina de “paradoxo de Robin Hood” – os Estados mais ricos gastam mais com social (% do PIB) do que os países pobres.

Por que? Porque os ricos podem, entre outras coisas, tributar mais e compensar parte da carga tributária mais pesada com maior produtividade. Infelizmente, países pobres (baixa renda per capita) não conseguem fazer o mesmo. Assim, cuidado com a evidência que você vai tirar desta leitura.

As previsões que fiz em 2011

Em agosto de 2011, conversei com o Estado de São Paulo e falei que dava para fazer com segurança uma previsão de que, em 2012, haveria um impulso fiscal de pelo menos R$ 83 bilhões (clique aqui). Nas minhas previsões cometi três erros porque confiei demais nas declarações da equipe econômica.

Primeiro, o impulso fiscal foi maior do que aquele que calculei. Apenas a despesa primária cresceu R$ 80 bilhões, sem contar com o efeito das desonerações. Segundo, esperava um aumento maior do investimento, o que não aconteceu. Terceiro, esperava uma atuação mais forte do BACEN no controle da inflação, algo que também não ocorreu.

Mas uma coisa que já havia destacado em 2011, sobre as contas de 2012, se comprovou. Falei, em 2011, nessa matéria do Estado de São Paulo que:

2012 deve repetir 2009, quando a política anticíclica foi baseada em aumentos de despesas correntes em vez de investimento público”, explicou o economista em nota técnica sobre os gastos fiscais no próximo ano. Ele se refere ao estímulo à economia realizado pelo governo no início da crise global. Agora, apesar das promessas de que qualquer incentivo – caso a situação internacional afete a economia brasileira – virá dos juros, e não dos gastos, Almeida aposta que o padrão de 2009 será repetido.”  

Antes mesmo dessa entrevista, em julho de 2011 (clique aqui), havia declarado para o Estado de São Paulo que: “Do ponto de vista do superávit primário, o governo está entregando mais ou menos o que prometeu, mas é um resultado baseado em aumento da arrecadação que reflete o crescimento do ano passado”, concorda o economista Mansueto Almeida, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). “A questão é que os grandes problemas fiscais foram transferidos para 2012.” É o caso do aumento do salário mínimo, que em 2012 incorporará o crescimento de 7,5% da economia registrado em 2010 e a alta inflação de 2011.”

E no final do governo Lula, em dezembro de 2010, alertei em artigo que publiquei no Estado de São Paulo que o chamada “ajuste fiscal” deveria focar os próximos quatro anos para reduzir, gradualmente, as despesas de de custeio, inclusive  sociais como proporção do PIB e não apenas 2011 (clique aqui).

Já no artigo “esclarecendo debate fiscal” que escrevi no jornal Valor Econômico, em 6 de fevereiro de 2012,  (clique aqui), terminava o artigo alertando que:

A nossa situação fiscal, apesar da elevada carga tributária e da qualidade dos serviços públicos muito aquém do desejável, chega a ser confortável em relação ao resto do mundo. É claro que esse equilíbrio tem custos e a indústria sente o peso desse modelo, mas se quisermos mudá-lo, seria bom combinar com o eleitor. Enquanto isso não ocorrer, os ajustes no gasto público serão marginais e o “espaço fiscal” para o investimento dependerá cada vez mais da arrecadação e da pouca margem de manobra que o governo tem para conciliar maior crescimento com o desejo imediato da sociedade por mais transferência de renda.”

Já na coluna do jornalista Cristiano Romero, em 24 de agosto de 2011, enquanto o Ministro da Fazenda, Guido Mantega, falava em gerar superávit primário de 3,1% do PIB até 2014, eu alertava que achava difícil e que não via interesse do governo em manter o esforço fiscal de 2011 e sacrificar programas sociais (clique aqui).

Termino esse post com uma declaração que dei, em julho de 2012, à Agência Broadcast (clique aqui): “….o governo pode ainda tirar uma “carta da manga” para cumprir a meta, como fez em 2009 e 2010, mas essa possibilidade é bem mais difícil hoje. “Uma coisa é tirar carta da manga em 2012 e outra tirar carta da manga como em 2009 e 2010. Lá atrás, quando o governo precisou de receita chegou a vender crédito a receber da Eletrobrás para o BNDES. Esse tipo de truque o mercado já conhece”, afirmou. “Se tiver esse tipo de truque vai pegar muito mal.”

E pegou. Por sinal, sugiro a releitura da minha entrevista na Broadcast em julho deste ano que está transcrita aqui no blog nos arquivos de julho de 2012.

Em resumo, foram muitas entrevistas e alertas sobre a dinâmica fiscal e, no final, eu desejaria ter errado todas essas previsões e que hoje o investimento público fosse maior e as despesas de custeio menor. Infelizmente, isso não aconteceu e acredito cada vez mais que será necessária uma redução permanente do superávit primário.

Gasto Fiscal em 2012: uma rápida análise

O Tesouro Nacional publicou hoje as despesas do governo federal em 2012. O que pretendo nesta breve nota é destacar alguns pontos que considero importante para o debate. Vou tentar ser o mais didático possível e, infelizmente, não tenho tempo de aprofundar a análise nesses dias.

(1) Primeira lição: temos uma carga tributária elevada porque o gasto não para de crescer. É simples assim.

Um primeiro ponto para destacar é que, em 2012, o crescimento do gasto público federal primário (não inclui juros) foi expressivo: R$ 80 bilhões ou 0,75 ponto do PIB. Desde 2000, como porcentagem do PIB, o crescimento do gasto primário do governo federal só foi maior em 2001, 2005 e 2009. Mas em todos esses anos o investimento aumentou (% do PIB) e agora caiu.

Em relação a 1999, quando o país passou a gerar superávit primário, o crescimento da despesa primária do governo federal foi de 3,75 ponto do PIB até 2012. Nesse mesmo período,  a receita líquida do governo federal passou de 16,38% do PIB para 19,96% do PIB – crescimento de 3,60 ponto do PIB.

Gráfico 1 – Despesa Primário do Gov. Federal (% do PIB) -1997-2012 GRAF11

OBS: exclui capitalização da Petrobras em 2010.

Não há mistério algum. No Brasil, a carga tributária cresce para acompanhar o crescimento de despesa. A nossa economia se dá por aumento de carga tributária e não por queda da despesa.

(2) Segunda lição: O Brasil não consegue fazer política anticíclica pelo lado do gasto. Assim, o aumento de gasto, mesmo em anos de crise, se dá em cima de gastos permanentes, o que aumenta o peso do Estado na economia.

A despesa primária passou de R$ 724,4 bilhões, em 2011, para R$ 804,7 bilhões, em 2012. Desse crescimento de R$ 80 bilhões, o crescimento do investimento público foi de apenas R$ 6,8 bilhões e mesmo assim por causa dos subsídios ao Minha Casa Minha Vida que antes eram custeio e passaram, a partir de 2012, a serem considerados investimentos.

Se retirarmos o Minha Casa Minha Vida da estatística de investimento público, o investimento cresceu apenas R$ 648 milhões, passando de R$ 47,5 bilhões, em 2011, para R$ 48,14 bilhões, em 2012. Isso significa que faltou “espírito animal” ao setor público e que o brutal aumento de gasto público foi permanente. Não tem como voltar atrás nos próximos anos.

Esse comportamento é muito semelhante ao que aconteceu, em 2009, quando a despesa primária cresceu R$ 74,2 bilhões e o investimento cresceu apenas R$ 5,8 bilhões. O padrão de gasto de 2012 foi muito semelhante ao de 2009, com duas diferenças: o crescimento do gasto com pessoal agora foi muito menor, mas o crescimento do investimento menor. E o custeio piorou.

Gráfico 2 – Investimento Público – % do PIB (1999- 2012) – Sem Minha Casa Minha Vida.

GRAF12

Fonte: investimento público GND-4 e GND-5 menos empréstimos.

(3) Terceira lição: o crescimento do gasto em 2012 foi mais ou menos geral, com exceção do gasto com pessoal e investimento.

Há diversas formas de olhar a despesa pública. Um das coisas que gosto de fazer é trabalhar com o custeio mais desagregado, subdividido em quatro contas:  (i) INSS; (ii) custeio de programas sociais de transferência de renda (LOAS, despesas do FAT, bolsa família, e outros benefícios assistenciais); (iii) custeio dos programas de educação e saúde; e (iv) uma categoria residual que chamo de “custeio administrativo”.  Nessa última categoria entra todas as demais despesas de custeio (passagens de avião, minha casa minha vida, subsídios ao PSI, etc.).

O que os dados mostram? Bom, de 1999 a 2011, como % do PIB, 87% do crescimento da despesa primária pode ser explicada por apenas duas despesas de custeio: INSS e gastos de custeio dos programas sociais de transferência de renda. De 2011 a 2012, o crescimento da despesa é quase geral, com exceção da despesa de investimento e despesa com pessoal.

Tabela 1 –  Despesa Primária Federal – % do PIB (1999-2012) GRAF13

OBS: o item “outros” correspondem as transferências do Tesouro ao Banco Central e despesas do Banco Central. Elaboração: Mansueto Almeida.

Até mesmo a despesa que chamo de “custeio administrativo” – aquela parte do custeio que não é gasto social, previdência ou despesa com as funções saúde e educação, cresceu 27,7%. Essa conta cresceu, em valor nominal, R$ 12,8 bilhões; sendo R$ 3,6 bilhões desse crescimento devido ao programa Minha Casa Minha Vida.

(4) Quarta Lição: Nos últimos três anos, o gasto com pessoal caiu em meio ponto do PIB e atingiu o menor valor (% do PIB) desde 1997. Qual foi a mágica? O governo controlou a taxa de crescimento.

Quando alguém fala em controlar a despesa pública muita gente fala mal de quem sugere tal controle . Mas os menores reajustes ao funcionário público nos últimos três anos reduziu esse gasto em meio ponto do PIB. Não houve mágica. O que se fez foi algo muito simples – o total de despesa cresceu muito abaixo do crescimento do PIB nominal.

Taxa de Crescimento Despesa com Pessoal – 1998-2012 GRAF14

Taxa de Crescimento Despesa Pessoal x Tx de Crescimento do PIB (nominal)

GRAF15Elaboração: Mansueto Almeida

Essa é a boa notícia. A notícia ruim é que a forte economia com despesa com pessoal não deverá se repetir ao longo dos próximos anos. A grande maioria das carreiras do setor público federal conseguiu negociar reajuste de 5,2% ao ano pelos próximos três anos e, assim, a despesa com pessoal dever crescer mais próximo de 7% ao ano. É uma conta que deverá continuar cair (% do PIB), mas não na velocidade observada dos últimos anos.

A propósito, a despesa com pessoal caiu 0,5 ponto do PIB nos últimos três anos e, no mesmo período, a despesa primária cresceu 0,57 ponto do PIB. A economia com pessoal não foi e nem será suficiente para compensar o aumento dos outros gastos, apesar de ter sido importantes nos últimos três anos.

(5) Quinta Lição: Não há espaço fiscal para fortes desonerações fiscais e há uma montanha de gastos que foram “atrasados” para este ano.

Todo mundo no Brasil sonha em comprar carros pelo preço que se paga nos EUA, pagar menos impostos e ter acesso a ensino público de qualidade. Isso ainda vai demorar porque, pelas regras atuais e independentemente do crescimento do PIB, a tendência é que a despesa primária continue crescendo como % do PIB.

A regra atual de reajuste do salario mínimo cria uma “indexação de despesa” pública que tem um custo elevadíssimo e, assim, a solução para o próximo presidente será ou renegociar essa regra ou começar uma reforma gradual da previdência.

E se não fizermos nada? Bom, se não fizermos nada a despesa primária vai continuar crescendo e o seu financiamento decorrerá da combinação da economia de juros com o aumento da carga tributária. E o nosso crescimento pelos próximos dez anos continuará dependente de um novo ciclo de alta de commodities.

O que não abordei nesta post e que ficará para um próximo é o detalhamento dos restos a pagar e sua relação com as despesas de custeio e investimento. O crescimento dos restos a pagar merece uma análise especifica porque tem muitos detalhes. Mas fica para outra oportunidade.

Para fechar essa nota, cabe a seguinte pergunta: A situação fiscal do Brasil é boa? Bom, se “boa” para você for gerar um primário que já foi reduzido para algo entre 2% e 2,5% do PIB, sem que tenha ocorrido aumento de investimento a situação é boa. Mas não é boa quando se tem em mente que esse modelo só se sustenta com uma carga tributária elevada, apesar das pequenas flutuações da arrecadação (% do PIB) no curto-prazo.

Bate papo no Café Colombo sobre crescimento econômico

colomboNo final do ano, no Recife, tive uma longa conversa com  Renato Lima e Marcelo Sandes que são da equipe do Café Colombo, um programa de entrevistas que vai ao ar pela Rádio Universitária FM (99.9), aos domingos, de 14 às 14:30 (com reapresentação na segunda-feira, às 20h30).

Depois todas as entrevistas ficam disponíveis na página do programa na internet (clique aqui). Tem várias entrevistas interessantes. Apenas para citar algumas mais recentes: Marcus Melo professor da UFPE sobre democracia e accountability (clique aqui), outra sobre a política brasileira analisada pela cientista política Argelina Cheibub (clique aqui), três entrevistas  com o economista Fábio Giambiagi: uma sobre o livro que ele organizou com Cláudio Porto – Brasil 2012 (clique aqui) e outra sobre os livros que Fábio organizou com Paulo Tafner sobre mudanças demograficas em curso no Brasil e com Márcio Garcia da PUC-RJ sobre regulação financeira (clique aqui  para a primeira parte da entrevista e clique aqui para a segunda parte da entrevista).

Mas tem  mais entrevistas interessantes com educadores, filósofos, historiadores, etc. e várias resenhas de livros. Esse é  o tipo de programa que deveria ter uma divulgação maior e vou colocar depois um link permanente para o Café Colombo na minha lista de blogs.

A minha entrevista foi ao ar no final do ano, dia 30/12/2012, e na conversa tratamos dos desafios ao crescimento econômico do Brasil. O programa é longo, mais ou menos 30 minutos, e os entrevistadores são espetaculares. Um deles, inclusive, é meu co-autor em um texto que estamos escrevendo sobre Politica industrial, Petrobras e BNDES.

Foi uma conversa agradável e, se tiverem tempo, vejam se interessa escutar o que falei sobre os desafios do crescimento econômico do Brasil no Café Colombo. Clique aqui para escutar a minha entrevista.  

Adeus Keynes!

É claro que gosto muito do economista John Maynard Keynes e que tenho um profundo respeito pela sua obra. E nesse debate sobre o baixo crescimento do PIB nos EUA tomo o lado daqueles que defendem maior estimulo à demanda no curto-prazo na linha do Paul Krugman. Mas, no Brasil, a situação é completamente diferente.

O gráfico abaixo produzido pela Fundação Getúlio Vargas é excelente para mostrar o nosso problema. No eixo esquerdo você pode ver o crescimento das vendas de varejo e da produção industrial. O ano base é 2002 = 100. As barras azuis mostram a diferença (o gap) entre as vendas de varejo e a produção industrial (eixo direito).

Vendas no Varejo versus Produção Industrial – jun/2005-out2012

Vendas varejo e industria

 

Fonte: FGV-IBRE

O que o gráfico mostra? Até 2008, o gap entre o crescimento desses dois indicadores não cresceu (na verdade caiu), o que mostra que a expansão da demanda se transformava no crescimento da produção industrial. Isso deixou de acontecer a partir do final de 2008.

Como se observa, a demanda continuou crescendo (linha azul), mas a produção industrial (linha vermelha) perdeu o seu dinamismo, i.e. aumentou o gap entre as vendas de varejo e a produção industrial e as barras azuis crescem. Por que? Bom, depois de 2008, temos um mundo com excesso de oferta de bens manufaturados muito mais baratos do que aqueles que são produzidos aqui.

Demanda nós temos e mais estímulos à demanda aumentará ainda mais as importações (e/ou inflação). O que não temos é uma estrutura de custo de produção para competir com a produção industrial do resto do mundo – não temos salário baixo para competir com o Vietnam (e graças a Deus não temos) nem produtividade alta para competir com a Alemanha (que pena!).

Assim, o nosso problema não é falta de demanda. Nós conhecemos muito bem Keynes, mas ele hoje não explica o que atrapalha o nosso crescimento.

A conta da luz!

Estava pensando de onde viria o recurso para o governo bancar a redução das tarifas de energia. Antes o custo fiscal seria de R$ 3 bilhões e, agora, esse custo foi elevado para R$ 8,4 bilhões. Excelente, mas de onde vem o dinheiro?

Simples, vem do “Brasil do futuro”. Explico. No ano passado o governo quando editou a  MP 600, de 28 de dezembro de 2012, colocou lá no Art. 7o o seguinte:

Art. 7º  Fica a União autorizada a ceder onerosamente ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, e suas controladas, direitos de crédito detidos pelo Tesouro Nacional contra a Itaipu Binacional.

§ 1º O pagamento devido pelo BNDES pela cessão de que trata o caput poderá ser efetivado em títulos da dívida pública mobiliária federal ou ações de sociedades anônimas, exceto as integrantes de instituições pertencentes ao Sistema Financeiro Nacional, respeitada a equivalência econômica da operação, sendo o ajuste de eventual diferença paga em moeda corrente pelo BNDES à União.

§ 2º A operação deverá ser formalizada mediante instrumento contratual a ser firmado pelas partes.

§ 3º Fica a União autorizada a destinar, à Conta de Desenvolvimento Energético – CDE, no todo ou em parte, os recursos financeiros provenientes da cessão onerosa de que trata o caput.

§ 4º Fica a União autorizada a celebrar contratos com o BNDES com a finalidade de excluir os efeitos da variação cambial incidentes nos direitos de crédito de que trata o caput.

O que isso significa exatamente? Significa que o governo tem a autorização legal para vender para o BNDES créditos que tem a receber no futuro da Itaipu. Ou seja, utiliza-se um receita futura para financiar uma despesa corrente – parte da conta de desoneração das tarifas elétricas hoje.

Se isso vale para a desoneração do setor de energia, o que garante que no futuro não se use o mesmo “truque” (transformar receita futura em receita primária corrente) para aumentar outros tipos de despesa?

E para piorar a situação, como o BNDES não tem recurso sobrando e precisou de novos empréstimos do Tesouro no ano passado, na prática, isso significa que o tesouro fez a seguinte sequencia de operações:

(1)  Emite títulos (aumenta a divida bruta) e repassa o recurso para o BNDES – sem impacto na Div. Liquida do Setor Publico porque a operação gera um débito (aumento da divida bruta) e um crédito (empréstimo ao BNDES);

 (2)   No período seguinte, o Tesouro pega parte dos recursos que iria receber no futuro de Itaipu e vende hoje para o BNDES, que pode pagar com os mesmos títulos que recebeu do governo, que teve como fonte de origem o aumento da divida bruta;

(3)  Resultado final, o governo traz para o presente receita futura e, adicionalmente, aumenta a divida bruta que se transforma em receita primária.

Dois pontos muito rápido. Primeiro, usar receita futura para pagar gastos correntes definitivamente não é algo recomendado. Segundo, o Brasil já tem uma dívida bruta elevada. Pela metodologia do FMI, que leva em conta os títulos públicos na carteira do Banco Central, a divida bruta do Brasil, em 2011, foi de 65% do PIB.

Se usarmos as estatísticas do FMI para fazer comparações internacionais, a dívida bruta do setor público no Brasil não é baixa. Em 2010-2011, essa divida em outros países era de: México (43,8% do PIB), Colômbia (36% do PIB), Equador (18% do PIB), Peru (20,92% do PIB) e Chile (11,25% do PIB).

Uma dívida bruta de 65% do PIB (conceito do FMI) é semelhante ao nível de endividamento de países como Espanha e EUA antes da crise. Em 2007, a dívida bruta dos EUA era de 67,1% do PIB, valor um pouco acima da divida bruta do Brasil, em 2011.

Mas claro que alguns dirão que não é preciso se preocupar com a divida bruta porque o Brasil é um país maior do que os outros da América Latina e tem uma “situação melhor” do que os EUA – aquele país que tem uma renda per capita de US$ 48 mil e uma carga tributária “enorme” de 25% do PIB.