Apresentação que farei no Banco Central

Nesta quinta-feira, faço uma apresentação no seminário interno do Banco Central. Coloco abaixo um sumário executivo  dos temas que vou tratar na apresentação.

Seminário Banco Central: Estrutura do Gasto Público no Brasil: Evolução Histórica,  Desafios e Rigidez Orçamentária

Expositor: Mansueto Almeida (IPEA) – 08 de novembro de 2012

Entre 1991 e 2011, o gasto primário do Governo Central (exclusive transferências a estados e municípios) aumentou de 11,1% para 17,5% do Produto Interno Bruto (PIB). Apesar desse crescimento do gasto de quase sete pontos do PIB em pouco mais de duas décadas, o esforço de equilíbrio fiscal aumentou, a partir de 1999, quando o país passou, sistematicamente, a gerar superávits primários para pagar os juros da dívida interna e externa.

Dado que o maior esforço de economia por parte  do Governo Central não foi acompanhado pela redução da despesa primária, isso significa que essa maior economia decorreu de uma expansão da carga tributária nas últimas duas décadas, em especial, do crescimento de impostos vinculados e contribuições sociais. De 1970 a 1992, a carga tributária no Brasil flutuava em torno de 25% do PIB e essa carga subiu para cerca de 36% do PIB no período recente, ao mesmo tempo em que o Estado brasileiro diminuía o investimento público e aumentava a participação de impostos de má qualidade que incidem em cascata e não sobre o valor adicionado. Dado que o padrão do crescimento do gasto público no Brasil desde o inicio da década de 1990 foi expressivo, para onde foi esse dinheiro? Quais as contas de maior crescimento? O custeio do governo federal está descontrolado?

Essa apresentação procura responder a essas perguntas por meio de uma análise detalhada da despesa primária do governo federal. Em especial, essa apresentação abordará os seguintes pontos. Primeiro, uma rápida análise do crescimento da despesa primária desde 1991 e uma análise mais detalhada a partir de 1999, quando se analisa, entre outras coisas, se o governo de um partido historicamente identificado com a agenda dos movimentos sociais, a partir de 2003, modificou o padrão do crescimento do gasto público ou se o crescimento do gasto seguiu o mesmo padrão de governos anteriores.

Nessa análise da estrutura do gasto público mostra-se que, apesar de existir na sociedade brasileira uma percepção de que o Estado é inchado e perdulário, ou seja, que há muitos desperdícios que poderiam ser combatidos por um choque de gestão, argumenta-se que o crescimento do gasto público decorre de um modelo econômico baseado em aumentos sucessivos de transferência de renda para as famílias explicado pela expansão de programas sociais e reajustes reais do salário mínimo. Foi uma expansão da despesa programada e não fruto de um suposto aumento da ineficiência da máquina pública.

Em seguida, a apresentação foca no comportamento da despesas com pessoal e destaca que, apesar dos aumentos nos vencimentos dos funcionários públicos desde 2008, não houve um aumento substancial no total desse gasto como proporção do PIB. No entanto, como será argumentado, a simples comparação dessa despesa como proporção do PIB pode dar uma ideia equivocada de uma falsa estabilidade que não aconteceu. Um ponto de especial interesse é o comportamento das aposentadorias dos funcionários públicos, que volta novamente a ser motivo de preocupação com o número elevado de funcionários que poderão requerer o benefício de aposentadoria ao longo dos próximos quatro anos, movimento este ainda não observado, em 2012.

Um outro ponto importante para explicar o crescimento da despesa que será abordado na apresentação refere-se ao comportamento dos gastos do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) ou INSS. Esse foi o item da despesa primária de maior crescimento de 1991 a 2010. O crescimento dessas despesas em conjunto com outras despesas sociais explicam o forte crescimento do gasto público primário do governo federal, sem precisar recorrer a tese do inchamento do estado brasileiro, e mostram porque é difícil controlar a expansão da despesa primária, pois esse controle exigiria um maior controle das despesas sociais.

Ao longo da apresentação será discutido também o conceito de despesa social e o orçamento da seguridade social. Destaca-se que o termo “gasto social” é utilizado de forma elusiva, ou seja, nem tudo que é chamado gasto com pessoal se reflete em redução de pobreza e desigualdade, como é o caso da expansão inesperada do seguro-desemprego. Argumenta-se que há espaço para melhorar a eficiência e eficácia deste gasto que, apesar do seu crescimento seguir padrão observado em outros países democráticos, parece esconder elevada ineficiência e distorções que não parecem claras para o cidadão brasileiro, já despesa do orçamento da seguridade social pode ser tanto o bolsa-família como aposentadoria de funcionários públicos.

A parte final da apresentação procura explicar alguns paradoxos na execução orçamentária do governo federal. O Brasil tem um orçamento que é autorizativo, mas na prática é impositivo, pois apenas 10% da despesa primária poderia ser classificada como discricionária. Em especial, nesta parte final, a apresentação mostrará quais tipos de artifícios o governo federal vem utilizando para conciliar a despesa primária com a receita e o resultado primário programado. Assim, será analisado a dinâmicas dos restos a pagar, a dinâmica de abertura de créditos adicionais, a relação Tesouro com BNDES e o impacto fiscal de novos programas como o Minha Casa Minha Vida e o Programa de Sustentação do Investimento (PSI).

Na conclusão da apresentação serão debatidos os principiais dilemas fiscais no Brasil e defendida a tese que a tendência da despesa primária (% do PIB) no Brasil ainda é de expansão, o que significa que o país ainda precisará recorrer a poupança externa para financiar o novo ciclo de investimento. Adicionalmente, será destacado que o controle da expansão do gasto público é uma decisão política. Não existe tamanho ótimo de gasto público (% do PIB) nem tão pouco tamanho ideal de carga tributária em relação ao PIB.

O gasto público em uma sociedade e, consequentemente, o tamanho da carga tributária são decisões políticas que refletem a escolha social do modelo de desenvolvimento de uma determinada economia, apesar desse modelo estar sujeito a regras do jogo político e ao lobby dos grupos mais organizados da sociedade.

4 pensamentos sobre “Apresentação que farei no Banco Central

  1. Olá Prof. Mansueto,

    Concordo com o colega cima. Se puder disponibiliza o texto sobre os gastos públicos ou apresentação em power point pro público do blog.

    Agradeço.

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