Gasto público e orçamento

Valor Econômico – 31 de julho de 2011

Gasto público e orçamento

Por Mansueto Almeida

Recentemente, a comissão especial do Plano Nacional de Educação (PNE) da Câmara dos Deputados aprovou a aplicação de 10% do Produto Interno Bruto (PIB) em gastos com educação em até dez anos. Na opinião de alguns, se o Brasil quiser recuperar o seu atraso educacional e crescer de forma sustentável, será preciso fazer escolhas e, assim, aumentar o investimento em educação seria prioritário.

Não há dúvidas que melhorar a qualidade das despesas e, se necessário, aumentar os gastos com educação é prioritário. Como também é prioritário aumentar a qualidade do gasto e as despesas com saúde e segurança pública. Mas, em um país ainda tão desigual como o Brasil, alguns lembrarão que a despesa com assistência social é também prioritária. Há ainda outros que lembrarão que, em cenário de maior incerteza, o governo precisaria priorizar o aumento do investimento público e aumentar repasses de recursos para o BNDES. Em resumo, há vários grupos pressionando por gastos “prioritários”.

No entanto, falta nesse debate o reconhecimento que o crescimento da despesa pública é explicado por políticas bem intencionadas e que o processo de discussão do orçamento, no Brasil, perdeu importância para que a sociedade possa definir o que é prioritário.

Quando se olha os dados do balanço do setor público para os municípios, Estados e governo federal, de 2002 a 2011, pode-se observar que, nos municípios, os gastos não financeiros que mais cresceram nesse período em porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB) são, respectivamente: saúde, educação e urbanismo. Esses três gastos cresceram 1,2 ponto do PIB, ou 76% do crescimento da despesa primária dos municípios.

No caso dos Estados, o crescimento maior do gasto público foi para saúde, educação, previdência social e segurança pública. Esses quatro tipos de gastos cresceram 1,75 ponto do PIB; enquanto a despesa total primária ficou estável. Ou seja, esses gastos eliminaram gastos com outras funções como saneamento e transporte, que poderiam facilmente ser classificados como “prioritários”.

E no caso do governo federal, os gastos que mais cresceram foram com assistência social (LOAS e Bolsa Família), educação, previdência social e trabalho (seguro desemprego e abono salarial). Essas quatro funções responderam por um crescimento de 1,7 ponto do PIB, ou 95% do crescimento do gasto público federal não financeiro de 1,8 ponto do PIB de 2002 a 2011.

O gasto com educação é um bom exemplo de uma despesa que já é prioritária. No âmbito dos Estados e municípios, 25% de impostos e transferências têm que ser gastos com educação e, no caso do governo federal, essa vinculação é de 18% da receita de impostos líquidas de transferências. O gasto com educação é um dos que mais cresce em todos os níveis de governo e, no caso do governo federal, o gasto real com essa função passou de R$ 27,9 bilhões, em 2007, para R$ 55,3 bilhões, em 2011.

Esse forte crescimento ocorreu por três motivos: 1) eliminação da incidência da Desvinculação das Receitas da União (DRU) sobre os recursos destinados à educação; 2) limitação em 30% dos valores da complementação ao Fundeb que podem ser contabilizados como parcela do mínimo constitucional da receita de impostos da União a ser aplicado na manutenção e no desenvolvimento do ensino a partir de 2007 (Lei 11.494); e 3) crescimento real da receita de imposto sobre a qual incide a vinculação de gastos com educação de R$ 123 bilhões, em 2007, para R$ 214,6 bilhões, em 2011.

Mas se gastos com educação, saúde, assistência social e previdência social já são prioritários e têm regras de indexação, por que há sempre um debate para aumentar essas despesas? Porque a forma que se dá o debate do que é prioritário sempre favorece o aumento do gasto. As prioridades da despesa pública são definidas no Palácio do Planalto e por pressão de grupos de interesse legítimos (bancada da educação, da saúde, da previdência, etc.) nas comissões do Congresso Nacional. Assim, a única forma de conciliar demandas legítimas que são discutidas isoladamente é por meio de uma carga tributária elevada.

Se a carga tributária do Brasil (36% do PIB) incomoda e prejudica nossa competitividade é preciso olhar o lado da despesa para que se possa debater a sua redução. Um bom começo para isso é fortalecer o processo orçamentário, onde o debate deveria esclarecer para a sociedade o custo das várias políticas públicas, a qualidade do gasto e permitir um saudável discussão do que é prioritário em um ou mais anos fiscais.

O debate do orçamento precisa ir além da discussão da aprovação de emendas individuais e de bancadas e discutir temas que são importantes para os eleitores, mas que hoje são discutidos, primordialmente, por grupos de interesses em comissões no Congresso Nacional. O motivo da carga tributária elevada no Brasil não é a cultura do estado patrimonialista português que nos persegue desde o nosso descobrimento. Mas regras de tomada de decisão que favorecem sempre o aumento de gastos importantes que, consequentemente, exige uma carga tributária elevada para o seu financiamento. Apenas com um debate muito mais transparente do processo orçamentário será possível controlar a despesa e a arrecadação, pois sempre haverá motivos para justificar o aumento de gastos bons e “prioritários”.

Declarações: O que aconteceu?

Esta semana, quando estava limpando alguns arquivos do meu computador,  levei um susto. Ao ler entrevistas e artigos de jornais de de 2007 a 2010, tive a impressão que o Brasil parou nos últimos anos. Confiram e tirem suas próprias conclusões.

(1) “Só porque o Brasil teve por um trimestre uma taxa de crescimento acima de 7%, o Brasil agora é a nova China e o Lula é um gênio das finanças, e todos os problemas anteriores não existem mais porque o Brasil é um país diferente. Há toda uma narrativa que tem sido criada por conta de alguns bons trimestres no Brasil que pode levar a políticas macroeconômicas muito inconvenientes. Essa narrativa é particularmente conveniente na época de eleições.”

Ricardo Hausmann, professor de Harvard em entrevista à Folha de São Paulo – 30 de agosto de 2010. O professor me falou uma vez em Washington-DC que o governo não gostava muito das suas declarações sobre o Brasil. Agora entendo o por que. Ele fala a verdade. 

(2) “Todos os economistas concordam que o Brasil é diferente do resto do mundo. É um país jovem, mas, ao mesmo tempo, tem grande preocupação com o envelhecimento. É difícil entender isso, pois existem muitas ações sociais que deveriam ser consideradas prioritárias no país. Só Itália, França e Alemanha têm despesas maiores com previdência do que o Brasil, que é um país jovem. Acontece que eles, sim, têm motivo para se preocupar, já que possuem uma parcela expressiva da população acima de 65 anos. É por isso que penso que, com o mesmo valor destinado à previdência, o Brasil poderia fazer muito mais e melhor para os mais pobres. Acho que o grande problema do modelo brasileiro de gastos sociais está na Constituição. Ela estabelece os porcentuais do produto interno bruto que devem ser investidos em algumas áreas. É isso que se chama de vinculação orçamentária.”

Peter Lindert, historiador econômico e professor da Universidade da Califórnia em Davis. Autor do livro Growing Public. Entrevista nas páginas amarelas da revista Veja, 27 de agosto de 2005. A observação do professor continua válida, mas pelo menos o governo parece cada vez mais convencido que terá que desatar este nó.

(3) Os banqueiros dizem que o spread é alto por causa dos impostos que pagam e do compulsório que são obrigados a recolher. O governo pensa mexer nisso? “Os bancos têm margem para baixar o spread sem precisar de redução da cunha fiscal ou do compulsório. O compulsório já diminuiu bastante nesta crise, nós liberamos mais de R$ 100 bilhões. Aliás, diga-se de passagem, na composição do spread 36% é a possibilidade de inadimplência. Evidentemente, isso está superestimado. Eles costumam prever uma inadimplência maior e com isso cobrar uma taxa maior. Outra é a margem de lucro. Os bancos brasileiros estão bem acostumados a ter margem de rentabilidade elevada. Não tenho nada contra isso, mas acho que aí tem espaço para diminuir.”

Ministro Guido Mantega em entrevista ao Estado de São Paulo em 29 de junho de 2009. O Ministro falou isso, em 2009, falou novamente em junho de 2011 e vai falar novamente daqui a dois anos.

(4) Como o senhor definiria os avanços da era Lula? “Acho que a principal conquista foi a de se acelerar o crescimento com melhora na distribuição de renda. Houve mudança no papel do Estado, que assumiu participação maior no combate à pobreza e à desigualdade, com o Bolsa-Família e a política de salário mínimo. Assim, aumentou a parcela das transferências sociais e de renda tanto no PIB quanto no Orçamento, e houve recuperação do papel do Estado no investimento e no planejamento de longo prazo. Isso se traduziu num aumento do investimento por parte da União, mas principalmente na atuação do Estado na organização de projetos, nos leilões de concessão e nos investimentos em infraestrutura. …..A partir do PAC, o crescimento médio foi de 4,6%. Já a taxa de juros real caiu de 16%, quando o presidente Lula tomou posse, para os 6% de hoje.”

Entrevista do Secretário-executivo do Ministério da Fazenda, Nelson Barbosa, ao jornal O Estado de São Paulo no dia 02 de janeiro de 2011. O economista creditava o maior crescimento da economia brasileira ao PAC (e não ao boom de commodities) e ainda falava da recuperação da capacidade do Estado de investir e planejar.

A realidade de um ano e meio do governo da Presidenta Dilma não parece corroborar essa tese e ainda teve a herança maldita da roubalheira nos Ministérios e que foi uma dor de cabeça para a Presidenta no seu primeiro ano de governo. Quanto à afirmação de que “……houve recuperação do papel do Estado no investimento e no planejamento de longo prazo”. Sem comentários.

(5) “Há uma crença, que vem crescendo dentro do governo, de que mais gastos provocam maior crescimento econômico. Por que não gastar mais, com o maior crescimento econômico resultante gerando uma dinâmica mais favorável da dívida pública e acelerando o crescimento das receitas?….. Se optasse pela elevação das poupanças domésticas controlando seus gastos, poderia obter taxas mais altas de investimentos com menores déficits nas contas correntes, livrando-se parcialmente da dependência das poupanças externas. Mas essa não é uma rota que dê dividendos políticos a curto prazo tão grandes quanto a da elevação dos gastos públicos, e por isso não tem a preferência nem desse governo e, possivelmente, nem de um eventual governo Dilma Rousseff.”

Economista Affonso Celso Pastore no seu artigo “Gastos públicos: os limites” no jornal o Estado de São Paulo em 10 de outubro de 2010. Será que esse artigo do professor Pastore ainda se aplicaria hoje?

(6) Como o senhor avalia a atuação do BNDES no governo Lula? “Passamos por momento de dificuldade e o BNDES agiu corretamente. Podemos discutir um ou outro investimento do banco, que não faz sentido, mas é uma questão menor. Vamos supor que o BNDES não tivesse agido: o PIB cairia 3% e a arrecadação também. O BNDES é um mecanismo de financiamento importante, mas o Brasil precisa de outros. Imaginar que o BNDES pode escolher os melhores investimentos sem nenhum viés é um equívoco. Agora, negar o papel do banco é ridículo. A única coisa justa é: houve sim um subsídio, que tem de ser apurado e colocado no orçamento. Evidentemente o Tesouro não deve continuar fazendo aportes do BNDES. Isso foi um incidente.”

Entrevista do ex-ministro Delfim Netto ao jornal o Estado de São Paulo em 1 de agosto de 2010. Depois dessa entrevista, o Tesouro continuou fazendo aportes ao BNDES e o subsídio continou não sendo apurado e colocado no orçamento. Mas pelo menos este ano o custo foi divulgado no relatório das contas fiscais de 2011 do TCU: R$ 23 bilhões, em 2011. 

(7) Como o sr. vê a questão da infra-estrutura no Brasil? Eu acho que talvez o nosso mal maior é que não conseguimos consolidar e aperfeiçoar o marco regulatório no País. ……. Há ainda uma resistência de parte do governo e de parte da sociedade em privatizar setores que na imensa maioria dos países são eficientemente geridos pelos setor privado. Então as coisas não andam, e a conseqüência é que o custo Brasil está subindo. Está cada vez mais caro entregar soja no porto, construir uma fábrica, ter acesso a energia.

Entrevista do economista Marcos Lisboa, ex-secretário de política econômica, ao jornalista Fernando Dantas do Estado de São Paulo no dia 03 de setembro de 2007 já fora do governo e como diretor executivo do Unibanco.

A minha conclusão? Estamos perdendo tempo em resolver os problemas no seu devido tempo e o preço desse atraso já está aparecendo. O nosso problema como bem lembrou Hausmann é que quando crescemos mais rápidos todos já começam a falar no “modelo brasileiro”. Qual é mesmo esse modelo?

Politica industrial: o clássico exemplo de Milton Friedman

Dado que postei antes uma entrevista do professor Edmar Bacha sobre desindustrialização no qual ele critica fortemente a ideia de conteúdo nacional. acho que vale a pena assistir esse curto video do professor Milton Friedman sobre o processo de fabricação de um lápis.

Quem me lembrou desse episódio foi o professor Márcio Garcia da PUC-RJ em um conversa no táxi do centro do Rio para uma reunião na Casa das Garças para a discussão do livro organizado pelo Bacha e Monica Bolle.

Se para produzir algo tão simples como um lápis é tão difícil, imaginem algo mais complexo como um semicondutor coordenado por pessoas do governo.

Desindustrialização: Entrevista com Edmar Bacha

Esta entrevista do professor Edmar Bacha ao jornal Folha de São Paulo está muito boa. Confesso que me identifiquei muito com as teses defendidas por Bacha, em especial, sua critica à mecanismos de proteção comercial – a indústria para ser competitiva tem que ter acesso aos melhores fornecedores do mundo. OU seja, mais proteção pode ter o efeito adverso de tornar a indústria menos e não mais competitiva.

Vale a pena ler a entrevista (clique aqui). O professor Bacha está organizando um livro “Desindustrialização: O Que Fazer?” que deverá ser lançado nos próximos dois meses. Neste livro escrevi um capítulo cujo o título é: ” Padrões de política industrial: a velha, a nova e a brasileira”.

 

Entrevista à AE Broadcast-4

12:31 MANSUETO: NÃO CUMPRIR META É MAIS ARRISCADO EM 2013 COM RETOMADA DO CRESCIMENTO

Brasília, 23/07/2012 – O especialista em contas públicas Mansueto Almeida avaliou, em entrevista ao AE Broadcast Ao Vivo, que não cumprir a meta cheia de superávit primário das contas do setor público seria mais complicado em 2013, quando se espera retomada do crescimento da economia. Segundo ele, para este ano o problema de não cumprimento da meta seria menor, se o governo conseguisse aumentar os investimentos.

“Se o governo fizer este ano uma meta de 2,9% ou 2,7%, não seria nenhum desastre, mas se isso decorresse de aumento de investimento público. Teria um superávit primário um pouco menor em ano de demanda fraca”, argumentou. O problema, destacou o economista, é que o governo não está conseguindo aumento do investimento público na velocidade. “O risco que se tem é levar esse problema para 2013. Você aumenta muito o gasto e reduz o primário em 2013”, disse.

Mansueto enfatizou que, a partir do segundo semestre deste ano, a economia mostrará retomada. “Teremos retomada com mercado de trabalho bom. Isso pode significar mais inflação”, disse. O economista destacou ainda que grande parte das desonerações tributárias leva tempo para gerar efeito. As medidas tomadas no primeiro semestre tiveram impacto pequeno.

Na sua avaliação, o espaço para desoneração é pequeno. “A não ser que a partir de 2013 o governo trabalhe com uma meta de primário menor. Se a taxa de juros caiu a um nível além do que o mercado esperava, significa que precisa de um superávit primário menor para ter mesma trajetória de redução da dívida pública. Mas tem muita incerteza em relação à queda dos juros. Sabemos que ela vai ser muito menor do que era até 2011, mas não tão baixa quanto agora”, ponderou. Segundo ele, ao mesmo tempo em que há espaço para reduzir o superávit primário e a dívida líquida, por outro lado o governo estaria atrapalhando o trabalho do Banco Central de ter mais espaço para reduzir os juros. “Se eu fosse o gestor, eu iria tentar cumprir a meta de primário cheia”, disse.

Mansueto avaliou ainda que a situação fiscal não estaria tão complicada se a queda do superávit primário decorresse de aumento do investimento público, que pode ser administrado. “Mas o surpreendente este ano, como ocorreu em 2009, é que grande parte do aumento do gasto público é em cima do gasto de custeio, do gasto permanente”, ponderou. O governo, acrescentou ele, não tem espaço para fazer grandes desonerações este ano nem em 2013. “ A estrutura de gasto no Brasil está montada para uma economia que arrecada muito e gasta muito. Se a arrecadação não cresce muito rápida, o governo tem problema para cumprir a meta de primário”.

(Beatriz Abreu, Adriana Fernandes – e Eduardo Cucolo)

12:37 MANSUETO: MEDIDAS DE ESTÍMULO SÃO PONTUAIS E NÃO MELHORAM COMPETITIVIDADE

Brasília, 23/07/2012 – O economista Mansueto Almeida, especialista em contas públicas, afirmou que as medidas de estímulo econômico anunciadas pelo governo neste ano são pontuais e não devem contribuir para melhorar a competitividade do País no longo prazo.

Em entrevista ao AE Broadcast Ao Vivo, Mansueto afirmou que o governo deveria reagir à crise atual controlando o gasto, elevando o investimento público e avançando na agenda de concessões de infraestrutura.

“Todas as medidas que o governo tem tomado são temporárias. O empresário não está preocupado com o que vai acontecer em três meses, mas com quatro ou cinco anos”, afirmou.

“As medidas são muito pontuais e quando você olha no longo prazo você não vê consistência. Com as medidas de hoje, não consigo ver a indústria do Brasil mais fortalecida daqui a dois ou três anos. As desonerações deveriam ser mais uniformes.”

(Beatriz Abreu, Adriana Fernandes – e Eduardo Cucolo)

Entrevista à AE Broadcast-3

12:18 MANSUETO: GOVERNO TERÁ DIFICULDADE PARA MANTER TENDÊNCIA DE QUEDA REAL NO GASTO COM PESSOAL

Brasília, 23/07/2012 – O governo terá dificuldade para manter a tendência de queda real no gasto com pessoal, verificada no primeiro semestre deste ano sobre o mesmo período do ano passado, de acordo com o especialista em contas públicas Mansueto Almeida. Em entrevista ao AE Broadcast Ao Vivo, Mansueto afirmou que será difícil não atender às reivindicações de servidores públicos por novos reajustes acima da inflação.

“A surpresa este ano é o gasto com pessoal, que está com queda real até junho. Mas estamos no ponto mais baixo da curva”, afirmou. “Os sindicatos estão pedindo reajustes, você tem várias greves e há carreiras com poder de barganha forte. Vai ser muito difícil o governo segurar isso.”

Sobre os gastos de custeio, o economista disse que a política de reajuste do salário mínimo deixou o governo de “mãos atadas” neste ano para cortar essas despesas. “Neste ano, o governo está de mãos atadas por conta da política de salário mínimo. Por isso o custeio está aumentando brutalmente. É o que tem mais crescido no Brasil.”

(Beatriz Abreu, Adriana Fernandes – e Eduardo Cucolo)