Dúvidas sobre a Privatização dos Aeroportos

A semana que passou teve a novidade da privatização (concessão ou seja lá o que for)  dos aeroportos. Sinceramente, acho que a presidente Dilma tomou uma posição pragmática ao abraçar a agenda de privatização/concessão como forma de aumentar a taxa de investimento em infraestrutura na economia e ainda tentar manter o superávit primário em 3,1% do PIB para ajudar na tarefa difícil do Banco Central de reduzir a taxa de juros da economia para um dígito.

Nunca é demais lembrar que, no ano passado, o Brasil caiu vinte posições no ranking da qualidade da infraestrutura vis-à-vis outros países devido a péssima qualidade da infraestrutura portuária, aeroportuária e rodovias. A tabela abaixo com os dados comparativos para infraestrutura mostram como pioramos no Índice de Competitividade Global publicado pelo World Economic Forum.

Na última publicação de setembro de 2011, de um total de 142 países, o Brasil ocupava a posição 122 na qualidade da infraestrutura Aeroportuária (estávamos entre 20 piores dos 142 países) e a posição 130 na qualidade da infraestrutura de portos (estávamos  entre os 12 piores). Pode-se observar que nos últimos dois anos o Brasil piorou no ranking em quase todos os serviços de infraestrutura, com exceção dos serviços de telecomunicações (já privatizados).

Índice de Competitividade Global – Ranking de Infraestrutura (2010/11-2011/12)

Fonte: World Economic Forum

OBS: ranking de 2010-11 baseado na comparação de 139 países e, 2011-12, baseado na comparação de 142 países. O ranking vai do melhor (1) para o pior (142).

É claro que a privatização dos aeroportos foi boa, mas há alguns pontos nesse processo que não estão claros e mereciam explicações mais detalhadas . Primeiro, o governo levou um tempo excessivo para iniciar esse processo de privatização que seria inevitável. No caso específico dos aeroportos, a ANAC já vinha estudando o assunto há mais de quatro anos e, desde fevereiro de 2009, técnicos do IPEA concluíram um longo estudo (Estudo Econômico Sobre Regulação e Concorrência no Setor de Aeroportos, Projeto BRA/01/801-ANAC-OACI disponível na internet na página da ANAC – clique aqui) no qual analisavam diferentes  alternativas para melhorar a regulação e concorrência do setor de aeroportos. Por que se levou tanto tempo, mais de três anos, para avançar nesse processo de privatização dos Aeroportos?

Segundo, não há mágica que explique nem aqui nem no resto do mundo que uma companhia (Infraero) que por décadas teve o monopólio na operação dos aeroportos vá subitamente passar a ser eficiente. Qualquer poste sabe que o motivo da ineficiência da Infraero foi o seu uso indevido para fins políticos durante anos. É simples assim. Por sinal, o estudo do IPEA/ANAC citado acima mostra na pp. 163 que os aeroportos brasileiros têm excesso de funcionários e que é elevada a participação do pessoal nas despesas totais (entre 20% a 30%). O pior de todos os aeroportos parece ser o Galeão que tinha 37 vezes mais funcionários que o Aeroporto de San Diego (o mais eficiente da amostra).

Será possível evitar uma onda de demissões? O presidente da Infraero, Gustavo do Vale, garantiu que, por seis meses, nenhum funcionário da entidade será demitido em função da privatização dos aeroportos. Mas se o estudo do IPEA/ANAC estiver correto, talvez as demissões sejam inevitáveis.

Terceiro, o mesmo estudo do IPEA/ANAC cita uma avaliação comparativa de desempenho da Infraero e do aeroporto de Garulhos em relação a outros aeroportos e empresas administradoras de aeroportos em outros países (pp.163-166), estudo este que foi realizado pela Superintendência de Controladoria da Diretoria Financeira da Infraero. Os técnicos do IPEA escrevem que (pp.165-166): “Em suma: a produtividade, medida tanto por (i) Unidade de Produção do Aeroporto por Empregado (UPAs/empregados) como por (ii) passageiros embarcados e desembarcados/empregados, revela posições bastante medíocres do Aeroporto de Guarulhos e da Infraero como um todo numa amostra internacional bastante representativa de aeroportos e grupos com tamanhos semelhantes.

O que mudou na administração da Infraero e dos aeroportos a partir dessa avaliação comparativa de desempenho feita pela própria Infraero? Talvez o ágio elevado nos leilões da semana passada seja um indicador que o setor privado de fato utilizou o estudo da própria Infraero para chegar a uma simples conclusão: a Infraero e os aeroportos no Brasil são tão ineficientes que há espaço para ganhar muito dinheiro apesar dos elevados ágios, ainda mais em um país como o Brasil, que tem a tradição de, independentemente do que está no contrato, renegociar, periodicamente, tarifas de concessões – ver sobre isso texto do economista Cesar Matos (ex-conselheiro econômico do CADE no governo Lula) no site Brasil, Economia e Governo – clique aqui.

Quarto, e essa seja talvez a grande surpresa para mim, o estudo acima citado do IPEA/ANAC sugere que para os aeroportos superavitários (o caso de Garulhos e Viracopos)  seja seguido o mesmo modelo de concessão das rodovias do governo Lula: o governo fixaria uma tarifa máxima e ganharia aquele que oferecesse a menor tarifa aeroportuária. Como fala o texto do IPEA/ANAC (ver pp. 177):

Na prática, por se tratar de empreendimentos onde a qualidade do serviço prestado é um fator importante para o bem-estar dos usuários, e qualidade de serviço tem impacto no valor da tarifa a ser cobrada, o leilão pode ser estruturado em dois estágios: num primeiro estágio o governo fixa uma tarifa máxima e um nível mínimo de qualidade de serviço – onde pode incluir alguns tipos de benfeitorias, expansões ou índices de satisfação dos usuários. As firmas competem oferecendo a menor tarifa para esse nível de qualidade. Num segundo estágio, as duas firmas que ofereceram os menores valores de tarifa são chamadas para negociação com o regulador onde a tarifa é fixa no segundo melhor preço mas ganha o licitante que oferecer o maior nível de qualidade. Leilões dessa natureza são relativamente comuns nos EUA no caso de licitações onde o bem é diferenciado e a qualidade do produto é um fator importante, como, por exemplo, licitações de equipamento bélico do Departamento de Defesa dos EUA.”

Por que o governo optou por um modelo de concessão baseado no valor maior da outorga que é diferente do modelo de concessão de rodovias do governo Lula e do modelo proposto no estudo IPEA/ANAC? (A propósito, o modelo de leilão baseado no maior lance de outorga é semelhante ao modelo de concessão dos governos do PSDB). Será que foi por razões fiscais ou se chegou à conclusão que os modelos baseados nas menores tarifas nem sempre funcionam já que os contratos costumam ser renegociados (ver novamente o texto indicado acima do economista César Matos)?

Infelizmente, não sou especialista em regulação e nem estou envolvido com estudos sobre a privatização dos aeroportos. Mas para sair do debate eleitoral infrutífero do “blá blá blá” de concessão vs. privatização, talvez fosse interessante que jornalistas e políticos aprofundassem as questões acima e conversassem com os técnicos envolvidos no estudo IPEA/ANAC citado neste post: Ronaldo Seroa da Mota (economista do IPEA que foi cedido à ANAC na gestão da doutora Solange Vieira), Paulo Tafner (economista do IPEA também cedido à ANAC na gestão da doutora Solange Vieira); Eduardo Fiuza (Técnico do IPEA responsável pelo estudo IPEA/ANAC) e Heleno Martins Pioner (professor da EPGE-FGV que participou do estudo). Eu conversaria também com o economista Cesar Matos que hoje é consultor legislativo na Câmara dos Deputados.

8 pensamentos sobre “Dúvidas sobre a Privatização dos Aeroportos

  1. Concordo que essa nova rodada de privatização se assemelha muito ao que foi praticado pelo PSDB – BNDES e fundos de pensões garantindo os negócios. Segundo a jornalista Miriam Leitão:

    “Houve erros em todos os leilões — de qualquer governo — e o mais recorrente é o dinheiro público ajudar a pagar o que o setor público está vendendo. Nas privatizações de FH, o BNDES financiou os compradores com dinheiro subsidiado. No leilão da última semana, os altos ágios serão pagos pelas Sociedades de Propósito Específico que serão criadas pelos consórcios vencedores com a Infraero.”

    http://oglobo.globo.com/economia/miriam/posts/2012/02/12/debate-tolo-431111.asp

    Não poderia o presidente Lula ter aberto o capital da Infraero quando soube que o Brasil seria sede da Copa de 2014? Seria possível transformar a Infraero numa Petrobras dos aeroportos?

    • É isso que me pergunto. Por que o governo demorou tanto para privatizar os aeroportos? no meu caso, pouco me importa se o serviço seja público ou privado desde que seja ofertado com qualidade e que tenha concorrência.

      O que me preocupa muito mais é o papel da agência reguladora (ANAC) e sua real capacidade de fiscalizar/punir as concessionárias. Privatização só funciona com agencias reguladoras independentes e com pessoal qualificado para exercer adequadamente o seu papel.

      • Concordo. Esse ainda parece ser um grande desafio brasileiro, o da regulação das atividades econômicas, inclusive a defesa da concorrência. O problema é que as agências reguladoras precisam funcionar de forma profissional e não partidária, ou seja, elas não podem ser usadas na barganha por cargos na administração federal.

        Escrevi um artigo sobre uma matéria comentada por você do Economist e toquei no NSE do Justin Lin:

        http://www.monitormercantil.com.br/mostranoticia.php?id=107373

        Acredito que se pode avançar nesse debate.

  2. Mansueto,
    Sobre o modelo de licitação da concessão considerar a menor tarifa ou o maior valor de outorga, considero que cada um tem o seu propósito, que depende mais do objeto da concessão do que do governo de plantão. Independente do levantado pelo Cesar Matos, muito pertinente por sinal, o critério de menor tarifa favorece os usuários do objeto da concessão, e apenas eles, enquanto o critério de maior valor de outorga, com tarifa pré-fixada, favorece toda a população, através de uma maior arrecadação do setor público, reduzindo a necessidade de seu financiamento via tributos.
    Assim, quando o objeto da concessão tem uma ampla base de usuários e/ou quando tem impactos generalizados na economia e, principalmente, na produção, o critério de menor tarifa é mais adequado, pois o benefício é disseminado por toda a sociedade. Este é o caso das concessões do setor elétrico.
    Para os casos onde os usuários se restringem a uma parcela pequena da população, como rodovias litorâneas que dão acesso a balneários (como ocorrido em algumas rodovias estaduais concedidas no RJ, ES e SP, se não estou enganado), o critério de maior valor de outorga é mais adequado, pois apenas estes usuários pagarão pela melhor qualidade da rodovia, remunerando o Estado (e por consequência a sociedade) pelo investimento inicial feito através da outorga paga pela concessionário. Nesses casos, inclusive, pode-se definir uma tarifa até mais elevada, dado que os usuários seriam menos sensíveis ao seu preço, maximizando o valor da outorga.
    Como os aeroportos ainda são utilizados por uma parcela pequena da população, o critério de maior valor de outorga me parece mais adequado. E, mesmo se considerarmos os potenciais impactos que os aeroportos, melhor, o setor aéreo, causam na economia e na produção, não creio que o valor da tarifa seja preponderante para alterar isso, por ser uma pequena parcela do custo total do transporte aéreo.

    • Bom ponto Fabiano. Mas então você discorda da proposta do trabalho IPEA/ANAC?

      confesso que tendo a concordar com você, pois os pontos que você levantou me parecem bastante lógicos. E nunca vi muito problema com o modelo de outorga. No caso das concessões do setor elétrico, a única dúvida que tenho é que, ao fixar tarifas muito baixas sobre o pretexto de maior benefício social, não corre-se o risco de estar subsidiando indiretamente os grandes consumidores industriais.

      Qual seria o problema adotar o modelo de outorga e fazer uma espécie de subsídio cruzado para grupos de consumidores de mais baixa renda? sairia muito caro ou muito complexo?

      grande abraço,

      Mansueto

      • Apenas considero mais interessante utilizar o maior valor de outorga do que a menor tarifa no caso dos aeroportos, discordando quanto a este ponto específico do trabalho Ipea/Anac.
        Sobre a possibilidade de tarifas muito baixas para o setor elétrico, uma solução que considero interessante é cobrar uma valor fixo de outorga e licitar pela menor tarifa. Assim, o investimento estatal prévio em usinas hidrelétricas, por exemplo, seria remunerado, e a tarifa resultante não seria tão baixa assim. O problema é calibrar bem o valor da outorga.
        Sobre o subsidio aos consumidores de baixa renda, isto pode ser feito independente do modelo escolhido. Mas como qualquer esquema de subsídio cruzado, tende a ficar complexo e até deficitário no longo prazo.
        Abraço.

  3. O PT ainda tem dificuldades de absorver as privatizações. Foi bandeira eleitoral do PT críticas às privatizações. Será que esperaram os aeroportos ficarem caindo aos pedaços para privatizar? A gerência estatal é comprovadamente pior do que a privada. A Petrobrás foi monopolista por longos anos (difícil medir a eficácia). A Vale que era considerada modelo de administração só de IRPJ pagou mais do que o preço que foi vendida. A conjuntura ajudou? Um pouco. A EBX será um parâmetro para medir a eficácia da Petrobrás. E a Petrobrás deve ser privatizada? No modelo atual não. Se com o tempo não conseguir índices de produtividade semelhantes às empresas privadas deverá ser privatizada. Mas só após fortalecer a ANP.

  4. O governo do PT demorou muito tempo para privatizar os aeroportos por questões eleitorais. Se o tivesse feito no momento correto teria sido acusado de estar fazendo as mesmas coisas que o PSDB fizera. Simples assim.

Os comentários estão desativados.