Esclarecendo o debate fiscal

Segue abaixo o meu artigo no jornal Valor Econômico neste mês de fevereiro.  Por trás deste artigo há um trabalho de quase 90 páginas, que escrevi no ano passado ao longo de finais de semana e nas minhas férias no mês de dezembro. No texto longo mostro com detalhes cada uma das teses que aparecem neste artigo abaixo do valor.

Valor Econômico – 06 de fevereiro de 2011

Esclarecendo o debate fiscal

Por Mansueto Almeida

Em 2011, o setor público cumpriu com folga a meta do superávit primário de 3,1% do Produto Interno Bruto (PIB). A outra boa notícia é que com essa economia a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) passou de 39,1% do PIB para 36,5% do PIB, uma redução de 2,7 pontos do PIB.

Apesar de o Brasil ter utilizado a política fiscal de forma excessiva para combater os efeitos da crise em 2008/2009, o país recuperou a meta do primário (3,1% do PIB) e manteve a trajetória de redução da DLSP. Na verdade, mesmo que o superávit primário tivesse sido menor (2,5% do PIB), ainda assim a trajetória da DLSP seria de queda. Assim, não há no horizonte imediato do Brasil o risco de uma crise fiscal. O debate fiscal é outro.

Atualmente, o que preocupa não é a sustentabilidade da dívida pública, mas o impacto dos gastos do governo na demanda agregada, a composição do gasto público (gastos sociais versus investimento) e se há espaço fiscal para reduzir a carga tributária. Vamos analisar cada um desses três pontos.

Primeiro, se pegarmos a inflação média no Brasil desde 2008, retirando o ano de 2009 no qual o crescimento do PIB foi negativo, a inflação média foi de 6% ao ano. No contexto atual de baixa taxa de desemprego (inferior a 6%), qualquer crescimento muito acima de 4% afasta inflação da meta e força o Banco Central a elevar a taxa de juros. A preocupação com a manutenção do superávit primário em 3,1% do PIB reflete, principalmente, a preocupação em conciliar a queda da taxa de juros com a queda da inflação, ao invés de uma preocupação quanto à sustentabilidade da redução da DLSP em porcentagem do PIB.

Segundo, é cada vez mais claro que, apesar do orçamento do Brasil ser autorizativo e não impositivo, a margem do governo para realocar o gasto entre custeio e investimento é mínima. Desde 1999, o Brasil conseguiu conciliar maior responsabilidade fiscal com aumento da despesa primária graças ao aumento da carga tributária, que neste período cresceu mais de 4 pontos do PIB. O crescimento do gasto público, por sua vez, trouxe benefícios para a população.

Do lado do gasto é importante separar gastos sociais (LOAS, seguro-desemprego, abono salarial e Bolsa Família), custeio da saúde e da educação das demais despesas de custeio, que aqui chamo de custeio administrativo. Nota-se, pela tabela, que 87% do aumento do gasto público federal primário (não inclui juros e transferências), desde 1999, decorreu do crescimento das despesas do INSS e do aumento dos gastos sociais (2,6 pontos de um total de 3 pontos do PIB de crescimento). Esse aumento é explicado tanto pelo crescimento da cobertura dos programas sociais quanto pelo aumento real do salário mínimo de quase 80% neste período. Ao contrário da percepção comum, a conta de custeio administrativo decresceu no período em porcentagem do PIB.

É claro que muitos itens da despesa em porcentagem do PIB poderiam ter diminuído já que o crescimento real do PIB desde 2004 (acima de 4% ao ano) foi superior à média (2,6% ao ano) da década 90, o que facilitaria uma maior economia. Mas a dinâmica exata dessas contas reflete escolhas do eleitor, apesar de nem sempre o eleitor mediano conhecer as distorções que existem na seguridade social (pagamento de pensões mais de três vezes a média internacional) e o excesso de gasto de alguns poderes.


O investimento público poderia ter sido maior, mas parece que a escolha da sociedade neste período foi por mais gastos sociais e menos investimento público que, na prática, é a conta residual para garantir o resultado primário desejado quando a arrecadação não ajuda.

Terceiro, temos que reconhecer um fato incômodo. O modelo de crescimento em vigor no Brasil baseia-se em forte expansão dos gastos sociais e previdência que limita qualquer redução substancial da carga tributária. Não se sabe hoje se, nos próximos quatro anos, economias com despesas com pessoal e gastos sociais serão suficientes para aumentar o investimento público e ainda possibilitar alguma redução (pequena) da carga tributária. De qualquer forma, o debate fiscal será pautado cada vez mais pela realocação da despesa e eficiência do gasto ao invés de corte de despesas como é o caso de muitos países na Europa.

A nossa situação fiscal, apesar da elevada carga tributária e da qualidade dos serviços públicos muito aquém do desejável, chega a ser confortável em relação ao resto do mundo. É claro que esse equilíbrio tem custos e a indústria sente o peso desse modelo, mas se quisermos mudá-lo, seria bom combinar com o eleitor. Enquanto isso não ocorrer, os ajustes no gasto público serão marginais e o “espaço fiscal” para o investimento dependerá cada vez mais da arrecadação e da pouca margem de manobra que o governo tem para conciliar maior crescimento com o desejo imediato da sociedade por mais transferência de renda.

23 pensamentos sobre “Esclarecendo o debate fiscal

  1. ótimo artigo, onde posso obter o trabalho original? Creio esta seja a discussão mais importante, que muitas vezes passa desapercebido… Obrigado

    • Gabriel, o trablaho ainda não está disponivel, ainda estou fazendo revisão. Mas em março posso começar a distribuí-lo. Coloco um post aqui.

    • Denilson, ainda não. mas tão logo esteja coloco um post com o link para o trabalho aqui. Mas devo fazer uma série de apresentações do mesmo no eixo Rio-São Paulo-Brasilia a partir de março.

  2. Mansueto,
    E quanto ao fato de que quase 50% de toda a arrecadação de impostos (sempre alardeada) é utilizada para pagar juros e amortizações? Isso não é extremamente preocupante?

    • Lucas,

      pelo que sei não se usa 50% da arrecadação para o pagamento de juros e amortização. No setor público como um todo, a conta de juros é de 5,7% do PIB para uma carga tributária total de perto de 36% do PIB. E o que se usa para mortizar divida é pequeno, grande parte da divida é renegociada.

      O que concordo é que nossa conta de juro é anormal, mas neste caso ainda vamos precisar de muitta economia para reduzir essa conta.

  3. Mansueto,
    Acredito que seja melhor olhar para o indicador da dívida bruta do governo geral como forma de analisar o nível de endividamento do país. Enquanto a DLSP passou de 39,7% do PIB em 2010 para 37,2% do PIB em 2011, a DBSP aumentou nesse período, passando de 53,4% do PIB para 54,3% do PIB em 2011.
    Inclusive, esse desalinhamento entre esse dois indicadores pode explicar porque o Brasil está gastando mais com juros apesar da redução da DLSP e da taxa SELIC.
    Eu pergunto: Será que não é preocupante esse aumento da dívida bruta em 2011 que foi um ano caracterizado por uma arrecadação recorde que provavelmente não se repetirá em 2012?
    Abraço!

    • Acho que o ideal é olhar os dois. Concordo que não se deve olhar apenas a DLSP e para comparações internacionais o relevante é divida bruta e não DLSP.

      Sinceramente, não vejo com muitas preocupações esse aumento da divida bruta em 2011, mas o seu ponto é valido. Para um ano tão bom de arrecadação e primário, o coreto seria a divida bruta ter diminuido.

      O que me preocupa mais é que estamos presos a um equlibrio de elevada carga tributária, baixo investimento e gastos com transferencia de renda (via INSS, seguro-desemprego, LOAS, etc) crescente. Um equilibrio que a meu ver é nitroglicerina para a indústria – mata a indústria.

  4. Mansueto

    Por que a variável “privatização” não entrou na sua equação?

    Ou seja, a receita advinda de novas privatizações não poderia, por exemplo, entrar para a composição do primário, liberando recursos do governo para saúde, educação, saneamento etc? E, principalmente, considerando o que você já escreveu a respeito da composição do primário em 2011 (arrecadação extraordinária que não se repetiria em 2012), privatizar mais não seria bom para o resultado das contas públicas e para o investimento?.

    Não seria o caso do governo agilizar e promover mais privatizações, sobretudo nos ativos de infra-estrutura? E as PPP? A quantas andam nos níveis federal, estadual e municipal?

    A privatização dos aeroportos gerou uma nova fonte de ingresso considerável. (se o ingresso de fato vai ou não efetivar-se são outros quinhentos…)

    “O governo não só se surpreendeu com o resultado do leilão dos aeroportos como já prevê arrecadar no início do ano que vem pelo menos R$ 1,3 bilhão com as concessões. Os recursos contribuirão para engordar o superavit primário de 2013.
    Com a concessão, o governo passou a garantir receita extra de, ao menos, R$ 1 bilhão por 20 a 30 anos.”
    [FSP, 7/2/2012. “Preço alto deixa dúvida sobre rentabilidade”]

    PS: Interessante o atual governo surpreender-se (sucesso da recente privatização) com algo que não é exatamente uma novidade na história recente do Brasil. O que surpreende mais é a demora do atual governo em reconhecer que privatizações são necessárias e atuam favoravelmente para o progresso e aumento do bem-estar brasileiros. E afinal, não é esse o primeiro compromisso de qualquer governo?

    Abs.

    • Paulo,

      Pelo menos no caso dos aeroportos, os recursos dos leilões de concessão devem ir para o Fundo Nacional da Aviação Civil, a ser administrado diretamente pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República.

      Em teoria, eles não devem engordar o superávit, mas serem direcionados a investimentos em aeroportos regionais ou da INFRAERO. Ou seja, são recursos que serão obrigatoriamente convertidos em investimento. A não ser que o Governo não “consiga” executá-los.

      Mansueto, nesse caso, como funciona? Entra no Restos a Pagar e vai pra superávit?

      • Henrique

        Obrigado pelos esclarecimentos. Não conheço a regulamentação dessa privatização. Ao que parece, e pelo seu esclarecimento, um fundo será constituído para os aeroportos de pequeno e médio porte, partindo do pressuposto não provado de que investidores privados não se interessariam por eles.

        No entanto, vamos recordar, por exemplo, a origem da TRU e do IPVA. Em teoria, foram medidas originalmente pensadas para “sanar” o velho conhecido problema da conservação das estradas estatais. As estradas estatais, salvo raras exceções, são um lixo. Então, para onde vai o IPVA? Para o famoso caixa-único dos governos, que, na prática, utilizam os recursos oriundos do IPVA para os mais diversos fins.

      • Henrique

        Não sou do ramo, como sempre gosto de ressaltar e como justificativa para os meus palpites, que seguramente seriam melhor fundamentados se eu fosse economista de ofício.

        Li agora reportagem esclarecedora sobre destinação dos recursos do leilão no Valor de hoje.

        Recursos poderão engordar superávit primário

        Autor(es): Por Ribamar Oliveira | De Brasília
        Valor Econômico – 07/02/2012

        http://clippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2012/2/7/recursos-poderao-engordar-superavit-primario

        “Como explicaram os especialistas consultados pelo Valor, mesmo que o Fnac disponha de recursos, os investimentos dependerão da programação a ser feita pelo governo a cada ano. Dito de uma forma mais direta, os recursos do Fundo poderão, se assim desejar o presidente, ser usados para compor o superávit primário. Esse expediente, no entanto, não poderá ser usado este ano, pois os recursos só começam a ser pagos em 2013.” […]

        “A existência de recursos em um fundo não é garantia de investimentos, lembram os especialistas. O caso mais emblemático é o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust). Esse fundo já acumula cerca de R$ 10 bilhões, mas até agora os seus recursos não serviram para financiar nenhum investimento na área. Os recursos são utilizados usualmente para formar o superávit primário.”

      • É isso ao Paulo. A existência do recursos não é garantia de que o mesmo seja utilizado para o fim previsto e o caso do Fust e da CIDE são bons exemplos. Há um outro agravante.

        Desde 2009 o governo pode utilizar o saldo financeiro destas contas para abater divida pública. Antes era proibido. O recurso não gasto só poderia ser utilizado, se gasto, para a finalidade (recuperação de estradas, por exemplo) que deu origem à sua criação. Agora não é mais assim.

        A única maneira que o FNAC não tenha seus recursos contingenciados é se as transferências para esse fundo ocorrerem todos os anos independentemente dos investimentos. Assim, mesmo que o recurso não seja gasto em investimento em um ano, como já ocorreu o impacto fiscal, os recursos ficariam automaticamente disponíveis para o ano seguinte.

        Quando eu estava no Congresso tentei fazer isso com o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE no projeto de recriação da SUDENE, mas o governo vetou a pedido do Min. da Fazenda.

  5. Prezados colegas,

    Do ponto de vista econômico-político, o que mais me assusta é o caráter deseducador dessa e de outras políticas adotadas pelo Governo Lula.

    Sigo, em princípio, a ideia de que a austeridade deve ser perseguida pelos diversos governos. Nos últimos dez anos, o texto mostra, muito se aumentou o montante destinado à conta de transferências governamentais. A ideia em si não é errada, mas os fins perseguidos, em minha opinião, foram.

    Lula, obviamente, beneficiou-se extremamente com esse processo em termos políticos. A pergunta agora é: quem vai ter coragem, força política e interesse para retirar ou reduzir esses benefícios?

    Em termos mais amenos: criada uma porta de entrada para a percepção dos benefícios pagos pelo Estado, como esperar que a classe política brasileira estabeleça a porta de saída (ou seja, os parâmetros a partir dos quais o beneficiário perderia o direito à percepção dos benefícios)?

    Desculpem meus colegas simpatizantes do PT, mas entendo que, politicamente, caímos em uma armadilha extremamente danosa à democracia, que é o populismo (em sua forma caudilha, latino americana). O aumento das transferências e do salário mínimo em especial, foram as armas utilizadas.

    E a intensidade foi tal, que, no primeiro governo seguinte, as finanças públicas já não permitem qualquer desvario para a atual Presidente. Lamentável. E olha que em 2002 eu votei nele!

    Abraços

    • É isso ai Rafael; você tocou no ponto chave da questão. Por isso que falo no artigo em equilíbrio e por isso que nas duas últimas eleições presidenciais não tivemos nenhum debate profundo porque não interessa a nenhum dos lados.

      Só vejo duas alternativas de sair desse equilíbrio. na margem, o custo desse modelo será cada vez maior. No caso da regra do salário mínimo, acho que inevitavelmente essa regra será rediscutida.

      Sou a favor de politicas sociais desde que tenham alguma lógica e que sejam direcionadas aos mais pobres. Hoje vejo dois problemas. Muito do que se chama politica social não tem impacto distributivo e há um viés excessivo em achar que politica social é apenas “transferência de renda”.

  6. Mansueto,

    Como sempre, extremamente elucidativo. Parabéns. Fico no aguardo do estudo completo.

    Ademais, um dos grandes problemas do Brasil é a falta de transparência no processo orçamentário, em todas as etapas: formulação, liberação, execução. Os restor a pagar ilustram isso muito bem, como um instrumento orçamentário é usado para fazer política fiscal.

    Você não enxerga um espaço vago na literatura pra explicar as minúcias do orçamento e da política fiscal federal?

    O Tyler Cowen escreve que o livro “Money Well Spent” do Michal Grabbel explica como funcionam as “porcas e parafusos” do orçamento muito bem. Enfim, um projeto desse não o anima?

    • Na verdade um projeto desses me anima e muito. Estou discutindo esse assunto com um grupo de economistas e cientistas políticos ligados à Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro do IBRE e da EBAPE.

      Vamos ver como isso vai evoluir e se há espaço para levar esse debate do orçamento para o Congresso. Amanhã encontro senador do PMDB para conversar e esse é um dos pontos que vou colocar na conversa.

  7. Mais um excelente texto.
    Uma única explicação: o INSS dos trabalhadores que pagam as taxas integrais das tabelas é superavitário. O déficit é proveniente de penduricalhos que foram colocados (criminosamente) nas contas do INSS, como as atividades rurais, as isenções para privilegiados, as aposentadorias (legais mas imorais) com valor acima do teto máximo (Lula, perseguidos (?) da revolução e outras). O INSS passou a publicar separando as atividades rurais. Só com esta separação o INSS já superavitário. PRIVILÉGIOS NÃO DEVEM EXISTIR, MAS SE NECESSÁRIOS DEVEM SER BANCADOS POR TODOS OS CONTRIBUINTES. NÃO JOGADOS NO INSS (as aposentadorias foram reduzidas com o tempo).

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