Restos a Pagar – 2012

OBS: se você não sabe o que são restos a pagar clique aqui antes de ler este post.

Análise dos Restos a Pagar em 2012

Consulta que fiz no SIAFI mostra que não houve grandes alterações no padrão de crescimento do saldo dos Restos a Pagar no primeiro ano do governo Dilma. O saldo dos restos a pagar, no inicio de 2011, era de R$ 128,7 bilhões: R$ 25,4 bilhões de processados + R$ 103,2 de não processados.Este ano, o saldo dos Restos a Pagar (RAP) aumentou para R$ 140,9 bilhões (R$ 24 bilhões de processados e R$ 116,8 bilhões de não processados); um crescimento de R$ 12,2 bilhões.

Isso significa que o crescimento foi pequeno? Na verdade, o crescimento do saldo dos RAP de 2011 para 2012 (R$ 12,2 bilhões) foi semelhante ao crescimento do RAP de 2010 para 2011 (R$ 13,6 bilhões). Esse crescimento não poderia ser muito grande porque o saldo dos RAP já está muito elevado e, cada vez mais, o governo parece ter problema para cancelar empenhos de anos anteriores, como ficou claro, em 2011, quando a tentativa de cancelar restos a pagar levou a uma revolta da base aliada.

Para quem não se lembra, um decreto do presidente Lula de 2010 determinava  que fossem cancelados, em 30 de abril de 2011, todos os restos a pagar de 2007 a 2009, independentemente do estágio da obra. Essa data limite foi prorrogada por dois meses, em abril de 2011, e em julho, o prazo foi estendido por mais 90 dias. A verdade é que houve pouco cancelamento (R$ 16,5 bilhões) de Restos a Pagar, em 2011, e o volume reinscrito (valores que já eram restos a pagar e são reinscritos nessa mesma rubrica), em 2012, R$ 31 bilhões, foi semelhante ao volume reinscrito no início de 2011: R$ R$ 30,9 bilhões.

Ou seja, o decreto do presidente Lula não serviu para muita coisa e a presidente Dilma entra no seu segundo ano de mandato com um volume expressivo ainda de restos a pagar. Apenas no caso do investimento, por exemplo, o saldo de RAP inscrito em, 2012, é de R$ 37,1 bilhões (R$ 5,8 bi de processados e R$ 31,2 bilhões de não processados) mais R$ 20 bilhões de anos anteriores que foram reinscritos. No total, retirando o que foi cancelado até o dia 16 de janeiro, o governo começa o ano “preso” em um volume de R$ 56,4 bilhões de restos a pagar de investimento a serem executados este ano. Esse volume é muito superior ao que se espera que o governo consiga investir em 2012.

Como se observa no gráfico abaixo, o saldo dos restos a pagar cresceu muito nos útimos anos, passando de R$ 21,7 bilhões, em 2005, para R$ 140,9 bilhões em 2012. Parte do crescimento, em 2009, reflete uma mera mudança contábil, quando a última folha da previdência no ano passou a ser contabilizada como “restos a pagar”.  Mas esse efeito ocorreu apenas uma vez e, portanto, não explica o aumento contínuo depois de 2009.

 Gráfico 1 – Saldo dos Restos Pagar – 2003-2012 – R$ bilhões correntes

 Fonte: SIAFI.  Elaboração: Mansueto Almeida

O que significa tudo isso? Acho importante destacar três pontos.

Primeiro, ao que parece, como o saldo do RAP processados não cresceu, em 2012, chega-se à conclusão de que o governo não está utilizando esse mecanismo para inflar o primário, com fez em 2003. No entanto, ainda assim é possível que parte do crescimento do saldo do RAP não processado seja decorrente do atraso no reconhecimento de um serviço já executado. Se esses atrasos estiverem acontecendo, parte do crescimento do saldo dos restos a pagar não processados poderia sim refletir atraso de liquidação e pagamento da despesa e, logo, influenciar no primário. Mas isso é apenas uma hipótese.

Segundo, o saldo enorme de restos a pagar e a dificuldade crescente do governo de cancelar esses empenhos de anos anteriores mostra que a execução dos RAP tomou a forma de um orçamento paralelo. Isso é muito claro, a partir de 2008, quando a execução de RAP no investimento passa a ser mais importante do que a execução do orçamento do ano (ver gráfico 2 abaixo). Em 2011, por exemplo, 60% do investimento executado foi pagamento de “resto a pagar”.

 Gráfico 2 – % da Execução de Restos a Pagar no Total do Investimento Público  Fonte: SIAFI. Elaboração: Mansueto Almeida

O meu ponto de vista sobre o assunto é muito claro: todos os anos deputados e senadores passam horas e horas discutindo o que é prioritário no orçamento do investimento para o próximo ano quando mais da metade do que será executado foi decidido em anos anteriores. Acho isso ruim do ponto de vista da transparência e eficiência, mas para o governo até aumenta a sua “flexibilidade” para decidir a quem vai agradar (via execução do orçamento do ano corrente e de anos anteriores), apesar de deixar o presidente no seu início de mandato ainda preso ao passado.

Terceiro e último ponto, já escutei de vários amigos economistas que o crescimento do saldo de Restos a Pagar Não Processados facilitaria a execução do investimento público, já que o governo começaria o ano com recursos de anos anteriores já empenhados (dinheiro na conta) para fazer o investimento. Embora essa hipótese faça todo sentido, o forte crescimento do RAP Não Processado desde 2008 parece ter tido efeito maior no deslocamento da execução do orçamento do ano do que no aumento do investimento público. E nem sempre ter dinheiro em caixa significa muita coisa como prova o investimento do ano passado.

Em 2011,  o governo iniciou o ano com quase R$ 50 bilhões de recursos empenhados para investimento (RAP não processados em janeiro de 2011). No entanto, a execução do investimento público no ano passado será menor que 2010 por uma decisão voluntária de segurar a execução do investimento para entregar o resultado primário. Assim, não acredito que o problema do investimento esteja ligado à atrasos no empenho devido a eventuais atrasos na aprovação da Lei Orçamentária Anual. Isso pode até acontecer, mas o mais provável é que o baixo investimento seja porque gastamos muito com outras coisas e, assim, “falta espaço” no orçamento para aumentar o investimento público.

20 pensamentos sobre “Restos a Pagar – 2012

    • Rodrigo,

      acho que há um pouco de exagero neste artigo porque de fato muito do que se contabiliza como pagamento da divida é mera rolagem e, sim, o governo para rolar a sua divida aqui e no mundo todo fica sujeito às regras de mercado e os juros pedido pelo mercado. Atualmente, o mercado internacional está disposto a comprar títulos do Brasil à uma taxa inferior a 4% aa, mas claro que não conseguimos a mesma taxa no mercado interno. Quanto menos o governo precisar rolar, maior será o seu poder de barganha para pagar juros menores ao longo do tempo.

      No caso da não divulgação dos juros, acho isso um exagero. Há boas estatísticas divulgadas pelo Banco Central que mostram de forma clara todos os indexadores da dívida pública e o pagamento de juros nominal no calculo do resultado nominal. não ficou claro para mim exatamente onde está o problema aqui.

      Por fim, acho que seria bom uma auditoria na dívida para que a sociedade entenda que o presente está, necessariamente, ligado à decisões que tomamos no passado como, por exemplo, construir Brasília, não fazer os ajustes depois do primeiro choque do petróleo em 1973 e adiar o ajuste em alguns anos depois do segundo choque, em 1979; a não contabilização durante anos do buraco do FCVS, a renegociação do passivo dos estados, etc.

      • Mansueto,

        Pressões sempre existiram na economia política de qualquer sociedade razoavelmente organizada. O problema é saber como se lida com as mesmas num regime que se pretende democrático e progressista.

        A sacrossanta “independência” dos BCs integra esse modelo do poder de barganha do mercado sobre os Estados-nação. Sou favorável a uma auditoria civilizada da dívida pública para que se esclareça muita coisa no nosso país.

        Cordialmente,

        Rodrigo

  1. Olá, Mansueto!

    Peço desculpas desde já, mas gostaria de tirar duas dúvidas muito básicas sobre seu post:

    1) Os restos a pagar são pagos com recursos arrecadados no ano fiscal em que foram aprovados (recursos que são guardados para o ano posterior) ou são bagos com recursos do ano fiscal em que o RAP será pago? Aliás, minha pergunta faz sentido ou perdi algum ponto importante do conceito?

    2) O que significa cancelar os restos a pagar? Não creio que seja dar um calote, né?

    • Caro Brandizzi,

      pode perguntar à vontade e o que souber vou tentar responder. Os recursos no papel são de anos anteriores, mas na prática o pagamento dos RAP depende da disponibilidade de caixa do orçamento do ano que ele é pago. Em muitos casos nos estados e Municípios, o pagamento às vezes não corre por falta efetiva de recursos, mas no governo federal, que tem um caixa de mais de R$ 400 bilhões, o pagamento às vezes é atrasado devido as metas do primário. O governo tem recursos na sua conta única, mas tem que ter o cuidado para a execução financeira ser compatível com as metas do primário. Assim, a efetiva liquidação dos RAP depende do caixa do ano fiscal corrente.

      É por isso que o muita gente do governo não liga muito para isso porque fala que os restos a pagar serão pagos apenas se houver disponibilidade de receita. Mas quando estamos falando de Restos a Pagar processados, no qual o fator gerador da despesa já correu faltando apenas o seu pagamento efetivo, neste caso ou o governo terá que pagar pagar (com recursos ou aumentando sua divida).

      Segundo, cancelar Restos a Pagar não é calote. Quando uma obra que tinha o recurso empenhado, mas a sua construção não começou, o empenho pode ser cancelado na virada do ano. Eventualmente, aquela obra pode entrar novamente em um novo orçamento com uma nova dotação de recursos. O que tenho notado é nos últimos dois anos o governo tem tido dificuldades de cancelar esses empenhos. Depois faço uma nota específica sobre isso.

  2. Mansueto,
    Seria interessante fazer um levantamento do tempo que esses RAP, processados ou não, estão na fila para serem regularizados. Tenho o sentimento de que muitos deles existem há décadas. Trabalhei mais de 4 anos em ministério e sei bem como isso funciona.
    As questões essenciais:
    a) cancelar os não processados que sabidamente tenham problemas insolúveis (boa a sua lembrança sobre a cancelamento que ocorreria no ano passado e foi empurrado com a barriga)
    b) é preciso instalar capacidade técnica nas prefeituras, nos estados e no governo federal para saber/entender como se formula, executa e se presta contas desses recursos.

    • Emanuel,

      concordo com você e acho que o caminho á por aí. Eu não saberia fazer esse levantamento de quando os restos a pagar em vigor hoje foram inscritos, mas esse é um acompanhamento que com certeza a SOF e o Tesouro fazem.

      No mais concordo com seus pontos (a) e (b). Por sinal, vamos depois marcar um almoço.

  3. Olá Mansueto,
    Vejamos o art. 42 da LRF que se refere aos Restos a Pagar:
    “Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
    Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.”
    Você não acha que esse artigo seria melhor aplicado se deduzisse da disponibilidade de caixa o montante necessário para cumprir a meta de superávit primário?
    Eu faço essa sugestão porque a minha impressão é que o governo federal tem cumprido esse artigo da LRF porque há disponibilidade de caixa mas essa disponibilidade tem sido usada para cumprir a meta do superávit primário e não para pagar os Restos a Pagar em ano de eleições.
    Abraço!

    • Cristiano,

      acho que não faria muita diferença porque mesmo descontando o primário, o governo federal ainda ficaria com um saldo da conta única muito superior ao saldo dos restos a pagar.

      O governo tem sim cumprido com esse artigo da LRF, mas o problema é justamente este, como o governo federal tem uma saldo na conta única no BACEN altíssimo, ele consegue cumprir com esse artigo mesmo que o saldo dos restos a pagar fosse de R$ 300 bilhões.

      Mas não confunda o saldo da conta única (estoque) com o superávit primário (fluxo). Dinheiro o governo tem de sobra na sua conta (estoque) -mais de R$ 400 bilhões. Mas se ele utilizasse esse dinheiro para pagar “restos a pagar” isso seria uma despesa no ano como outra qualquer e diminuiria o primário (fluxo).

      O melhor para controlar o saldo dos restos a pagar seria fixar prazos para o seu cancelamento (no caso do investimento) e cancelamento imediato em até 30 dias dos restos a pagar das contas de custeio.

  4. Entendi Mansueto.
    Obrigado pela explicação!
    Qual a sua opinião a respeito do orçamento impositivo em vez do atual orçamento autorizativo?
    Será que com um orçamento impositivo e a elaboração de uma proposta orçamentária mais racional não ajudaria na questão dos Restos a Pagar?
    Por um lado, eu vejo que a utilização de um orçamento impositivo faria com que fosse colocado na proposta orçamentária só o que é realmente prioritário para o país, por outro lado, eu entendo que o orçamento impositivo aumentaria drasticamente a rigidez da execução orçamentária e não seria adequado em períodos de crises econômicas ou pressões inflacionárias.
    Eu assisti recentemente uma palestra do Gustavo Franco que ele dizia que apenas 40% da proposta orçamentária do governo federal é executada e ele recomendava uma reforma orçamentária mas não falava sobre orçamento impositivo. Ou seja, a impressão que dá é que a proposta orçamentária é uma obra de ficção.
    Por fim, você sabe se a maioria desses Restos a Pagar são emendas parlamentares ou são despesas do poder executivo?
    Obrigado!

    • Cristiano,

      eu acho que o orçamento impositivo não faria muita diferença porque a estrutura de gasto no Brasil já é muito rígida. Grande parte do gasto público como gasto com pessoal, previdência, e despesas com educação e saúde já são obrigatórios. Um dos poucos gastos relevante que não é obrigatório e pode ser cortado é o investimento.

      O processo orçamentário é falho a meu ver não pelo fato do orçamento ser autorizativo, mas sim porque a discussão do processo orçamentário é ruim e o orçamento sempre sai inchado do Congresso. Assim, o melhro seria melhorar o processo orçamentário. Há várias boas propostas sobre o assunto.

      Por fim, sim, muito do que se chama de restos a pagar do investimento são emendas parlamentares. Nos outrso casos (quando não é investimento) é tudo praticamente gastos do executivo.

    • Eu gostaria que ele tivesse falado, mas como se trata de pessoa física, ele tem o direito de falar ou não falar as coisas. Mais da metade das pessoas que conheço não gostam de falar o que pensam sobre determinados assuntos em público.

      O que acho errado é alguém do governo (de qualquer governo) se recusar a dar maiores explicações sobre assuntos que nos interessam. Voce próprio citou o caso da dívida pública que na sua opnião precisaria passar por uma auditoria. Eu acho que muito da contabilidade criativa deveria passar também pela mesma auditoria.

      • Mansueto,

        Ele foi governo e atuou em momentos distintos, creio, nas duas pontas do processo de privatizações da década de 1990. Só apontei a matéria da Folha porque considero o Arida mais inteligente do que as coisas que li na entrevista. Convenhamos, o problema nosso é uma tal aliança antiliberal ao estio norte-americano?

        Há um livro chamado ‘O espelho de Próspero’ (Companhia das Letras) que problematiza essa tese:

        http://www.companhiadasletras.com.br/detalhe.php?codigo=10072

        Afinal, funciona mesmo o transplante de instituições? Claro que não, apesar de que experiências exitosas possam ser aproveitadas e adaptadas.

        Sobre a sociologia do desgosto com o Brasil recomendo:

        http://www.insightinteligencia.com.br/55/PDFs/pdf1.pdf

        Cordialmente,

        Rodrigo

  5. Mansueto,
    Mais uma vez ótimos esclarecimentos! Aproveitando, você saberia informar a qual taxa(s) que o BNDES paga pelos empréstimos do tesouro?
    Abs

    • Sim, TJLP = 6% ao ano. Enquanto o dinheiro não é emrpestado, o BNDES fica ganhando SELIC e com a divida sendo corrigida por TJLP.

      Abs, Mansueto

      • Obrigado. São LFT’s que o BNDES recebe? Quer dizer então que o custo de oportunidade é quase o dobro? Se permite, outra questão. Dado que as reservas então em nível elevado e o custo de oportunidade de carregá-las está cada vez mais alto, o governo não poderia “quitar” parte das LFT’s, que segundo o Bacha(entre outros fatores) é a causa do nível elevado da taxa de juros? Acho que é possível determinar um nível ótimo de reservas, não?

        abs

  6. Acho que não entendi a pergunta. O Brasil poderia sim ter um nível de reservas menor e as reservas. Agora confesso que não saberia dizer o nível ótimo, mas tenho certeza que não precisaríamos mais nos preocupar no futuro proxímo com acmulação de reservas. Podemos até nos dar ao luxo de diminuir o estoque.

    • Temos reservas de US$350bi. Vamos supor que o tesouro pegue US$50bi e recompre LFT’s. Haveria algum impedimento jurídico ou minha pergunta é muito idiota? Claro que teria que enxugar a base, mas com outro tipo de título, p.ex NTN-Bs / LTN’s etc. Quanto a nível ao nível ótimo, uma estimativa para que as reservas continuem servindo como um seguro.

      abs

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