Os Riscos da Política Industrial

No final de 2011, o Jornal o Estado de São Paulo convidou 5 economistas estrangeiros e 8 economistas brasileiros para escreverem na primeira edição do ano do jornal. Os economistas estrangeiros convidados foram:  (a) Mohamed El-Erian; (b) Barry Eichengreen; (c) Jim O’Neill, (d) Michael Pettis, (e) Thomas J. Trebat.

Os economistas brasileiros convidados foram: (a) Guido Mantega – Min da Fazenda; (b) João Carlos Ferraz – Diretor e vice-presidente do BNDES, (c) Ilan Goldfajn – economista chefe do Itaú/Unibanco, (d) Octavio de Barros – economista-chefe do Bradesco, (e) José Roberto Mendonça de Barros – MBA consultoria, (f) Mansueto Almeida – IPEA, (g) Affonso Celso Pastore – A.C Pastore e Associados, (h) Samuel Pessoa – IBRE-FGV e Tendências consultoria.

O tema que me foi sugerido foi falar sobre a politica industrial. Segue abaixo o meu artigo e sobre o mesmo tema, sugiro a leitura dos textos do João Carlos Ferraz e do economista José Roberto Mendonça de Barros. Quem tiver uma base mas sólida de economia vale a pena ler o artigo do Samuel Pessoa. De qualquer forma, envio anexo todos os artigos (clique aqui).

Estado de São Paulo – 01 de janeiro de 2012

Os riscos da política industrial

Mansueto Almeida é pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

Desde 2003, o governo brasileiro voltou a fazer uso de políticas com o objetivo de ajudar o crescimento de empresas individuais e setores econômicos. Essas políticas, denominadas de política industrial, partem do pressuposto de que algumas empresas e setores econômicos devem ser apoiados pelo Estado devido aos amplos benefícios que ocasionariam para outras empresas e setores da economia.

O problema é que, com raras exceções, o termo “política industrial” é utilizado para justificar políticas de incentivos que não têm relação alguma com incentivos à inovação ou aumento de produtividade. Utiliza-se esse termo para, por exemplo, justificar políticas de elevado ganho individual para as empresas incentivadas, mas de duvidoso retorno social, e poucas vezes se questiona o uso excessivo de recursos públicos para determinados setores econômicos ou empresas, que não precisariam de tal apoio para serem competitivos. É interessante olhar para alguns casos de sucesso de política industrial no Brasil para que se entendam os prós e contras dessas políticas.

Um primeiro exemplo considerado de sucesso de política industrial no Brasil é o caso da Embraer. O Brasil conseguiu ter uma empresa competitiva no ramo de aviação, um setor que requer elevado esforço de pesquisa e inovação. No entanto, o sucesso da Embraer foi resultado de um esforço de política pública dificilmente replicável. O Estado criou uma universidade de elite (ITA), recrutou professores das melhores universidades do mundo para lecionar no Brasil com salários compatíveis com o de seus países de origem, montou um centro de pesquisa (CTA) financiado pelo setor público e depois criou uma empresa estatal, a Embraer, que por décadas se deu ao luxo de não ser lucrativa por contar com o apoio do setor público. A Embraer é hoje um caso de sucesso, mas um sucesso que resultou de mais de 50 anos de forte apoio do setor público a um custo elevado. Sem demérito da experiência da Embraer, talvez o mais importante para o Brasil hoje seja aumentar a produtividade do que já existe em vez de criar, por exemplo, uma “NASA” nacional ou uma fábrica de montagem de iPads com recursos públicos.

Um segundo exemplo que guarda semelhanças e diferenças com o modelo Embraer é o caso da Petrobras. A semelhança vem do forte apoio do setor público que já passa de meio século, junto com elevados gastos em pesquisa e treinamento de pessoal. A diferença em relação ao modelo Embraer é que, no caso da Petrobras, o esforço de se criar uma empresa internacionalmente competitiva estava ligado a uma vantagem comparativa que se tornou clara a partir da década de 70: as nossas reservas de petróleo offshore. Outra diferença em relação à Embraer é que, mesmo depois de mais de 50 anos de forte apoio do Estado, a Petrobras ainda desfruta de um relacionamento “especial” com o governo, seja pelo apoio maciço de crédito dos bancos públicos, que juntos têm créditos a receber de mais de R$ 50 bilhões da Petrobras, e mudanças legais que, em 2010, criaram novamente uma reserva de mercado para esta empresa nos novos campos do pré-sal a serem licitados. Neste caso, utilizam-se recursos públicos para fomentar uma empresa que não precisaria de novos incentivos e essa atitude mostra um dos maiores riscos da política industrial, o de transformar o apoio do Estado, que deve ser temporário, em incentivos permanentes.

Um terceiro exemplo de sucesso de política “industrial” no Brasil, e talvez o que melhor consiga captar os benefícios de uma política setorial é o caso da Embrapa. Ao contrário dos casos acima, o modelo Embrapa teve como objetivo criar uma instituição de pesquisa de elite, recrutando desde o seu início os melhores estudantes dos cursos de agronomia para compor o seu quadro e investindo na formação desses pesquisadores nas melhores universidades do mundo. O produto da Embrapa é inovação, como as técnicas de correção de solo e o desenvolvimento de sementes de soja adaptadas ao clima do cerrado, que puderam ser apropriadas não por uma empresa, mas por diversos produtores. O modelo de inovação da Embrapa tem desde a sua concepção a característica de bem público. A inovação é voltada para um setor e não para empresas individuais.

A política industrial atual deveria ser repensada à luz dos ensinamentos dos casos acima. De todos eles, o que parecer ser o modelo de maior sucesso para incentivar empresas privadas parece ser o da Embrapa, cuja inovação incentivada pelo setor público assume características de bem público. Os problemas atuais com a política industrial do Brasil são pelo menos três. Primeiro, essa política é, na prática, excessivamente voltada ao fomento de empresas privadas individuais em setores nos quais já desfrutamos de vantagens comparativas. Segundo, muito do que se chama de política industrial no Brasil é a concessão de crédito subsidiado para empresas já estabelecidas, quando o foco principal da política deveria ser o apoio à inovação de qualquer empresa em qualquer setor econômico. No Brasil, enquanto aumentamos a dívida pública para fomentar operações de crédito e a participação do BNDES em operações de fusão e aquisição que poderiam ser financiadas com recursos privados, há anos sobram recursos dos Fundos Setoriais para financiar o esforço de inovação.

Por fim, há talvez no Brasil uma preocupação excessiva em criar grandes empresas quando a grande maioria das empresas brasileiras ainda padece de um problema muito mais simples: gestão inadequada e o uso de tecnologias antigas. Mais do que incentivar o surgimento de uma nova Embraer ou concentrar o apoio do setor público a uma empresa como a Petrobras, a política industrial moderna deveria estar voltada para a disseminação de tecnologias já existentes, incentivos à inovação, maiores investimento em educação básica e uma política de oferta de bens públicos para resolver problemas de competitividade setorial que muitas vezes decorrem do baixo investimento do Estado, apesar da nossa já elevada carga tributária.


3 pensamentos sobre “Os Riscos da Política Industrial

  1. O problema desse debate é que as ideologias se apresentam rapidamente. Há basicamente duas posições: mercado x Estado. Não creio que essa polarização seja construtiva, pois a realidade das sociedades democráticas costuma ser mais complexa do que uma rígida divisão ideológica.
    Nos EUA, por exemplo, o Estado-nação se fez presente em diversos momentos ao longo do século XX para alavancar setores. (Promoveu inclusive cotas de importações de automóveis do Japão na “era Reagan”.) Não se pode dizer que foi diferente no Japão, na Coreia do Sul e na Europa do pós-guerra.
    Em um esclarecedor iivro, “The new global economy and developing countries: making openness work” (ODC, 1999), Dani Rodrik afirma: países que conseguiram sustentar o processo de crescimento econômico após a Segunda Guerra foram capazes de articular uma ambiciosa política doméstica de investimentos produtivos com instituições capazes de lidar com os choques externos adversos, não os que confiaram na mobilidade do capital e na redução indiscriminada de suas barreiras alfandegárias.

  2. Mansueto, Petrobras não tem mais acento.

    Texto excelente! Só uma dúvida: quais setores você considera que o Brasil possui vantagem comparativa e que possui essas empresas privadas individuais?

    • É verdade. Alguém já tinha me alertado sobre isso e continuo cometendo o erro. Obrigado. Bom, acho que é consenso que no setor de alimentos que envolve agricultura, pecuária e a indústria ligada a esses setores já somos competitivos. Somos muito competitivos também na indústria extrativa e na cadeia de petróleo e gás, indústria de papel e celulose e em nichos de mercado em outros setores. Assim, nesses setores o setor privado poderia financiar novos investimentos e as operações de F&A.

      No caso do setor automobilístico, as empresas aqui instaladas são as mesmas de outros países e, assim, se elas são menos competitivas é devido à restrições que não tem relação diretamente com o “modus operandi” das empresas. No mais, parte da baixa qualidade dos carros aqui produzidos tem relação também com a regulação do setor aqui no Brasil. Por exemplo, padrão de eficiência de consumo dos motores.

      No caso da manufatura em geral, acho que a tendência é que continue perdendo competitividade porque o Brasil, para a a produção de manufaturas, tornou-se um país caro (há exceções). Mas o nosso principal problema ainda reside no setor de serviços, que tem baixa produtividade e que pioramos em relação aos EUA nos últimos 30 anos. No caso do setor de serviços é possível que possamos melhorar rapidamente alguns serviços por meio de concessões, mas outras parte depende da qualidade do capital humano e, aqui, não há atalho no curto-prazo.

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