Os Riscos da Política Industrial – 2

No mesmo dia em que publiquei o meu artigo no jornal O Estado de São Paulo (ver post anterior) recebi um e-mail interessante de um dos fundadores da Embraer e por vários anos presidente da Empresa, o Dr. Ozires Silva, com alguns esclarecimentos em relação ao teor do meu artigo.

Devo confessar que gostei muito do teor do e-mail enviado e escrevi para ele deixando mais clara minha posição em relação à Embraer.  Primeiro, talvez tenha passado a impressão errada que estava chamando a Embraer de uma empresa ineficiente no seu período de empresa de economia mista, o que não foi minha intenção. Na verdade, a Embraer deve muito do seu sucesso atual ao esforço do período em que era uma empresa de economia mista. Tenho grande admiração por pessoas como o Dr. Ozires Silva e seus colegas pelo esforço que tiveram em construir o ITA, CTA e Embraer contra a crença de todos da época e de uma ousadia impressionante que hoje nos falta.

Adicionalmente, é normal que empresas inovadoras tenham alguns anos de prejuízo como é o caso de várias empresas que hoje são admiradas como, por exemplo, a Toyota, que foi salva da bancarrota pelo governo Japonês por pelo menos duas vezes. Deveria no meu artigo ter utilizado a palavra “alguns anos de prejuízo” e não “décadas”.

Segundo, o complexo ITA, CTA e Embraer é para mim um dos melhores exemplos de política industrial planejada e que seguiu os passos corretos: formação de capital humano, incentivo à pesquisa, e formação de uma empresa para utilizar o capital humano gerado. Tenho dúvidas, no entanto, se hoje o modelo seria replicável na mesma escala, devido ao elevado custo (algo comum também em várias experiências de política industrial) e dados os recursos escasso, imagino que hoje os desafios sejam outros: mais inovação (no sentido amplo que envolve absorver tecnologias que já existem) e priorizar a educação.

Pedi a permissão ao Dr. Ozires Silva para publicar neste blog o seu e-mail, pois acho que esse tipo de debate é muito bom. No mais, me alegra ver uma pessoa como o Dr. Ozires Silva ainda participando ativamente do debate dos rumos do Brasil.

Carta do Dr. Ozires Silva, ex-presidente da Embraer, ao Blog

Caro Dr. Mansueto,

Li com atenção seu artigo de hoje, 01.01.2012, no ESTADÃO, sob o título OS RISCOS DA POLÍTICA INDUSTRIAL, com o qual concordo em grande medida. E tenho razões para isso, pois participei intensamente do processo de criação da EMBRAER, em meados da década dos 1960, quando tive de enfrentar muito pouco crédito quanto a idéia de criar uma empresa internacional, competitiva, participando de fornecimentos de aviões modernos para a operação nos cinco continentes, a partir de produtos de tecnologia, marcas e propriedade industrial brasileiras.

Não conseguimos, nos idos dos 1964/66, convencer empresários privados a investirem num projeto de avião brasileiro, realizado pelo então CTA – Centro Técnico de Aeronáutica, um centro de pesquisas e de desenvolvimento criado pelo Ministério da Aeronáutica, no campus aonde já existia o ITA. Em face disso, lutando para que o projeto científico pudesse se transformar num projeto industrio-comercial falhasse, tivemos de optar e propor, embora muitas dificuldades, dar partida como uma Sociedade de Economia Mista, dentro do Decreto-Lei Nr 200/66, que regulamentou a criação de empresas, controladas pelo Estado, mas com participação privada que, no caso da EMBRAER, foi conseguida via incentivos fiscais. Uma espécie de PPP do passado.

Desde o início, demos àquela empresa o sentido de uma administração privada, diferentemente de todas as outras empresas estatais que procuraram mais ser Governo do que Empresa. Nosso Conselho de Administração era majoritariamente composto de representantes do setor privado, e contou com membros indicados pela FIESP e pela CNI. O controle majoritário era do Governo, mas as decisões do Conselho, daquela forma, passavam pelo setor privado.

Assim, Dr Mansueto, fico chocado e não posso aceitar, sua colocação no artigo, possivelmente sem ter analisado os balanços anuais da EMBRAER – durante o seu período como Sociedade de Economia Mista – colocando superficialmente “uma empresa estatal que, por décadas se deu ao luxo de não ser lucrativa por contar com apoio público”. É certo que a empresa teve anos difíceis e mostrou alguns exercícios fiscais nos quais registrou prejuízos, em grande parte pela pouca crença dos brasileiros que se justificava fabricar aviões no Brasil. E também pelas restrições gerenciais que o Governo, como acionista tradicionalmente coloca para com o desempenho de suas empresas controladas. Aliás, foram essas restrições que me moveu, em 1991, também lutar para que a empresa fosse privatizada, o que encontrou resistências intensas do público interessado (Sindicatos dos Trabalhadores, Políticos locais, FAB e de muitas instituições governamentais). Também tive de treinar meus ouvidos para tentar responder urbanamente, às muitas observações ácidas (como Presidente da EMBRAER por 21 anos), que não se justificava colocar recursos públicos num tal projeto.

Volto a dizer que concordo com seu artigo, apenas sugerindo que veja os exemplos dos países emergentes que apresentam sucesso, graças à projetos governamentais, com intensa participação dos Governos. Parece-me que, no Brasil, com a baixa disponibilidade de capitais de risco empresarial, temos de pensar no que coloca no seu artigo. Mas, não desejo me alongar mais neste tema que, tenho a certeza o Doutor pode argumentar muito melhor do que eu.

Deste modo, aqui fica meu protesto, apenas amainados porque o senhor não é o único que faz esse tipo de colocação que não faz juz aos pioneiros da EMBRAER, os quais, desde o início trabalharam com afinco para construir uma entidade internacional rentável, conseguindo conquistar, durante o período como estatal, exportações de aviões para mais de 45 países. Graças àquele projeto de caráter internacional desde o início e suas primeiras estratégias, preocupadas com o mercado, com vendas e marketing, foi que tivemos fôlego para chegar à época da políticas de privatização do Governo, e, a partir de 1994, dar um novo impulso privado ao empreendimento.

Agradeço sua atenção, como agradeço os elogios à EMBRAER – merecidos, diria – e lhe desejo um grande 2012, cheio de realizações e sucessos

Ozires Silva

Reitor 
UNIMONTE

16 pensamentos sobre “Os Riscos da Política Industrial – 2

  1. Pingback: Política Industrial « De Gustibus Non Est Disputandum

  2. Caros,
    Sinto falta de algo mais objetivo, de números que mostrem quanto do dinheiro do governo foi destinado às operações da Embraer e o retorno desse investimento. Legal ter uma Embraer, pessoas qualificadas, ITA, etc. Tudo isso nos enche de orgulho, demonstra a nossa capacidade de superação, porém, objetivamente, quais foram os ganhos e os custos para a sociedade?
    Um abraço,
    Emanuel

    • Esse é o ponto chave do debate e o mais difícil, pois é difícil definir o contra-factual. É justamente por isso que não podemos dizer que a avaliação de politica industrial é apenas o sucesso ou fracasso em ter uma empresa competitiva e por isso chamei atenção que o melhor seria politica industrial mais voltada para oferta de bens públicos. Você colocou o dedo no “X” da questão; o debate em relação ao “custo de oportunidade”.

      Abs, Mansueto

  3. Emanuel, esse é “o” ponto. A questão do custo x benefício permeia todas as ações do governo. É um grande desafio para a gestão pública ter mecanismos que propiciem, além da eficácia, utilização eficiente dos recursos empregados, já que se está longe dos mecanismos reguladores naturais do mercado.

    O governo repassa um determinado montante de dinheiro a uma ONG e que lhe pede um resultado, sem licitação, sem competição. O resultado é obtido e está tudo certo. Está mesmo? O dinheiro empregado para aquele resultado é um valor razoável? Ou superior? Como saber, quem calcula?

    Devo dizer que de um modo geral a ideia de política industrial me incomoda, assim como a categoria maior em que ela se insere, das políticas públicas. Com todo respeito ao Dr. Oziris, a EMBARER e a todas outras exceções que se possam apontar. Mas se vê tanta bobagem ser feita em nome da política industrial …

    Ninguém acha que o governo faz política pública quando cuida da educação, do sistema de assistência à saúde, da emissão de moeda, das estradas, da defesa e da justiça. Afinal são as tarefas precípuas do Estado. Política pública é justamente quando o governo sai desses campos e aventura-se a interferir no processo econômico e social. Interfere por exemplo criando barreiras alfandegárias, subsidiando empresas, instituindo cotas e privilégios de toda sorte.

    A ideia da intervenção de fato é muito atraente, afinal é para o “bem” coletivo. Talvez por isso seja tão difícil achar alguém que se oponha às políticas industriais em particular, e às políticas públicas em geral. Afinal, não é ótimo que exista um corpo diretivo forte, dedicado, desinteressado, com todas as informações, visão de futuro, e sempre pronto a intervir e direcionar os agentes privados no melhor interesse da nação?

    Seria ótimo, mas no mundo real as decisões de políticas públicas são tomadas por políticos, com preocupações políticas, nada desinteressados, com informação parcial, e eu arriscaria a dizer, muitas vezes até com pouca competência. Ressalvadas as exceções de praxe. Esse grupo de políticos inclui não só funcionários de carreira e nomeados políticos do executivo como também, e sobretudo, os legítimos representantes dos interessas da sociedade junto ao governo, os congressistas.

    E aí o paradoxo e o grande mistério: como pode um povo que desconfia tanto de seus políticos ter tanta confiança em políticas públicas? Não consigo entender.

  4. Segundo Keynes (1936), “não há evidência clara a demonstrar que a política de investimento socialmente mais vantajosa coincida coma mais lucrativa”. Penso que o questionamento dos desembolsos atuais do BNDES deve ser simétrico ao da década de 1990, quando se financiou com recursos públicos as privatizações. Admitiu-se inclusive as tais “moedas podres”, cujas aquisições também foram financiadas com recursos públicos.

    • Na verdade, há duas diferenças. Em relação ao financiamento para as privatizações, pelo que sei, ele não levou a um crescimento da dívida pública para emprestar mais recursos para o BNDES. Assim, o financiamento foi feito dentro das possibilidades do BNDES. Ademais, quando o governo precisou capitalizar o BNDES e Banco do Brasil a operação teve impacto na despesa primária, diferente do que se faz hoje quando as capitalização são mascaradas por empréstimos perpétuos. A minha visão pessoal é que o BNDES não deveria a principio financiar operações de fusões, ainda mais quando o banco está com falta de recursos.

      Segundo, no caso das chamadas moedas podres, elas eram podres no mercado, mas o governo pagava juros em cima do valor de face. Assim, desconfio (mas não tenho certeza) que o governo não tenha perdido com essas operações porque recebia R$ 1 em títulos podres e diminuía a divida bruta em R$ 1. Claro que o ideal seria o governo receber essas moedas com deságio, o que acho que chegou a acontecer, mas nada posso afirmar porque não acompanhei essas operações. Mas de repente é um bom tema para analisarmos. Vou ver se descubro alguém que tenha algum estudo sobre isso.

      Abs, Mansueto

      • Tudo bem. Este post sobre política industrial é importante; esse debate precisa evoluir para programas mais eficientes e eficazes de governo. O ideal é que fossem programas de Estado, “acordos suprapartidários”. Bem, isso seria esperar muito de um fragmentado quadro político-partidário de 29 legendas.
        Segundo vem apontando a CNI, o coeficiente de penetração das importações cresceu em 2011 e um câmbio abaixo de R$2,30 dificilmente poderá ser compensado com ganhos de produtividade na indústria instalada. O Iedi também possui análises interessantes.
        A desaceleração da economia mundial e o excesso de capacidade ociosa, principalmente na China, fazem com que essa discussão precise evoluir rapidamente em termos práticos no Brasil.

  5. Ainda estou curioso sobre a taxa de retorno do investimento na Embraer. Entendo que existem motivos militar-estrategicos para subsidiarmos uma industria aeronautica ou belica, portanto mesmo que o investimento na Embraer tenha gerado um retorno economico negativo, ainda poderia ser justificado. Mas saber esse numero ajudaria-nos a discutir politica industrial em geral, afinal a Embraer sempre foi citada como exemplo de sucesso e justificativa para outras empreitadas do governo na producao de bens e servicos privados.

    • Eu também tenho essa curiosidade. Não sei se alguém já tentou calcular isso. Quem estudou o caso Embraer que eu sei e talvez tenham tentado calcular essa taxa de retorno foi o Armando Castelar e o Regis Bonelli do IBRE-FGV e o Andrea Goldestein da OCDE. vou checar com eles.

      Mansueto

      • Acho que também seria interessante saber quanto do retorno do investimento público na Embraer veio do investimento em ensino de excelência e desenvolvimento tecnológico através do ITA/CTA e quanto veio do investimento na criação, expansão e fortalecimento da própria Embraer.

        Talvez somente com o investimento no ITA/CTA tivéssemos em SJ dos Campos um desenvolvimento de empresas de tecnologia similar ao que existe em Campinas devido a existência da Unicamp.

        Tenho dúvidas da relevância de uma grande empresa como a Embraer para ‘organizar’ um setor industrial e suspeito que o investimento para criar a Embraer pode até ter mesmo ‘crowded out’ o desenvolvimento de outras empresas de tecnologia em SJ dos Campos (principalmente porque aumentou a demanda por trabalhadores qualificados).

  6. Bem, sugiro um artigo do Antonio Corrêa de Lacerda:
    http://www.viomundo.com.br/voce-escreve/antonio-correa-de-lacerda-o-pseudo-subsidio-do-bndes.html
    Em síntese: “(…) não há subsídio nas operações do BNDES, nem no conceito clássico da OMC (Organização Mundial do Comercio), porque os juros praticados, embora mais baixos do que a média do mercado brasileiro ainda estão muito acima dos concorrentes internacionais, nem representam ônus para as contas publicas, uma vez que a receita gerada para o governo, supera em muito o custo implícito na operação.”
    Polêmico? Claro que o debate pode partir para questões ideológicas, sempre. Destaco apenas que sou favorável aos princípios do art. 37 da Constituição Federal – legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência:
    http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,empresa-que-elege-mais-politicos–recebe-mais-recursos-do-bndes-,809497,0.htm

    • Rodrigo,

      com todo respeito que tenho pelo Antônio Correa de Lacerda e já debatemos sobre esse assunto no INSPER, esse raciocínio dele está equivocado por pelo menos três motivos. Primeiro, não faz o mínimo sentido comparar a taxa de captação do Brasil com a do mercado internacional para ver se há ou não subsídio. Os países são diferentes, fizeram opções de consumo e poupança diferentes e, assim, as opções de financiamento e seu custo são diferentes. Seria ótimo se pudéssemos financiar a nossa dívida à taxa de juros reais muito baixas como os EUA. Mas esse não é o nosso caso. Independentemente de quão baixa seja a taxa de juros internacional, se o governo brasileiro tem um ativo que rende menos do que o seu passivo, como acontece com a acumulação de reservas e empréstimos do Tesouro para o BNDES e mesmo repasses do FAT, há um custo fiscal implícito.

      Segundo, como falei acima, sempre que o ativo e passivo do setor público são corrigidos à taxas diferentes, a taxa de juros implícita na Divida Liquida do Setor Público será maior que a taxa de captação na margem, o que significa que essas operações tem um custo fiscal. O próprio Banco Central do Tombini deixou isso muito claro no relatório de inflação de Março, quando mostrou a forte queda da SELIC desde 2003 em mais de 13 pontos, enquanto a taxa implícita da DLSP se reduziu apenas em 2,6 pontos. veja as pp. 45-48 do Rel. de Inflação de Março.

      Terceiro, esse argumento de que o aumento da dívida causa crescimento e uma receita extra que mais do que compensa o custo não tem base empírica. Dois técnicos do BNDES tentaram provar isso, mas a meu ver não conseguiram. Se isso fosse verdade, então somos burros pois deveríamos estar nos endividando muito mais para aumentar nosso investimento em infraestrutura.

      Por fim, Isso não tem nada a ver com ideologia. O debate correto seria perguntar a população se ela quer um BNDES com mais recursos e se a resposta for sim, então criamos um novo imposto. O problema é querer aumentar o papel do BNDES por meio do crescimento da divida e não reconhecer que essas operações tem custo. O retorno da educação básica no Brasil é altíssimo. Por que não aumentamos a dívida para expandir os gastos com educação básica? ou por que não aumentamos a dívida para aumentar gastos com saúde que podem melhorar a qualidade do capital humano?

      Ao contrário de muita gente que defende um papel mais ativo para o BNDES mas não quer discutir a fonte de recurso, eu já falei diversas vezes, inclusive na FIESP, para que os empresários proponham um novo imposto ou que digam qual gasto público cortar para que se repasse mais recursos para o BNDES.

      • Faz parte de um contexto democrático a divergência no campo das ideias. John Stuart Mill (1859) dizia que é exatamente isso que mantém a nossa sanidade mental. O que dizer então de um país da dimensão brasileira, onde as disparidades sociais e regionais ainda são enormes e as taxas de juros permanentemente estratosféricas?

        Não sou fã de um modelo de desenvolvimento que dependa quase que única e exclusivamente de um banco de desenvolvimento. Se a questão é debater quais investimentos são prioritários, então não vejo como haver consensos absolutos. Defendo mais investimentos na educação pública (de qualidade) e em saneamento básico. O problema real é que existem setores que financiam campanhas políticas e, como sempre, há grandes interesses em jogo.

        http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,empresa-que-elege-mais-politicos–recebe-mais-recursos-do-bndes-,809497,0.htm

        Reforma política resolve? Quanto às fontes de financiamento dos investimentos e seus custos, penso que esse debate é importante. Ainda em tempo, comparações internacionais são usuais. Exemplo:

        http://www.iedi.org.br/cartas/carta_iedi_n_500_o_preco_relativo_do_investimento_no_brasil_em_perspectiva_comparada.html

      • Mansueto,

        Tenho a impressão que a crença em que “o aumento da dívida causa crescimento e uma receita extra que mais do que compensa o custo” tem alguma coisa a ver com o velho sonho do moto perpétuo. Infelizmente não conseguiram ainda revogar as leis da termodinâmica, assim como alguns preceitos fundamentais da economia – ou deveria dizer, do bom senso? Nesse país que poupa pouco, o modelo pode ser uma forma de poupança forçada, via impostos adicionais. O que parece muito ruim é o intermediário irremediavelmente político (ainda que se veja veja como absolutamente técnico) no laço de tomada de decisão para o investimento.

      • Monsueto, primeiramente gostaria de dar os parabens pelo texto. Discussão importantissima num pais onde pouco se fala dos custos envolvidos em cada politica publica.
        Segundo, diferentemente de vc nao vou ser político e falar em respeito ao ‘economista’ Antonio Correia de Lacerda… São erros tão grosseiros de economia básica que muito me preocupa ele ser um professor que transmite esse tipo de ensinamento aos seus alunos.
        Um abraço

  7. Acredito que a questão vai além. Vamos pegar a Nasa ou o complexo militar americano. Há uma gama de fornecedores, fabricantes de hardwares/softwares, química, nanotecnologia e etc. Quais e quantos fornecedores “nacionais” foram agregados ao complexo Embraer? Produziram novas tecnologias? Quando vejo o montante que os frigoríficos receberam do BNDES, a única tecnologia que consigo ver é o “squeeze” que eles provocam nos pecuaristas.

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