Qual a lógica da renovação da Desvinculação das Receitas da União (DRU)?

Esta semana o governo tentará renovar, mais uma vez, a Emenda Constitucional que trata da Desvinculação das Receitas da União (DRU). Confesso que tenho dificuldades de entender a lógica da renovação da DRU no contexto atual. O empenho do governo para renovar a DRU até 2015 só faz sentido em um único cenário: o governo planeja aumentar algumas contribuições ou recriar uma nova CPMF. Vamos aos fatos.

É bom lembrar que, apesar da desvinculação da DRU incidir sobre vinte por cento da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, os impostos já são de livre alocação. No caso dos impostos, o único efeito da DRU era reduzir os recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), que tinham como base a receita de impostos após a desvinculação. Mas em 2009 foi aprovada a  proposta de emenda à Constituição (PEC 277/08) que extinguia gradualmente a incidência da Desvinculação de Receitas da União (DRU) sobre os recursos do governo federal destinados à Educação. A desvinculação dos recursos para educação passou de 20% para 12,5%, em 2009, para 5%, em 2010, e “zero” a partir de 2011.  Isso significou R$ 10 bilhões a mais para educação.

O ganho com o mecanismo da DRU ocorre de fato nas desvinculações das contribuições sociais do Orçamento da Seguridade Social (OSS), que com a desvinculação podem ser alocadas para cobrir qualquer despesa. Esse é o principal efeito da DRU: transferir recursos de contribuições sociais do orçamento da seguridade social para o orçamento fiscal da União, permitindo que recursos que seriam gastos com saúde, previdência e assistência social possam ser gastos, por exemplo, para pagar o meu salário que sou servidor público ou até economizados para ajudar na meta do superávit primário.

Em 2005, por exemplo, o orçamento da seguridade social (OSS) foi deficitário em R$ 14,4 bilhões, mas como o total das desvinculações do orçamento da seguridade social por força da DRU foi de R$ 32 bilhões, o governo tinha uma ganho líquido de mais de R$ 17 bilhões para ajudar no cumprimento do primário. Em 2005, o superávit primário do governo federal foi de R$ 52,4 bilhões e, os R$ 17,4 bilhões (líquidos) da DRU responderam por 33% do superávit primário.

O cenário agora é outro. Primeiro, não existe mais CPMF que era uma das receitas sobre a qual incidia as desvinculações da DRU. Segundo, a DRU não incide mais na receita vinculada para educação, como alertado acima. Terceiro, aumentou muito os gastos sociais e, neste ano, o governo projeta um déficit no orçamento da seguridade social de R$ 61,9 bilhões (R$ 460,8 bilhões de receita contra R$ 522,7 bilhões de gasto).

Acontece que, em 2011, a desvinculação (DRU) do orçamento da seguridade social (OSS) está projetada em R$ 52,5 bilhões; inferior portanto ao déficit de R$ 61,9 bilhões do orçamento da seguridade social. Ou seja, a DRU retira recursos do OSS, mas depois o governo tem que colocar de volta no OSS até mais recursos do que aqueles desvinculados pela DRU. Em outras palavras, atualmente o governo precisa pegar recursos do orçamento fiscal (recursos livres) para cobrir o rombo do OSS; o que torna a DRU irrelevante.

Adicionalmente, perto de R$ 8 bilhões do total das desvinculações da DRU este ano vem do orçamento do FAT. Como o BNDES precisa de recursos, o Tesouro aumenta o seu endividamento para repassar mais recursos para o BNDES que foram retirados do orçamento do FAT pela DRU. Neste caso, o governo “ganha” perto de R$ 10 bilhões porque troca um repasse (p/ BNDES) que teria como fonte receita de contribuições por emissão de dívida, que não impacta a Divida Liquida do Setor Público (DLSP) hoje.

Em resumo, baseado nas explicações acima, não há como entender o empenho do governo na renovação da DRU nem mesmo a sua necessidade. É claro que todo esse raciocínio vai por água abaixo se estiver no horizonte dos próximos anos algum aumento nas contribuições ou a volta da CPMF.  Vale lembrar que no Art. 76 que da PEC que criou a DRU:  Fica desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2000 a 2003, vinte por cento da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.

Em resumo, o empenho do governo na renovação da DRU, ate 2015, significa um única coisa: é elevada a chance de termos algum aumento da alíquotas de contribuições (PIS, COFINS, ou CSLL), mudanças na base de cáculo que aumente a arrecadação dessas contribuições ou criação de uma nova CPMF. Apenas sob essas hipóteses consigo entender a mobilização do governo para renovar a DRU, já que hoje o governo tem que retirar recursos livres para cobrir  gastos obrigatórios do orçamento da seguridade social. Por que ninguém explica isso?

8 pensamentos sobre “Qual a lógica da renovação da Desvinculação das Receitas da União (DRU)?

  1. Sua análise faz todo sentido, Mansueto.

    Dora Kramer escreveu um artigo a respeito da “decrescente participação do Poder Legislativo nas questões de interesse nacional”. Ele referiu-se ao caso específico da “decisão do Supremo Tribunal Federal, por 8 votos a 2, de garantir a constitucionalidade da lei que permite ao Executivo reajustar o salário mínimo baseado em critérios previamente definidos e não mais a partir de valor fixado anualmente pelo Congresso”. O decreto foi aprovado no Congresso e depois contestado pela oposição no STF.

    O poder executivo federal brasileiro é historicamente ultra-centralizador. Somos uma República muito mais no papel do que de fato. E atualmente o poder executivo trabalha politicamente para acentuar a proeminência do executivo federal e, assim, caminha no mesmo sentido dos governos militares no pós-64, agora com o beneplácito do poder legislativo, o que é politicamente e institucionalmente lamentável e muito preocupante.

    Dora Kramer citou “estudo feito por José Álvaro Moisés, no núcleo de políticas públicas da USP, sobre o desempenho do Congresso entre 2009 e 2010:85% da agenda do Legislativo é dominada pelo Executivo.”

    Impávido colosso
    Dora Kramer – Dora Kramer
    O Estado de S. Paulo – 06/11/2011
    http://clippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2011/11/6/impavido-colosso

    Ela avisa que nesta terça-feira Moisés fará apresentação do trabalho no Congresso. Sei que você tem os seus compromissos e o seu tempo livre é escasso. Mas se você puder acompanhar essa apresentação e depois nos contar o que rolou em um post, acho que seria bem oportuno.

  2. Mansueto: a DRU nasceu para pagar juros da dívida (primeiro argumento de fato). Na verdade era para poder utilizar as sobras das receitas das contribuiçoes sociais que cresceram muito rapidamente (hoje como você bem explica já não acontece. É de amedrontar.). Existe uma outra explicação teórica (nem sei se esta turma sabe disto): Expectativas Racionais, política econômica discricionária ou dirigida por regras? Diferente do que a turma que se diz keynesiana (“desenvolvimentista”) escreve (os neoliberais são contra todos os regulamentos), os liberais monetaristas é que são a favor da política econômica dirigida por regras (metas, etc.). A base teórica que dá sustentação a isto e aos modelos macroeconômicos é a teoria das Expectativas Racionais (que é combatida furiosamente pelos “desenvolvimentistas”). Se as Expectativas Racionais não têm sustentação então procede a teoria da política econômica discricionária (que é o que defendem). Metas de inflação, superávit primário, orçamentos, são metas (normas ou regras que limitam o poder discricionário). O que mais incomoda esta turma de “desenvolvimentistas” é o câmbio flutuante (já que aprenderam que a taxa básica influencia as expecativas de inflação e, se adequada, faz cair os juros longos, ao contrário do que escreviam), também um redutor do poder discricionário dos detentores do poder (Keynes era a favor do câmbio flutuante. Na verdade era contra o dólar ser a moeda reserva mundial.). A DRU é a luta por poder discricionário sobre o orçamento.

  3. Veja análise de Ribamar Oliveira no Valor de hoje. Procede essa afirmação sobre os benefícios previdenciários dos servidores?

    Análise: Sem a DRU, as contas não fecham
    Por Ribamar Oliveira | Valor

    BRASÍLIA – O governo ainda precisa do mecanismo de desvinculação de receita, conhecido como DRU, para fechar as suas contas. Quando foi criado há 17 anos, com o nome do Fundo Social de Emergência (FSE), ele foi fundamental para garantir o fechamento das contas públicas e o cumprimento das metas fiscais. O FSE foi a base do Plano Real, que estabilizou a economia brasileira.

    Naquela época, a seguridade social, mantida pelas várias contribuições sociais criadas pelos constituintes de 1988, era superavitária. O governo precisava, então, desvincular as receitas das contribuições para conseguir transferir a “sobra” de recursos da seguridade social para cobrir outras despesas do orçamento fiscal e também fazer o superávit primário. Por isso, encaminhou proposta de emenda constitucional ao Congresso com a desvinculação. O FSE foi criado para durar dois anos. Dura até hoje.

    De 1994 para cá, ele mudou duas vezes de nome. Transformou-se no Fundo de Estabilidade Fiscal (FEF) e, posteriormente, na Desvinculação das Receitas da União (DRU). A cada renovação do mecanismo, o Congresso ia excluindo receitas da desvinculação. A primeira exclusão atendeu os Estados e municípios, pois as transferências para os entes da federação passaram a ser feitas antes da desvinculação.

    Em 1998, a desvinculação deixou de incidir sobre as contribuições de empregados e empresários para o INSS, assim como sobre a receita da contribuição para o plano de seguridade social do servidor. Em seguida, o salário-educação foi poupado. A partir de 2009, a DRU foi, progressivamente, deixando de penalizar a área de educação. No próximo ano, por exemplo, o governo terá que aplicar 18% das receitas com impostos federais em educação, sem qualquer desvinculação.

    Com a emenda 29/2000, os recursos para a área de saúde passaram a aumentar de acordo com o crescimento nominal do Produto Interno Bruto (PIB), ou seja, independentemente da DRU. Mesmo no caso do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que sustenta o abono salarial e o seguro desemprego, o que é desvinculado retorna para o fundo, que atualmente é deficitário.

    Algumas análises mostram que o governo não precisa mais da DRU porque, atualmente, a seguridade social é deficitária, da mesma forma que o FAT. Isto é verdade quando se incluem no orçamento da seguridade social as despesas com os benefícios previdenciários pagos aos servidores públicos aposentados e pensionistas.

    Ocorre que a legislação impede que os recursos das contribuições sociais sejam utilizados para pagar os benefícios previdenciários dos servidores. Pela Constituição, as receitas das contribuições só podem ser usadas apenas para a Previdência Social, a assistência social e a saúde. Os pagamentos a benefícios dos servidores fazem parte do Orçamento Fiscal e não do Orçamento da Seguridade Social.

    Ao desvincular as receitas de seus gastos definidos em lei e na Constituição, o governo consegue transferir recursos do Orçamento da Seguridade Social para fechar as contas do Orçamento Fiscal. Na prática, a DRU permite tratar a seguridade social em seu conceito mais amplo, abrangendo também os servidores aposentados e pensionistas, cujo regime próprio de previdência é altamente deficitário. Sem a DRU, as contas da União não fecham. Não há como fugir disso.

    (Ribamar Oliveira)

    • Esse comentário do Ribamar faz todo sentido e, cofesso, que isso havi apassado despercebico por mim. Estou estudando o assunto e mais tarde coloco um novo post no blog sobre o assunto. O que me deixa com mas dúvidas ainda é porque o governo insistitiu na DRU se apenas com uma Lei Ordinária, segundo me falaram, ele poderia ter retirado a vedação do uso das contribuições sociais para o pagamento de aposentados e pensionistas da união. É claro que neste caso isso causaria a maior gritaria dos movimentos sociais. Assim, talvel esse seja ainda o único benefício da DRU que acaba sendo importante justamente por não ser transparente — permite o governo pagar com recursos de contribuições aposentadorias e pensões da união.

      Muito o brigado por te me chamado atenção para este artigo. Mais tarde escrevo com mais detalhes.

  4. Pingback: Novo Esclarecimeto sobre a DRU « Blog do Mansueto Almeida

  5. Esse comentário do Ribamar faz todo sentido e, cofesso, que isso havi apassado despercebico por mim. Estou estudando o assunto e mais tarde coloco um novo post no blog sobre o assunto. O que me deixa com mas dúvidas ainda é porque o governo insistitiu na DRU se apenas com uma Lei Ordinária, segundo me falaram, ele poderia ter retirado a vedação do uso das contribuições sociais para o pagamento de aposentados e pensionistas da união. É claro que neste caso isso causaria a maior gritaria dos movimentos sociais. Assim, talvel esse seja ainda o único benefício da DRU que acaba sendo importante justamente por não ser transparente — permite o governo pagar com recursos de contribuições aposentadorias e pensões da união.

  6. É necessário explicar o que é DRU, tema acessível a meia dúzia. e disponibilizá-lo, didaticamente, para um público maior.

    • Desculpe Sebastião. Talvez tenha que ser mais cuidadoso. Depois coloco um post mais geral explicando o que é a DRU. Estou escrevendo um texto longo sobre isso com mais três amigos que será publicado ainda este mês pela FUNDAP em São Paulo. Mansueto

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