Neoliberais e desenvolvimentistas

Valor Econômico – 30 de setembro de 2011

Por Mansueto Almeida

É comum encontrar nas páginas de jornais e em artigos acadêmicos um embate entre os chamados economistas neoliberais e os desenvolvimentistas. Em linhas gerais, os neoliberais são taxados de “cabeças de planilha”, que acreditam ingenuamente em um mercado que se autorregula, na abertura comercial, na liberalização do fluxo de capital e dão importância excessiva aos fundamentos econômicos.

Os desenvolvimentistas seriam aqueles que acreditam no papel regulador do Estado, na proteção do mercado para fomentar a indústria doméstica, defendem a redução da taxa de juros e não veem restrições ao crescimento que não sejam a falta de ação do governo. A preocupação com os fundamentos econômicos é secundária, inclusive com a inflação, pois esse grupo acha irrelevante a discussão se a inflação será, por exemplo, de 6,45% ou 6,75% – a casa decimal pouco importa e, às vezes, nem mesmo o número inteiro.

O debate, quando colocado dessa forma extrema, até faz sentido do ponto de vista acadêmico, mas é pouco construtivo para o debate econômico atual e vários dos economistas que insistem em caracterizar de maneira caricatural seu suposto oponente sabem disso.

Um bom exemplo é o debate em relação à inflação. Em vez da discussão daqueles que defendem uma inflação de 0 a 3% ao ano, neoliberais, e aqueles que não se importam com a inflação, desenvolvimentistas, o debate atual é muito mais sutil e complicado. O que se discute hoje é a velocidade de convergência para a meta de inflação de 4,5% ao ano e as medidas necessárias para que essa convergência ocorra.

Alguns economistas acham que o Banco Central (BC) exagerou no seu cenário catastrófico da economia mundial, outros acham que o cenário do BC é cada vez mais provável e há sim uma chance real de o Brasil reduzir os juros. Mas há um quase consenso que esse esforço de redução do juros só será bem sucedido se acompanhado de maior responsabilidade fiscal e aumento da poupança pública. Essa tese é defendida por economistas que se identificam com as duas correntes.

Outro exemplo é em relação ao crescimento dos gastos sociais. Quando algum economista identificado com a ala neoliberal sugere o controle do crescimento dos gastos sociais como forma de reduzir o crescimento do gasto público, economistas desenvolvimentistas afirmam que seu colega neoliberal está propondo o fim do estado de bem estar social. Novamente, o debate é mais complicado. No Brasil, os gastos sociais crescem quase que continuamente desde a Constituição de 1988, mas é cada vez mais questionável a eficácia distributiva desses gastos e os desenvolvimentistas sabem disso.

Há, por exemplo, claras distorções nos gastos com pensão por morte e com seguro-desemprego, independentemente do debate se o eleitor quer mais ou menos política distributiva. Acho questionável que o eleitor entenda e queira que uma pessoa de 80 anos de idade se case com outra de 20 anos de idade e que esse ou essa jovem usufrua de uma renda vitalícia quando seu parceiro morrer. Da mesma forma, não é comum que os gastos com seguro-desemprego cresçam mesmo quando o desemprego diminui como acontece no Brasil. Racionalizar esses gastos tem adeptos nas duas correntes e, novamente, nenhuma relação com o embate entre neoliberais e desenvolvimentistas.

Em relação à falta de recursos para aumentar os investimentos em infraestrutura, saúde e educação, muitos acham que tudo pode ser “resolvido” com mais carga tributária. Mas aqueles que defendem essa proposta são grupos cuja renda depende mais do seu poder de lobby do que da sua produtividade. O problema é que mais carga tributária, para um país de renda média como o Brasil, fatalmente comprometerá o crescimento da economia. Novamente, neoliberais e desenvolvimentistas se colocam, em geral, contra novos aumentos da carga tributária.

Por fim, a última edição do índice de competitividade global do World Economic Forum mostra, mais uma vez, que os maiores problemas de competitividade do Brasil quando comparado com outros 141 países são: 1) a baixa qualidade da nossa infraestrutura; 2) elevada carga tributária, 3) excesso de regulação; 4) baixa qualidade da educação primária, 5) rigidez no mercado de trabalho; 6) burocracia na abertura de novos negócios, e 7) dívida e spread bancário elevados. Aumentar o investimento em infraestrutura e melhorar a qualidade da educação, por exemplo, não tem absolutamente nenhuma relação com o debate estéril entre desenvolvimentistas e neoliberais.

O que precisamos saber, por exemplo, é como reduzir o spread bancário, aumentar a eficiência do estado na execução de obras públicas, melhorar a eficácia dos gastos sociais, que já são elevados, reduzir as distorções dos gastos com pensão por morte e as regras de concessão do seguro desemprego. No mundo real, o governo é mais pragmático e busca a aprovação do eleitor. Se a elevação da inflação reduzir o índice de aprovação do governo, este voltará a ser mais “neoliberal”. Por outro lado, se a ousadia do Banco Central se mostrar correta, o governo será mais desenvolvimentista. É “simples” assim, mas há ainda economistas supostamente maduros que não se cansam de brincar do bem contra o mal ou da batalha estéril entre desenvolvimentistas e neoliberais.

Um outro ponto sobre o resultado fiscal de agosto de 2011

Esqueci um ponto interessante na análise fiscal que fiz abaixo. Não sei se as pessoas notaram, mas o relatório do Tesouro Nacional divulgado nesta quinta-feira, dia 29 de setembro,  mostra que os gastos com o PAC de janeiro a agosto deste ano cresceram em R$ 4,8 bilhões (40,3%).  OK, e daí?

Bom, como já expliquei neste blog, os gastos com o PAC são gasto com investimentos e gastos de custeio (subsídios). Acontece que os gasto com custeio que são as transferências do Tesouro Nacional para o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que paga os subsídios do Minha Casa Minha Vida, cresceram R$ 4 bilhões, o que significa que o crescimento do investimento no âmbito do PAC foi de apenas R$ 800 milhões neste período.

Qual a importância disso? Duas. Primeiro, no caso do crescimento do custeio do PAC, esses gastos dependem muito mais da competência da Caixa Econômica Federal para liberar financiamentos e da capacidade das construtoras em construir os imóveis que serão subsidiados. Segundo, não sei se voluntário ou não, o fato é que os investimentos do PAC tal como os investimentos em geral estão sofrendo este ano.

Por fim, andei lendo que o governo discute a possibilidade de transformar os gastos de custeio do PAC em investimento, ou seja, como os subsídios foram para a construção de imóveis que é na verdade investimento, o governo estaria estudando a mudança da contabilidade para que mesmo os subsídios fossem considerados na contabilidade pública investimento público. Faz sentido? Não.

No caso do investimento público, o governo ao fazer o gasto ele tem a contrapartida de um ativo que passa a ser de sua propriedade. Isso não acontece com os subsídios já que a propriedade fica com uma pessoa física. Se começarmos a fazer essas modificações então várias contas de subsídio, como a parcela que subsidia o investimento do crédito agrícola também seria considerado investimento e até mesmo, e por que não, várias modalidades de gasto com educação e saúde que aumentam o que os economistas chamam de capital humano.

Minha sugestão? Esqueçam essa mudança de conceito e vamos tentar entender porque temos tanta dificuldade para investir. Ainda lembro que na divulgação do resultado fiscal de maio deste ano o secretario do Tesouro Nacional garantiu que:

Os gastos foram contidos para ajudar a moderar a atividade econômica, que estava pressionando a inflação. Agora, com a economia girando a um ritmo mais baixo, o quadro é diferente. “Ao longo do ano, teremos crescimento do investimento”, garantiu o secretário. “Os superávits tendem a ser menores do que no início do ano.

Por enquanto, ainda não conseguimos aumentar o investimento público. Por que?

Minha análise do resultado primário de jan-agosto de 2011

Nesta quinta-feira, 29 de setembro de 2011, foi divulgado o resultado do Tesouro Nacional de agosto. Havia prometido a mim mesmo que não iria falar nada por falta de tempo e por estar na iminência de tirar alguns dias de férias. No entanto, como não escutei nenhum analista ou jornalista falar dos pontos que me chamaram atenção, resolvi escrever umas poucas palavras sobre o assunto.

Primeiro, o superávit primário como já era esperado aumentou 135% ou R$ 40 bilhões até agosto, passando de R$ 29,7 bilhões de jan-ago de 2010 para R$ 69,8 bilhões este ano. Sem dúvida é um resultado muito bom, mas que, infelizmente, perde um pouco do seu brilho quando a análise vai além do número agregado. Por que o superávit primário aumentou tanto?

Porque neste período a receita líquida aumentou em 18,8% enquanto os gastos não financeiros do governo federal cresceram 10,3%. Como o crescimento do PIB nominal foi de 11,8%, a despesa cresceu um pouco menos que o PIB e a receita muito acima do PIB. Como percentual do PIB, a receita líquida cresceu em 1,25 ponto percentual do PIB e a despesa foi reduzida em 0,14 ponto percentual do PIB.

Aqui vem o meu primeiro ponto. Esse crescimento tão forte da receita não é comum e reflete, em parte, o crescimento do ano passado já que, em 2010, as empresas compensaram parte do imposto devido com o prejuízo de 2009. E tem ainda as receitas atípicas destacadas pelo próprio Tesouro Nacional que de junho a agosto foram de cerca de R$ 24 bilhões.

Mas o que mais me impressionou foi a pequena economia da despesa em apenas 0,14 ponto percentual do PIB. Digo pequena porque essa economia está baseada em três fatos que não se repetem nos próximos três anos: (1) aumento real do salário mínimo de “zero”; (2) estagnação na execução do investimento público; e (3) suspensão das contratações, dos concursos públicos e dos reajustes salariais.

O investimento público, por exemplo, passou de 1,18% do PIB, em 2010, para 1,06% do PIB agora; uma redução de 0,12 ponto percentual do PIB que equivale a 87% da redução da despesa não financeira como proporção do PIB. O investimento, na verdade, cresceu um pouquinho, R$ 58,8 milhões, mas para mim esse crescimento é estagnação pois ele é quase nada para um crescimento da despesa primária até agosto de R$ 44 bilhões.

Segundo, houve sim uma forte desaceleração no crescimento das “outras despesas de custeio” que, sem as despesas de subsídios ao programa Minha Casa Minha Vida (falo sobre isso em seguida), cresceram apenas 6,4%, quase a metade do crescimento do PIB nominal no período de 11,8%. Sim, o governo está entregando o que prometeu. Por exemplo, nos primeiros oito meses de 2010, o gasto com diárias e passagens de avião havia alcançado R$ 1,27 bilhão. Esta cifra foi reduzida para R$ 791,8 milhões este ano, uma economia de R$ 476,6 milhões equivalente a uma redução de quase 40%.

O problema é que para cada economia que se faz, surge um novo gasto que não existia no ano passado e acaba compensando a redução de outras contas do custeio. O leitor que acompanha o que escrevo sabe que estou me referindo, por exemplo, aos subsídios do programa Minha Casa Minha Vida e os subsídios do PSI que trato em seguida.

Terceiro, no ano passado, o governo havia planejado pagar R$ 400 milhões de subsídios do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) e R$ 4,6 bilhões de subsídios (transferências ao Fundo de Arrendamento residencial – FAR) no âmbito do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV). Quanto foi pago? Ao longo de todo o ano passado nada foi pago do PSI e até agosto nada havia sido pago do MCMV (no ano foram pagos apenas R$ 810 milhões).

Neste ano, o governo começou a pagar a conta e essas novas despesas, que não existiam há dois anos atrás, pressionaram fortemente o gasto público, principalmente, as despesas do MCMV. Até agosto deste ano o governo pagou R$ 429 milhões do PSI (tem programado R$ 4 bilhões para o ano) e R$ 4 bilhões do MCMV (tem programado para o ano R$ 9,4 bilhões). Quando se computa esse gasto do MCMV no custeio, as outras despesas de custeio cresceram  11,8%; o mesmo crescimento do PIB nominal e, assim, toda a economia  de custeio se evapora. Está assustado? Pois fique; já que essa conta vai continuar pressionando as contas públicas neste e nos próximos anos.

O gasto extra do PSI de R$ 429 milhões (que não entra na contra outras despesas de custeio e sim na conta subsídios e subvenções econômicas) quase que compensa toda a economia com passagens de avião e diárias de R$ 476,6 milhões. É claro que se as despesas programadas do PSI para este ano forem pagas, R$ 4 bilhões, isso será muito superior a qualquer economia com passagens de avião e diárias.

Por fim,  fiquei surpreso com o comportamento de uma conta que há tempos não me importava: a conta de auxílio-doença. Essa conta foi uma grande dor de cabeça para o governo Lula já que crescia continuamente de 2001 a 2006 e, apenas em 2007, o governo começou a diminuir a concessão de auxílio-doença que passou desde então a ter um redução no número de benefícios concedidos.

O que aconteceu? No ano passado até agosto, o número de benefícios de auxílio-doença havia sido reduzido em 64,8 mil benefícios ou de 5,1% e, ao longo de 2010, a redução foi de 14,4 mil benefícios (-1,1%). Neste ano, para a minha surpresa, o número de benéficios de auxílio-doença cresceu fortemente: 119,2 mil benefícios, um crescimento de 16,5%.

Por que as pessoas ficaram subitamente doentes novamente? Não tenho a mínima ideia, mas esse é um dado interessante que os jornalistas que estavam presentes na divulgação do relatório do Tesouro ou da Previdência deveriam ter questionado na entrevista coletiva. Fica aqui a dica e estou curioso para saber o que aconteceu.

RESUMO:

Sim, o resultado primário melhorou; mas essa melhora é em cima de um comportamento atípico da receita e despesa. Quando olhamos para o próximo ano, dado o volume elevado das despesas já contratadas, sendo a principal a expansão de R$ 21,5 bilhões decorrente do aumento programado do salário mínimo e as desonerações do programa Brasil Maior entre R$ 23 e R$ 25 bilhões, não se sabe de onde o governo vai tirar recursos para entregar o primário cheio de 3,1% do PIB, ainda mais que o investimento público deve aumentar. Na verdade, podemos trabalhar com algumas hipoteses para o próximo ano, mas isso fica para outra ocasião.

Duas matérias de jornais que comprovam teses deste blog

Fiquei feliz de ter lido nesta quinta-feira (15 de setembro) duas coisas nos jornais.

(1) primeiro, vejam esse trecho da coluna do Vinicius Torres Freire da Folha de São Paulo desta quinta-feira (clique aqui para ler a coluna):

Em ordem significa cumprir a “meta cheia de superavit” fiscal até o final do governo Dilma. Isto é, poupança de 3,1%, 3,2% do PIB até 2014. Seria o bastante, dizem economistas do governo, para auxiliar o Banco Central a manter a inflação “perto da meta” e, também, para continuar reduzindo o tamanho relativo da dívida em relação ao PIB. Mas é possível manter o salário mínimo indexado, reduzir tributos para empresas (como prometido no “Brasil Maior”),  fazer o “Brasil sem Miséria” (ampliação de programas sociais), reanimar o “Minha Casa, Minha Vida” e parar de contar investimento em infraestrutura, como está sendo feito este ano? Tudo ao mesmo tempo não vai dar, reconhecem os economistas do governo. O que vai dar? Vai se ver mais para a frente, dizem.”

–> Mansueto: como já falei diversas vezes neste blog, não há como entregar a postura fiscal mais responsável e manter  todos os programas já anunciados. A solução é cortar a execução de alguns desses programas e/ou aumentar a carga tributária. Não há mágica.  E desconfio que a navalha vai afetar o Minha Casa Minha Vida e o Programa Brasil Maior. Este último, pode até trazer novidades  inesperadas como foi o aumento dos impostos sobre veiculos importados. Ao invés de incentivar inovação o governo optou pelo caminho mais fácil: aumentar a  proteção.

(2) Segundo, Ribamar Oliveira fez uma coluna sobre o custo dos empréstimos ao BNDES a partir de trabalho do TCU (clique aqui para ler a coluna).

Bom, fico feliz do trabalho do TCU confirmar várias das teses que levantei no passado. Na verdade, cheguei  a me reunir com a equipe do TCU para discutir esse assunto no ano passado. Em especial, quero comentar dois pontos:

“Em seu relatório sobre as contas do governo de 2010, o TCU fez uma estimativa de qual seria o custo fiscal total para o Tesouro dos empréstimos ao BNDES e dos subsídios ao PSI e chegou ao valor de R$ 14,2 bilhões ao ano.”

–> Mansueto: o custo deve ter sido mesmo por volta desse valor. O meu valor sempre era maior porque fazia o cálculo olhando para 12 meses para frente. Mas no caso da equalização do custo do PSI, ninguém sabe exatamente o cronograma dos pagamentos e o valor real do subsídio.  A informação que tenho de amigos no Tesouro Nacional, BNDES e Ministério da Fazenda é que o BNDES tem pago os subsidios do PSi para os bancos privados e fica com um crédito a receber do Tesouro. Há porém uma pequena imprecisão na coluna. Neste ano, já foram pagos R$ 429 milhões e não R$ 29 milhões. Os R$ 400 milhões foram de restos a pagar e os R$ 29 milhões são do orçamento do ano.

O documento acrescenta: “De fato, em 2010 o lucro do BNDES foi de R$ 9,9 bilhões, dos quais R$ 8,4 bilhões como ‘resultado com aplicações em títulos e valores mobiliários’, de acordo com as demonstrações financeiras da estatal

–> Mansueto: Há tempos que falo que o gap entre as transferencias do Tesouro Nacional para o BNDES e a efetiva liberação dos recursos pelo banco causam um ganho substancial para o BNDES que fica aplicado em titulos que rendem SELIC e com um dívida corrigida por TJLP. Já fiz uma nota técnica sobre o assunto publicada aqui neste blog (ver post sobre esse assunto no dia 15 de abril). Fico feliz de saber que o TCU chegou à mesma conclusão.

Um breve pitaco em três assuntos

Os jornais brasileiros todos os dias trazem novas matérias sobre (1) a decisão para lá de audaciosa do Banco Central do Brasil de reduzir fortemente os juros, (2) a suposta mudança do governo em direção a maior responsabilidade fiscal; e (3) a nova regra de divisão dos royalties. Faço abaixo três rápidos comentários sobre esses assuntos.

 Primeiro, todos estão cansados de saber que a decisão do BACEN foi audaciosa e, por enquanto, baseia-se em um cenário muito particular da autoridade monetária para os efeitos da crise externa na economia brasileira e um cenário fiscal positivo. É claro que o BACEN deu um voto de confiança para o governo, um voto de confiança que, por enquanto, carece de qualquer base empírica. É impossível com os dados divulgados até agora e pelo que está planejado no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA 2012) ter maior austeridade fiscal. Esse cenário de maior austeridade só é possível com aumento de carga tributária e/ou redução de vários programas já anunciados (como a agenda de desoneração do Programa Brasil Maior e os subsídios do programa Minha Casa Minha Vida).

Segundo, ainda em relação à questão fiscal, não há absolutamente nenhuma novidade estrutural nesta área. O processo orçamentário no Brasil continua confuso como sempre foi e políticas de elevado custo como a regra atual de reajuste do salário mínimo, expansão de subsídios do Minha Casa Minha Vida, desonerações do programa Brasil Maior continuam e podem se agravar com o aumento das despesas com pessoal a depender do poder de persuasão do judiciário para aprovar os reajustes salariais propostos. Não há nada na agenda fiscal que lembre remotamente “redução da despesa não financeira”. Dado que 2012 é ano de eleição, acho difícil (mas não impossível) o governo federal voltar atrás de várias despesas já anunciadas.

Terceiro, o debate sobre a repartição dos royalties é sim uma dor de cabeça para o governo e não há solução técnica para esse debate. Esse é um debate político no qual é possível diversos argumentos para justificar qualquer posição. Os estados produtores não querem perder arrecadação e os demais estados argumentam que a exploração do petróleo em águas profundas não deveria seguir a mesma regra do petróleo mais próximo da costa. Na verdade, o custo da compensação ambiental e social que é uma das justificativas para o pagamento de royalties não deveria depender do preço do barril de petróleo. Esse custo não tem porque aumentar se o barril de petróleo passa de US$ 60 para US$ 110.

Assim, os estados e municípios produtores deveriam receber uma parcela maior dos royalties em relação aos não produtores, mas essa parcela maior deveria refletir o real custo econômico, social e ambiental da exploração do petróleo e não um percentual que varia com o valor do barril de petróleo  e que tem pouca relação com os impactos gerados pela exploração do petróleo.

 Adicionalmente, se a preocupação maior com a cobrança dos royalties for com as gerações futuras que não poderão usufruir de um recurso que é finito (não renovável), a maior parcela da cobrança dos royalties deveria ir para o governo federal que teria maior liberdade de equalizar (via transferências) os dispêndios com educação e saúde per capita. (Leiam mais sobre isso no blog Economia e Governo).

 Em resumo:

1) O Banco Central foi ousado na sua decisão de reduzir os juros e só o tempo mostrará quem tinha razão; se a autoridade monetária ou quase todos os “pessimistas” do mercado financeiro que cuidam do dinheiro dos otimistas ligados à industria e que tanto criticaram o pessimismo do Banco Central. O que não entendo é que na comparação de cenários, os economistas do lado negro da força (mercado financeiro) continuam mais otimistas que os economista do lado do bem (indústria).

 2) A trajetória fiscal é claramente de expansão, apesar de ser possível alguma economia no próximo ano com a folha de pessoal (% do PIB); a depender do poder de barganha entre executivo, legislativo e judiciário. Se alguma carreira conseguir aumento, as demais vão correr atrás; é a lógica da economia: sempre olhamos para a grama do vizinho.

3) O debate sobre royalties é um debate interessante porque é um daqueles debates que qualquer proposta pode ser facilmente justificada. No fim, o que vai prevalecer é uma decisão política. O Governo Federal que deveria estar atuando de forma mais incisiva neste debate, até porque os royalties serão a grande fonte de receita futura do Brasil, jogou a bola para o Congresso. Esse debate deveria (mas não é o que acontece) estar atrelado a um debate do que se espera do gasto público.

 Se quisermos continuar com a expansão de programas (sociais e previdência), não temos como escapar da infeliz conclusão que o governo federal vai necessitar de mais recursos fiscais. Da mesma forma, se esperamos um papel mais ativo do governo federal na redução das desigualdades regionais (gastos com educação e saúde), seria possível justificar mais recursos para o governo federal cumprir esse papel mesmo que esse recursos fossem transferidos para estados e municípios que ficariam sujeitos a um maior controle do governo federal. Infelizmente, antes de discutir o mecanismo de repartição dessa receita nova da exploração do pré-sal deveríamos estar discutindo como queremos utilizá-la e as restrições impostas pelo nosso sistema federativo na busca de maior eficiência, que hoje impede o governo federal, por exemplo,  de cobrar uma melhora na execução do gasto com saúde em determinado município. 

 A pior coisa que pode acontecer para o Brasil é que o debate sobre a nova regra de repartição dos royalties seja apenas um debate restrito ao tema “repartição de receita” sem olhar o lado do gasto público e a questão federativa. Parte de reconcentração da receita nas mãos do governo federal ao longo dos anos 90 e na década atual pelo mecanismos de criação de contribuições sociais veio justamente do paradoxo que foi buscar maior decentralização fiscal ao mesmo tempo em que a Constitução Federal de 1988 impôs sobre o governo federal o custo maior da ampliação da rede de preoteção social. Se formos discutir repartição de receita sem olhar a estrutura do gasto fiscal, mais cedo ou mais tarde o governo federal terá que “capturar”  parte da receita extra de estados e municípios.