BNDESPar: recursos públicos ou privados?

Causa surpresa as declarações de autoridades governamentais de que a operação da BNDES Participações (BNDESPar) para viabilizar a fusão do grupo Pão de Açúcar com as operações do Carrefour no Brasil não envolve recursos públicos e que a operação é lucrativa para a BNDESPar. Há vários erros de análise nessas declarações de pessoas, desculpe, autoridades governamentais (ministros e senadores da república), que deveriam conhecer mais sobre contabilidade pública e o propósito de um banco público ou empresa pública.

Primeiro, em relação à fonte de recursos,  os recursos da BNDESPar, infelizmente, não caem do Céu nem são doações de algum rico empresário filantrópico. A BNDESPar é uma empresa de participação do BNDES, utilizada para comprar e vender ações e outros papéis no mercado financeiro. É uma empresa e não é uma instituição financeira. Há tempos ela nem contrata mais funcionários, não tem instalações próprias, nem tem pessoal próprio. A BNDESPar só se presta para separar os resultados da intervenção do BNDES no mercado acionário das transações tradicionais no mercado bancário.

Segundo, a BNDESPar não tem recursos próprios e de forma permanente: a empresa só funciona graças ao que o BNDES lhe repassa, ora como capital (na verdade, nem repassa, mas o que se ganha aplicando no mercado acionário é transformado em capital social), ora como empréstimos – ou seja, a BNDESPar vive de tomar empréstimos do BNDES. Em termos contábeis e patrimoniais, isso tem pouco significado porque os balanços são sempre consolidados e, assim, o crédito do BNDES anula o débito da BNDESPar.

Terceiro, é verdade que a BNDESPar faz captações privadas mas essas são mínimas frente ao funding da empresa que vem de recursos públicos. Por exemplo, de 2006 a 2010, os recursos captados no mercado via emissão de debêntures foi de R$ 5,3 bilhões (ver pp. 48 do ultimo relatório enviado a CVM). Esse mesmo relatório mostra que a BNDESPar devia R$ 12,8 bilhões ao BNDES a título de empréstimos e, curiosamente, também devia R$ 2,6 bilhões diretamente ao Tesouro Nacional. No mais, o capital social da empresa de R$ 46,3 bilhões (pag.56) reflete os lucros acumulados com ganhos no mercado acionário e que decorreram de recursos tomados no passado, a maior parte proveniente do seu controlador único, o BNDES.

Por fim, a BNDESPar deveria atuar em empreendimentos de elevado retorno social e não naqueles de elevado retorno individual. O principio de aplicação da BNDESPar deve ser diferente de um fundo privado de investimento. Por exemplo, ser parceiro de empresas em empreendimentos de infraestrutura de elevado retorno social ou ser parceiro de empresas de base tecnológicas por meio de fundos de venture capital são exemplos de atuação de uma empresa pública de investimento tipo BNDESPar.

Um bom exemplo disso é o fundo de venture capital Yozma estabelecido pelo governo de Israel em 1992. Esse fundo fez um aporte de recursos públicos no valor de US$ 100 milhões junto com aportes de parceiros privados de US$ 200 milhões em fundos de venture capital para participar de empresas de base tecnológica. Dez anos depois do inicio dessas operações, os fundos que surgiram do Yozma estavam gerindo recursos de US$ 2,9 bilhões e o mercado de venture capital de Israel havia se expandido para US$ 10 bilhões com a atuação de 60 grupos (ver cap. 7, pp. 155-157, 2009 Boulevard of Broken Dreams, Josh Lerner). Qual foi o aporte de recursos públicos para essa experiência exitosa? US$ 100 milhões.

Ponto Chave:  a empresa BNDESPar foi formada a partir de recursos públicos. Se a empresa fosse fechada e vendida hoje, todos os seus ativos seriam transferidos para o seu controlador, BNDES e, para o Tesouro Nacional. No entanto, alguns não entendem que os recursos da BNDESPar são públicos. Se não são, quem colocou a mão no meu dinheiro?

Sobre o Resultado Fiscal JAN-MAIO de 2011

Há mais de três semanas já havia falado dos dados fiscais que foram divulgados ontem. Se os meus números fossem muito diferentes do dado oficial do Tesouro Nacional, mereceria uma explicação do porque dessa diferença, mas nem isso.

Nos cálculos que havia feito há três semanas a despesa total do Tesouro em maio havia sido de R$ 55,8 bilhões. O dado oficial divulgado ontem mostrou que essa despesa foi de R$ 55,2 bilhões. Assim, não vale a pena refazer os números por causa de uma diferença de R$ 600 milhões e vou utilizar a tabela que já havia elaborado há três semanas, na qual trabalho com os dados reais atualizados pelo IPCA para maio de 2011.

Despesa Não Financeira Real do Governo Federal – JAN- MAIO de 2010 e 2011 – R$ milhões de maio de 2011.

Fonte: SIAFI e Tesouro Nacional. Elaboração: Mansueto Almeida

Quais as conclusões que se tira da tabela acima?  Primeiro, o crescimento real dos gastos com pessoal e previdência continuam excessivamente elevados para um ano no qual as contrações estão paradas e não houve reajuste real do salario mínimo. No caso do pessoal, no entanto, estou otimista para uma desaceleração desta conta nos próximos semestre e a razão é simples. Em julho do ano passado tivemos a última parcela dos reajustes das carreiras dos funcionários públicos que foi dividido em três anos: 2008, 2009 e 2010. Assim, a comparação dos seis primeiros meses deste ano com o mesmo período de 2010, ainda pega uma base menor antes da incidência da ultima parcela do aumento.

Segundo, a grande surpresa para o ajuste fiscal deste ano é o crescimento pequeno das despesas de custeio e capital. Na verdade, como já havia alertado desde o início do ano, ajuste fiscal rápido se faz com corte de investimento púbico e por isso não acredito em ajuste fiscal rápido. No caso do investimento público, houve uma queda real de R$ 733 milhões ou de 4,1% frente ao mesmo período do ano passado. A cada divulgação de um novo relatório o Tesouro promete que já no próximo mês o gasto com investimento vai crescer. Isso por enquanto não ocorreu, mas vamos dar o benefício da dúvida ao Tesouro Nacional.  De qualquer forma, essa é uma conta com tendência de alta e vai começar a pressionar a demanda.

Terceiro, o que é realmente interessante nos dados fiscais até maio é o baixo crescimento real das “outras despesas de custeio”. Essa conta teve um crescimento real de apenas R$ 584 milhões ou 1,1%. O que tenho dúvidas é se esse pequeno crescimento do custeio foi real ou mera postergação de despesas. Se abrirmos as despesas de custeio por elemento de despesa, nota-se que ocorreu redução substancial nas contas: (i) material de consumo; (ii) outros serviços de terceiros pessoa jurídica; e (iv) contribuições. No caso dessa última conta, embora a redução real não tenha sido muito expressiva (- R$ 63,9 milhões), essa é uma conta elevada onde está o grosso do custeio para saúde e educação. Assim, é incerto se a melhora do custeio vem de corte efetivo ou de mera postergação de compras (acredito mais neste segundo caso).

Itens selecionados da despesas de custeio – variação de jan-maio de 2011 frente ao mesmo período de 2010 – R$ de maio de 2011

OBS: Exclui programas sociais. Fonte: SIAFI, Elaboração: Mansueto Almeida

Quarto, uma conta que estou cada dia mais interessado é a conta “subsídios e subvenções econômicas”. Não faz o minimo sentido a queda observada nesta conta. Para 2011, a Lei Orçamentária Anual (LOA 2011) estimava que a despesa com subsídios e subvenções econômicas fosse de R$ 15,2 bilhões (0,38% do PIB) e, na reprogramação orçamentária de fevereiro, foi reduzida para R$ 6,3 bilhões (0,16% do PIB).  Na minha opinião, essa é uma conta na qual vamos observar uma forte acumulação de restos a pagar porque não há como o governo alcançar o corte divulgado em fevereiro, já que neste ano há uma despesa extra de  R$ 3,7 bilhões referente aos subsidios ao PSI, uma conta elevada que teve o seu primeiro pagamento apenas em junho deste ano. Enquanto o Tesouro não paga a conta, o BNDES paga e ainda sobre um troco para aplicar em supermercados.

Um último ponto. Há uma conta nova na despesa de custeio que vai bombar este ano e nos próximos que são os subsídios ao programa Minha Casa, Minha Vida que entram na conta de custeio: Transferências ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). As pessoas não estão olhando para esta conta de despesa primária, mas deveriam pelo seguinte motivo. Para 2011, o governo autorizou transferências de R$ 12,6 bilhões para subsidiar moradias populares, o que representa um crescimento substancial frente transferências que, em 2010, foram de apenas R$ 2 bilhões. Nos primeiros cinco meses do ano, o gasto com esta conta de R$ 2,3 bilhões já superou todo o valor do ano passado.

PONTOS CHAVES:

Despesa não financeira real do governo federal cresceu 3% de janeiro a maio deste ano. Essa forte desaceleração é explicada pela redução do crescimento das outras despesas de custeio e pela queda real do investimento público. É impossível saber se a queda do custeio foi real ou mera postergação de compras de materiais e pagamentos de contratos com pessoas jurídicas.

Qualquer que seja o caso, a tendência do gasto não financeiro é de crescimento e de pressão na demanda agregada principalmente pelo crescimento cada vez maior da dotação para operações de subsídios aliada à retomada do crescimento do investimento que fatalmente ocorrerá em algum momento do segundo semestre. Esse cenário, do ponto de vista da demanda agregada e não de sustentabilidade da divida, tona o risco fiscal (s/ demanda agregada) maior para os próximos 12 meses.

Em algum momento, o Banco Central vai aprender a trabalhar melhor com as contas fiscais e, quando aprender, vai ficar assustado com 2012. Vamos lembrar que o debate fiscal hoje está mais ligado ao efeito das despesas sobre a demanda do que a economia do governo e sustentabilidade da dívida. Se a preocupação fosse com sustentabilidade da divida, o superávit primário poderia até ser menor.

Não Precisamos de Economistas Brilhantes

Recentemente, lí em um artigo assinado por André Lara Resende a seguinte história:

 “Tenho consciência de quão anticlimático é concluir que para baixar a taxa de juros é preciso reduzir a despesa e a dívida pública. Logo após o fracasso do Plano Cruzado, com a inflação explodindo para níveis até então nunca vistos, Pérsio Arida e eu, já fora do governo, mas ainda com restos da áurea de milagreiros, fomos convocados ao Palácio da Alvorada para uma reunião com o presidente da República. Ao terminarmos nossa exposição sobre a necessidade imperiosa de reduzir o déficit público, como condição para qualquer tentativa de controlar a inflação, o presidente José Sarney desabafou: “Para controlar a inflação por meio da redução dos gastos públicos eu não preciso de economistas brilhantes“. (André Lara Resende, Juros Equivoco ou jabuticaba- Valor Econômico, 16/06/2011).

Essa história é interessante porque não só políticos, mas muitos economistas acreditam em milagres. Sim, em verdadeiros milagres como o fato do crescimento e a competitividade da indústria ser determinada única e exclusivamente (ou principalmente) por uma taxa de câmbio desvalorizada e taxa de juros baixa. Com essas duas medidas “simples” entraríamos em um circulo virtuoso de crescimento e tudo o mais (qualidade e oferta de mão de obra, poupança necessária para financiar maiores taxas de investimento, crescimento da produtividade, qualidade das instituições, etc.) se resolveria automaticamente.

Hoje, nessa sexta-feira meio parada e depois de um almoço tranqüilo lí artigo assinado pelos economistas José Luis Oreiro e Luiz Fernando de Paula (A Escolha de Sofia: Entre a Desindustrialização e o Fim do Estado do Bem-Estar?) publicado no Jornal Valor Econômico. A versão original desse artigo tinha como objetivo refutar artigo de autoria Samuel Pessoa e Márcio Nakane (A estabilização incompleta) publicado também no jornal Valor Econômico na semana passada.

Leiam os dois artigos e tirem suas conclusões, mas tenho que confessar que a cada linha que lia do artigo de Oreiro e Paula cada vez mais concordava com o artigo que eles pretendiam refutar.

(1) como aumentar a poupança e desvalorizar a taxa de câmbio 

O ponto chave do debate entre os dois artigos (Pessoa e Nakane vs Oreiro e Paula) é a relação juros, câmbio e poupança. Para Pessoa e Nakane, os juros altos no Brasil refletem, em parte, nosso baixo nível de poupança doméstica.

Oreiro e Paula discordam dessa afirmação e afirmam que a taxa de poupança responde a movimentos da taxa de câmbio e até citam como exemplo o início do governo Lula, quando a combinação do real desvalorizado com inflação alta reduziu o consumo privado e aumentou a poupança privada. No período mais recente, de 2008 a 2009, os economistas afirmam que a queda da poupança foi fruto das medidas de desoneração tributária.

Assim, esses economistas, que começam o artigo criticando a necessidade de aumentar a poupança por meio de medidas para conter o crescimento do estado de bem estar social, sugerem a brilhante política de: (1) desvalorizar o real e reduzir o salário real e logo o consumo privado dos trabalhadores (o que significa enganar o eleitor); e/ou (2) aumentar a carga tributária, o que elevaria a poupança doméstica.

Bom, se aumento de carga tributária ocasionasse, necessariamente, aumento de poupança, o setor público hoje teria uma poupança altíssima. A única forma de a poupança pública aumentar é justamente se esse aumento de arrecadação não se transformar em maiores gastos do governo – leia-se gasto de consumo ou transferência. Mas se for para limitar o estado do bem estar social estamos de volta ao ponto que os economistas queriam refutar.

Segundo, para uma desvalorização da taxa de câmbio (R$/US$) se transformar em uma desvalorização real de nossa moeda, os trabalhadores teriam que aceitar passivamente uma perda real dos seus salários (caso contrário a inflação doméstica anularia a desvalorização nominal da taxa de câmbio). Já escutei do professor Oreiro algo do tipo: “pacto social” com os trabalhadores para que esses aceitem, temporariamente, uma redução do seu poder de compra real que ocorreria em seguida a uma desvalorização da taxa de câmbio.

Onde está o brilhantismo dessa proposta? A proposta de Pessoa e Nakane incomoda porque é explicita e leva à sociedade a debater escolhas, enquanto a proposta de Oreiro e Paula impõe uma perda forçada (ou dificilmente negociada) do poder de compra aos trabalhadores.

 (2) Juros e Mecanismos de Financiamento do Setor Público

Outra tese controversa de Oreiro e Paula é a afirmação que o problema dos juros no Brasil é a taxa de juros de curto-prazo (SELIC) devido a existência de “Letras Financeiras do Tesouro, a “jabuticaba” brasileira, as quais respondem por aproximadamente 35% da dívida mobiliária federal”. Os juros de longo-prazo, segundo esses autores, não seriam anormais quando comparados com as taxas prevalecentes em outros países em desenvolvimento.

Segundo os autores, a existência de LFTs significa que o mercado monetário e o mercado de dívida pública estão umbilicalmente conectados e que a função da taxa de juros como instrumento de política monetária acaba afetando o financiamento da divida pública. Assim, a taxa de juros elevada de curto-prazo no Brasil não teria absolutamente nada a ver com a escassez de poupança doméstica.

Bom, vamos supor que o governo desista de se financiar no curto-prazo e resolva terminar com as LFTs e passe a financiar a divida pública com títulos pré-fixados de longo prazo. Alguém em sã consciência acha que a taxa de juros de longo-prazo vai ficar constante? É quase certo que dada à baixa poupança doméstica, o aumento da oferta de títulos de longo-prazo levará a um aumento da taxa de juros de longo-prazo. O prêmio para alongar a dívida pode aumentar ao invés de diminuir a conta de juros.

RESUMO:

Neste debate entre Pessoa e Nakane versus Oreiro e Paula, concordo mais com os ortodoxos e menos com os heterodoxos. Em nenhum momento Pessoa e Nakane falam do fim do estado do bem estar social e nem mesmo que oferta doméstica de bens é inelástica a longo-prazo. O argumento de Pessoa e Nakane deve ser entendido para o contexto atual no qual, para crescermos mais rápido, batemos em um cenário de inflação e de déficit em conta corrente em alta. Na atual conjuntura, o câmbio mais valorizado poderia aumentar a oferta de bens e produtos e permitir uma taxa de juros menor.

Qual a outra opção? Simples, seguir a recomendação de Oreiro e Luiz Fernando de Paula e mandar o trabalhador pagar a conta de uma desvalorização da taxa de câmbio e/ou controlar a entrada de capital, encarecendo o financiamento das empresas brasileiras e do próprio governo. Para aumentar a poupança doméstica pela redução forçada do consumo privado, não precisamos de economistas brilhantes.

Quiz Fiscal: a execução do PAC

A execução do Programa de Aceleração Econômica (PAC) nesses seis primeiros meses do ano cresceu R$ 2,3 bilhões ou 26,1% (até 22 de junho de 2011) em relação ao mesmo período do ano passado. De janeiro a junho de 2010, a execução do PAC foi de R$ 9 bilhões e, neste ano (até dia 22 de junho) a execução cresceu para R$ 11,3 bilhões.

Isso significa que o PAC foi de fato preservado do corte programado de R$ 50 bilhões em fevereiro deste ano e teve impacto expansionista na demanda agregada? A resposta é não. Por que?

Subsídios e Transparência – II

O Brasil em poucas semanas lançará uma nova política industrial. Não vejo problema algum com esse iniciativa já que isso está no programa do governo eleito e, portanto, o governo tem o respaldo da sociedade para tal iniciativa. No entanto, não se deve confundir o apoio da população à politicas de desenvolvimento setorial, política regional ou politicas industrial com um cheque em branco para (1) incentivar qualquer atividade econômica; e (2) não prestar os devidos esclarecimentos à sociedade quanto ao custo e resultados dessas políticas.

É cada vez mais comum no Brasil a idéia que qualquer tipo de incentivo para qualquer atividade econômica é política industrial e que se alguém ou alguma instituição tem o controle do custo (subsídios) dessas políticas então todos podemos dormir tranquilos porque alguém está fazendo o árduo trabalho de fiscalização dos subsídios do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) ou daqueles dos programas de desenvolvimento regional e até mesmo os subsídios do programa Minha Casa, Minha Vida.

Infelizmente, se há algo claro na teoria econômica independente de ser a favor ou contra a maior intervenção do estado na economia é que, qualquer política pública (inclusive política industrial) que não esteja sujeita a um rigoroso processo de avaliação e transparência, corre o risco de se transformar em um “tiro no escuro”. E como os recursos são escassos, é necessário que, além da avaliação das políticas, haja clareza quanto ao custo e benefícios das mesmas.

Hoje, apesar dar maior transparência e controle de politicas públicas vis-à-vis os governos militares, o Brasil ainda carece de maior transparência e controle de várias políticas setoriais. Dou abaixo três exemplos e desafio que alguém apresente a contra-prova que, neste caso, ficaria muito feliz de saber que estou errado.

1o exemplo: Programa de Modernização e Expansão da Frota da Transpetro (Promef). Este programa teve inicio, em 2004, e envolveu recursos de mais de R$ 10 bilhões para a construção de 42 navios para Transpetro. O  art. 7º da Resolução nº 96 do Senado Federal, de 1989, estabelece as regras de endividamento para operações de crédito das entidades controladas pelo poder público federal (que seria o caso da Transpetro). Esse artigo estabelece que:

Art. 7º O montante global anual das operações de crédito, interno e externo, das fundações instituídas e mantidas pelo poder público federal, bem como das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto não poderá ultrapassar:

…….

II – o equivalente a dez por cento do valor do ativo permanente e a dez por cento do patrimônio líquido da entidade no mês imediatamente anterior ao que estiver em curso.

O que isso significa isso? Apenas em relação a primeira fase do Promef, isso significa que o Senado Federal teve que dar uma permissão, em 2006, para que a Transpetro aumentasse a sua margem de endividamento em 7.999%; equivalente aos R$ 5,6 bilhões pleiteado pela companhia para contratar os navios do Promef. Sim, o aumento da margem de endividamento foi de 7.999% porque a capacidade de endividamento da Transpetro era baixa como se vê no quadro abaixo elaborado pelo consultoria legislativa do senado por ocasião da discussão do programa no Senado Federal.

Tabela – Limites de endividamento da TRANSPETRO com base em dados de seu balanço patrimonial de 30/06/2006 Fontes: TRANSPETRO e Resolução do Senado Federal 96/1989, art. 7º, inciso II

Depois de cinco anos do início do programa e da autorização dada para o aumento da margem de endividamento da Transpetro, alguém conhece alguma avaliação oficial sobre o Promef? Os estaleiros estão investindo em aquisição de tecnologia? A produtividade tem aumentado? Os navios foram entregues no prazo combinado? Qual a perspectiva de que os estaleiros contratados para construir os navios para a Transpetro passem a exportar? Quais os erros dessa primeira fase do programa que devem ser evitados no Promef III? Não conheço uma única avaliação do programa.

2o exemplo: Recriação das Agências de Desenvolvimento Regional.

Para aqueles que não sabem, depois de muita propaganda, o governo finalmente recriou a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE por meio da Lei Complementar No 125, de 3 de janeiro de 2007. O que poucos sabem é que, ao contrário da antiga SUDENE, o objetivo maior da SUDENE no projeto modificado no Congresso Nacional foi criar uma instituição de excelência para pensar de forma estratégica as políticas federais para o Nordeste, informando anualmente ao Congresso Nacional se as políticas de governo estão ou não contribuindo para a redução das disparidades regionais. Dessa forma, todos os anos por ocasião da discussão do orçamento (LDO e PLOA), senadores e deputados estariam de posse de uma avaliação dos impactos regionais das políticas públicas.

Esse foco em avaliação está explicito no Capítulo IV da LC 125/2007 que trata do Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste que tem entre os seus objetivos: redução das taxas de mortalidade materno-infantil; redução da taxa de analfabetismo; melhoria das condições de habitação;  universalização do saneamento básico, universalização dos níveis de ensino infantil, fundamental e médio; fortalecimento do processo de interiorização do ensino superior; garantia de implantação de projetos para o desenvolvimento tecnológico; garantia da sustentabilidade ambiental, etc.

Participei diretamente como assessor Técnico da Comissão de Desenvolvimento Regional e de Turismo do Senado Federal das discussões técnicas desse projeto e convenci aos senadores que politica regional deve buscar a igualdade de oportunidades (acesso a serviços públicos) e não uma distribuição uniforme da produção no território.

Para a minha surpresa, leio nesta segunda-feira na Folha de São Paulo matéria que fala que:

“….Os programas nos quais o tribunal encontrou mais problemas foram os ligados à Política Nacional de Desenvolvimento Regional, definida por decreto em 2007. Após seis auditorias, o TCU concluiu que “está configurada uma situação de alto risco. Segundo o órgão, não há um modelo para avaliar o impacto da aplicação dos recursos e projetos são aprovados sem análise de viabilidade técnica.” (ver “TCU aponta descontrole em benefícios fiscais do governo”, FSP 20 junho de 2011).

Ou seja, apesar da Lei de recriação da SUDENE e as das demais agências de desenvolvimento regional priorizarem o estabelecimento de um plano nos moldes das metas do milênio e a exigência de avaliações anuais, infelizmente, pele declaração do TCU na matéria citada, isso parece que não vem ocorrendo e a política regional continua baseada em pouca ou nenhuma avaliação.

3o exemplo: O custo do Programa de Sustentação do Investimento (PSI)

Para terminar este longo post que se transformou em um artigo, matéria do último domingo do Estado de São Paulo baseado em levantamento que fiz mostra que o Tesouro não vem pagando os subsídios do PSI, que é uma despesa primária,  e não se sabe o cronograma desses pagamentos nem tão pouco o custo total do programa (ver post anterio deste blog).

Na verdade, quando o limite total dos empréstimos do PSI passíveis de subsídios ainda era  limitado a R$ 134 bilhões (hoje esse limite é de R$ 208 bilhões), o BNDES deixou escapar em uma apresentação, no dia 18 de agosto de 2010,  que o custo orçamentário deste programa atualizado par 2010 era de R$ 17,4 bilhões (ver pp. 11 do arquivo anexo que foi minutos depois substituído por outro no qual a estimativa de custos desapareceu).

Por um deslize de alguém do BNDES, sabe-se que o custo orçamentário do PSI era estimado no ano passado em R$ 17,4 bilhões. Não tenho idéia porque esse custo é trancado a sete chaves pelo Tesouro Nacional e, novamente, declaração do TCU em matéria desta segunda-feira na Folha de São Paulo fala que:

Nem o TCU conseguiu, em quase quatro meses, saber o gasto efetivo do governo nas bilionárias capitalizações do BNDES desde a crise de 2008. Nessas operações, o governo capta recursos no mercado financeiro e os repassa ao banco para serem emprestados. A estatal faz os empréstimos a juros mais baixos e a diferença é subsidiada pelo Tesouro Nacional…..Para o relatório, o TCU pediu os dados ao banco e ao Ministério da Fazenda, mas não os recebeu. “É necessário mais transparência desses dados”, disse Aroldo Cedraz, relator das contas. (ver TCU aponta descontrole em benefícios fiscais do governo, FSP 20 junho de 2011).

RESUMO:

Politica de desenvolvimento industrial, regional ou incentivos tributários não são nem mais nem menos importante que politicas de fomento à educação e saúde. O Brasil precisa entender que a forma de aumentar a eficiência e eficácia das políticas públicas requer, necessariamente, maior transparência quanto ao custo e resultado dessas políticas.

Infelizmente, mesmo em pleno século XXI, muitos acham que a cobrança por informação é dispensável e algo menor frente à boa vontade do governo para que as políticas funcionem. Se quisermos um governo mais eficiente, devemos lutar por maior transparência quanto ao custo e resultado das política públicas, algo que hoje é difícil até para quem é do serviço público e às vezes não consegue informações que deveriam ser públicas, como o custo das politicas setoriais.

Subsídios ao Investimento e Transparência

Há cerca de duas semanas elaborei um texto simples que circulei entre amigos sobre o Programa de Sustentação do Investimento (PSI), um programa que teve início, em 2009, que permite subsídios ao tomadores finais de empréstimos de linhas de crédito do BNDES, repassadas diretamente por este banco ou, indiretamente, por bancos privados (que são agentes financeiros do BNDES). No seu início, em 2009, o volume total de empréstimos passíveis de subsídios foi limitado a R$ 44 bilhões, sendo esse limite ampliado para R$ 134 bilhões, em 2010, e para R$ 208 bilhões este ano.

Tenho duas dúvidas em relação ao PSI. Primeiro, as equalizações no âmbito do PSI deveriam ser registradas  no orçamento e, portanto, pagas como despesa primária, como acontece com as demais equalizações de taxas de juros feitas pelo governo federal, seja do programa de subsídios ao credito rural, programa de equalização de taxas do Programa de Financiamento às Exportações Brasileiras (PROEX) ou mesmo as equalizações de taxas do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Em entrevista ao jornal Valor Econômico, no dia 20 de julho de 2010, o Ministro da Fazenda, Guido Mantega, rebateu a suposta critica de que o Programa de Sustentação do Investimento (PSI) não é transparente. Segundo o ministro:

“O Programa de Sustentação do Investimento (PSI) vai até o fim deste ano. É um programa muito eficiente e é um dinheiro bem gasto. Ao contrário do que se diz, o custo desse programa, o subsídio, está explícito no orçamento, que subiu muito…… Sabe-se perfeitamente qual é o custo. No caso do PSI, nós fizemos equalização de taxa de juros. O PSI tem subsídio de R$ 5 bilhões ao ano. Se uma linha de crédito era de 4,5% ao ano e o custo da linha era de, digamos, 8%, nós equalizamos e isso está registrado no Orçamento. É só você ver como aumenta essa despesa, de subsídio financeiro do governo. Ela está lá registrada. (Valor Econômico, 20 de julho de 2010).

No entanto, ao contrário da afirmação acima do Ministro, uma pesquisa no SIAFI mostra que o valor pago no âmbito deste programa, até maio de de 2011, foi  “zero” como mostra a Tabela 1 abaixo. É claro que não há necessidade que esses subsídios sejam pagos todos os meses. Eles podem ser pagos periodicamente, mas é estranho que para um programa que teve início, em 2009, absolutamente nada tenha sido pago até maio de 2011.

Tabela 1 – Execução da Ação 000K: Equalização de Taxas de Juros nas Operações de Financiamento Destinadas a Aquisição e Produção de Bens de Capital e a Inovação Tecnológica – R$ – posição de maio de 2011

Fonte: SIAFI

Segundo, neste ano, a despesa obrigatória de maior redução na reprogramação orçamentária no plano de corte de R$ 50 bilhões dos gastos do governo foi justamente a conta “subsídios e subvenções econômicas”, que teve seu orçamento reduzido de R$ 15,2 bilhões para R$ 6,3 bilhões, uma redução de R$ 8,9 bilhões. Com essa nova programação de gasto, essa conta teria uma despesa este ano que seria até menor em valores nominais que o executado no ano passado que foi de R$ 7,87 bilhões. Mas é justamente esta conta (subsídios e subvenções econômicas) que deveria, a partir deste ano, apresentar um crescimento substancial de, no mínimo R$ 3,7 bilhões referente aos subsídios do PSI que deveriam ser pagos.

A única forma de a despesa da conta “subsídios e subvenções econômicas”,  a única conta com redução nominal na execução na tabela do Tesouro nos quatro primeiros meses do ano, ser reduzida como divulgado pelo governo é se os subsídios ao crédito no âmbito do PSI forem postergados e o custo arcado, por enquanto, pelo BNDES, que tem sobra de recursos para arcar com esses pagamentos aos bancos privados. O problema com essa estratégia é que isso poderá representar um gasto primário substancial para 2012 e anos subseqüentes, quando o pagamento pelo Tesouro de fato ocorrer.

Em resumo, a  minha tese é que  o valor reprogramado para gasto na rubrica “subsídios e subvenções econômicas” de R$ 15,2 bilhões para R$ 6,3 bilhões, em 2011, só será possível com um acumulo substancial de Restos a Pagar para 2012. Parte dessa postergação de despesa primária poderá resultar do não pagamento dos subsídios do PSI neste ano, um programa que, segundo o próprio Ministro da Fazenda, teria custo anual orçamentário de pelo menos R$ 5 bilhões (ou de R$ 3,7 bilhões pelo valor autorizado para 2011) e que, até maio de 2011, nada havia sido pago pelo Tesouro Nacional.

O jornal o Estado de São Paulo fez matéria sobre esse assunto neste domingo (clique aqui). Infelizmente, Tesouro Nacional e BNDES não se manifestaram, o que seria essecial para acabar com as dúvidas em relação ao cronograma do pagamento desses subsídios que é uma conta nova de bilhões de reais por ano.

Autonomia Financeira do BNDES e Empréstimos do Tesouro

Lí no Estado de São Paulo, nesta semana, matéria que fala que o Ministério da Fazenda já pensa em deixar parte do novo empréstimo de R$ 55 bilhões para o BNDES, autorizado pela Medida Provisória 526,  para o próximo ano. Segundo a matéria, aumentou o medo da MP não ser aprovada devido a desorganização da articulação política do governo. Esse pode até ser o motivo correto, mas levanto aqui outra hipótese.

Segundo informações me repassadas por funcionários do BNDES, o banco teria uma autonomia de empréstimos anual, sem precisar de empréstimos do Tesouro Nacional, por volta de R$ 90 a R$ 95 bilhões. Vou ser conservador e assumir que a autonomia do banco é de R$ 85 bilhões. Fazendo uma conta simples, o BNDES precisaria da ajuda do Tesouro (empréstimos) para o que excedesse sua capacidade anual de empréstimo que foi, nos últimos três anos (2008, 2009 e 2010), de: 3 x R$ 85 bi = R$ 255 bilhões. Neste período, o desembolso total do banco foi de R$ 419,86 bilhões (2008 = R$ 103,8 bilhões; 2009 = R$ 147,6 bilhões; e 2010 = R$ 168,4 bilhões). Assim, faltou R$ 164,8 bilhões.

No entanto, no mesmo período, os empréstimos do Tesouro para o BNDES passaram de R$ 8,24 bilhões (saldo no final de 2007) para 235,93 bilhões (saldo no final de 2010), um crescimento no período (2008-2009-2010) de R$ 227,7 bilhões; muito maior do que a necessidade de R$ 164,8 bilhões identificada acima. Isso sinaliza para uma “sobra” de R$ 62,9 bilhões; recursos repassados pelo Tesouro ainda não emprestados pelo BNDES.

Assim, mesmo que não seja R$ 62,9 bilhões, mas apenas R$ 50 bilhões, o fato é que o BNDES deve ainda ter em caixa uma sobra elevada dos repasses anteriores do Tesouro, o que sinaliza uma elevada capacidade de empréstimo do banco este ano, por volta de R$ 135 bilhões ou até mais, sem nenhum centavo novo de empréstimo do Tesouro.

Em resumo, mesmo que a postergação do novo empréstimo ocorra, isso não deverá comprometer a capacidade de empréstimo do banco este ano, assumindo que o valor desses empréstimos não serão superiores a R$ 135 bilhões. (Na verdade, em todos esses cálculos, estou sendo conservador. Esse valor deve ser ainda maior).