Faz sentido um novo empréstimo para o BNDES?

Notícias recentes publicadas no Estado de São Paulo e na Folha de São Paulo afirmam que  o governo prepara um novo empréstimo de R$ 45 a R$ 55 bilhões para o BNDES.  O que significa isso? Seria um medida boa ou ruim? Quais os prós e contras desse novo empréstimo?

Não vou conseguir responder todas essas perguntas neste post, mas gostaria de dar minha contribuição ao debate com quatro questionamentos.

(1) Custo Fiscal: Os empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES (além dos benefícios) têm também um custo fiscal.

Os empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES têm um custo fiscal. O Tesouro Nacional se endivida no mercado para conseguir dinheiro, pagando, no mínimo, 11,25% ao ano (taxa de juros SELIC) e empresta esses recursos para o BNDES cobrando 6% ao ano (TJLP). O diferencial de juros é o custo financeiro dessa operação. Tradicionalmente, o Tesouro Nacional sempre emprestou recursos para o BNDES, mas o total de empréstimos até 2006 não chegava a R$ 10 bilhões.

No final de dezembro de 2010, os empréstimos do Tesouro Nacional para os bancos públicos estavam em R$ 255,8 bilhões, sendo R$ 235,9 bilhões empréstimos para o  BNDES.  Se for confirmado mais um novo empréstimo de R$ 45 bilhões ou de R$ 55 bilhões, os empréstimos totais (estoque) do Tesouro aos bancos públicos (BNDES e CEF) passará de R$ 300 bilhões.

Como essas operações tem um custo implicito que nunca é divulgado, passa-se a impressão que não há limite para esse tipo de operação. Apenas o diferencial de juros dessas operações já representa, antes desse novo empréstimo, um custo fiscal acima de R$ 10 bilhões ao ano.

O engraçado é que, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, qualquer gasto adicional com educação e saúde só pode ser aprovado se definido a fonte de recursos. No entanto, o mesmo não vale para o aumento do endividamento para emprestar para bancos públicos, uma operação que tem custo fiscal. Em outras palavras, para aumentar em R$ 500 milhões o gasto com educação é preciso definir uma fonte permanente de recursos, mas para aumentar a divida em R$ 200 bilhões para fazer politica setorial não é necessário definir fonte de recurso.

Como o Congresso Nacional tem aprovado essas operações, pode-se dizer que a sociedade decidiu que vale a pena aumentar a dívida para transferir recursos para o BNDES, mas seria bom para o debate que estimativas de custos dessas operações fossem divulgadas pelo Tesouro Nacional, pois o aumento continuo do endividamento para fortalecer o BNDES não é um mecanismo sustentável de fortalecimento do banco nem tão pouco de financiamento do crescimento da economia.  E hoje o BNDES não é um banco pequeno. Funcionários do banco me falaram que o BNDES consegue emprestar perto de R$ 100 bilhões ao ano sem ajuda do Tesouro Nacional, o que já é um montante expressivo.

(2) O que o BNDES deve financiar?

Como os empréstimos do BNDES cobram taxas de juros inferiores à taxas de mercado, há sempre uma grande procura pelas linhas de financiamento do banco.  O único problema é que o BNDES não tem condições e nem deve tentar financiar todos os tipos de operações. Para determinadas operações e para empresas maiores, não há necessidade de um apoio muito forte do BNDES.

As maiores empresas do Brasil conseguem levantar recursos via mercado de capitais e têm acesso ao crédito externo, não precisando demasiadamente do BNDES. Por exemplo, não faz sentido para mim a superexposição do BNDES à algumas empresas. A relação recente do BNDES com a Petrobrás talvez seja um bom exemplo. Como se sabe (ou para quem não sabe), desde 2008, pela Resolução BACEN no 315, os empréstimos para as empresas do grupo Petrobrás são contabilizadas como empresas individuais para fins de limite de exposição de risco do banco.

O passivo (empréstimos) da Petrobrás junto aos bancos públicos passou de menos R$ 2,56 bilhões (os depósitos da Petrobrás eram maiores que sua dívida junto a bancos públicos), em 2006, para R$ 50 bilhões em 2010. No caso apenas do BNDES, esse banco tem investimentos em ações e empréstimos para Petrobrás que somam, praticamente, R$ 80 bilhões; valor expressivo de exposição à um único grupo já que, em 30 de junho de 2010, o Patrimônio de Líquido de Referência (PLR) consolidado do banco era de R$ 58,2 bilhões.

Tabela 1 – Passivo da Petrobrás com Bancos Públicos– R$ Bilhões

Fonte: Balanços Petrobrás. OBS: Em 2006 e 2007, os ativos da Petrobrás no Banco do Brasil eram superiores ao passivo.

Tabela 2  – Exposição do BNDES à Petrobrás– R$ Bilhões

Fonte: Balanço do BNDES e Balanço da Petrobrás

O que se questiona aqui não são os empréstimos do BNDES para a Petrobrás, mas o volume talvez exagerado dos mesmos para esta empresa, que tem fácil acesso ao financiamento via mercado de capitais e no mercado internacional de crédito. Se uma empresa com as qualidades da Petrobrás ainda precisa de um apoio tão forte do setor público para o seu crescimento, o que podemos dizer dos milhares de empresários pequenos e médios do Brasil?

(3) A complicada Relação do BNDES com o Tesouro Nacional

Acho que já passou do momento do Tesouro Nacional parar de utilizar o BNDES para “criar” receita primária. O que significa isso? Mais ou menos o seguinte. O Tesouro Nacional se endivida, empresta recursos ao BNDES que, em seguida, compra ativos do Tesouro em estatais como ocorreu com a as vendas de créditos que o Tesouro Nacional tinha junto à Eletrobrás para o BNDES, que alcançaram R$ 3,5 bilhões, em 2009, e mais R$ 1,4 bilhão em 2010. Na prática, o BNDES recebeu recursos do Tesouro e com parte desses recursos comprou ativos do Tesouro, ocasionado uma receita primária.

A mesma prática foi utilizada na capitalização da Petrobrás. O Congresso Nacional já havia aprovado a capitalização da Petrobrás com a cessão onerosa equivalente em até 5 bilhões de barris de petróleo (R$ 74,8 bilhões). Mas o Tesouro Nacional resolveu aumentar os empréstimos para o BNDES em R$ 24,8 bilhões para que, com esse dinheiro, o banco comprasse ações da Petrobrás e o dinheiro voltasse para o Tesouro Nacional como receita. O Tesouro colocou o BNDES na capitalização da Petrobrás apenas para transformar R$ 24,7 bilhões de divida em receita.

Por fim, dado que o BNDES precisa de  recursos novos, como explicar que o banco pagou, em média, R$ 10 bilhões ao ano de dividendos ao Tesouro Nacional nos últimos três anos? A distribuição de dividendos gera uma receita primária nova para o Tesouro, ajudando a melhorar o superávit primário, mesmo que, simultaneamente, o Tesouro se endivide e empreste montante semelhante ao BNDES. No mundo dos homens racionais, já que o banco está precisando de mais dinheiro, o pagamento de dividendos não deveria ocorrer.

(4) BNDES e incentivos à inovação

Todas as vezes que se fala em aumentar os empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES se fala da necessidade de aumentar o financiamento à inovação. Eu nunca entendi muito essa explicação por dois motivos. Primeiro, hoje no Brasil, por incrível que pareça, sobra dinheiro para o fomento à inovação. Os Fundos Setoriais (FS), que são o principal instrumento de fomento à inovação no Brasil, não conseguem executar a totalidade dos recursos anuais disponíveis. Como se observa no gráfico abaixo, apesar do aumento contínuo na arrecadação dos FS, menos de 40% dos recursos são desembolsados anualmente no fomento à P&D. Dado que a renúncia fiscal dos investimentos em P&D no âmbito da Lei do Bem é de cerca de R$ 1,4 bilhão por ano (ver relatório da Lei do Bem de 2009), uma parcela dos recursos não executados dos FS seria mais que suficiente para dobrar os incentivos à P&D no âmbito da Lei do Bem. Isso não tem absolutamente nada a ver com BNDES.

Gráfico – Execução do Orçamento dos Fundos Setoriais

Segundo, como já dito acima, o BNDES é hoje um banco com capacidade de empréstimo perto de R$ 100 bilhões além de possuir o BNDESPAR,  que tinha uma carteira de ações avaliada em R$ 78,5 bilhões em junho de 2010. Os empréstimos do BNDES para inovação são insignificantes frente ao total de empréstimos  do banco porque o tipo de empréstimos e controle a que o BNDES está sujeito dificulta os empréstimos para inovação. No caso do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) que contava com uma carteira de empréstimos de R$ 124 bilhões (ver gráfico III pp. 10 do último relatório do BNDES enviado ao Congresso Nacional), em 2010, o volume de crédito para inovação foi de apenas R$ 0,8 bilhão.

Fonte: BNDES

RESUMO

É ótimo para o Brasil ter um banco como o BNDES, um banco que, por sinal, tem uma excelente equipe de técnicos preparados para analisar projetos complexos. O que não é bom para o Brasil é utilizar o BNDES como um braço do Tesouro Nacional para gerar receitas primárias fictícias e exigir que o BNDES empreste recursos para algumas grandes empresas, sem que se explique o beneficio social dessas estratégia. A simples explicação de que “o BNDES precisa de mais recursos para investir na produção” é ridícula, pois dinheiro não nasce em árvore e  precisamos decidir o que será prioritário na politica de financiamento do banco.

Assim, seria bom para todos que essa nova operação de empréstimo do Tesouro Nacional para o BNDES fosse bem explicada para a sociedade, já que esse novo empréstimo, como os anteriores, tem como fonte de recurso o aumento da divida pública (bruta). Um bom começo seria o compromisso de o Tesouro Nacional não mais utilizar o BNDES para “fabricar” receita e que se esquecesse de vez do projeto do Trem Bala que não é prioritário.

23 pensamentos sobre “Faz sentido um novo empréstimo para o BNDES?

  1. Prezado Mansueto, logo veremos está bolha estourar e vai ser no colo de todos nós, contribuintes, a petrobras então…com esta de vender almoço pra comprar jantar…tipo você BNDES compra hoje um produto que talvez eu não consiga entregar nos próximos 40 anos, mas tudo bem…tivemos como contribuir para a campanha petista, inclusive com o presidentinho da estatal fazendo terrorismo barato e irresponsável, agora já passou, vamos fazer uma maquiagem aqui, e tudo fica bem…quem paga é o povo mesmo.
    Uma pena que um o BNDES com um conjunto de tantos técnicos preparados ainda tenha que submeter-se ao achismo politico.
    A petrobras foi o lado mais bizarro destes emprestimos, pois as empreiteiras nadaram de braçadas nessa grana barata do BNDES.
    E novamente o cofre da campanha carrissima por sinal teve aporte.

  2. Eu tenho minhas duvidas sobre esse preço abusivo do Alcool nas bombas, isso (o preço) só vem a calhar para que a petrobras tenha mais vendas de gasolina.

    • Acho que você está correto. Nós brasileiros poderíamos estar pagando menos pelo combustível, mas como o plano de investimento da Petrobrás é muito audacioso e a empresa aumentou muito seu endividamento, o preço da gasolina a alcool não acompanharam a queda do preço do petróleo. O Adriano Pires na UFRJ havia feito essa conta. Vou procurar.

      • Mas, se não me engano, os preços da gasolina também não acompanharam os do petróleo quando da subida vertiginosa… Não ficaram elas por elas?

      • Caro Henrique,

        você está correto. Mas algumas pessoas fizeram essa conta, calculando quanto a Petrobrás perdeu no período em que não aumentou o preço e quanto ganhou, quando o preço do petróleo caiu e a gasolina continuou no mesmo preço de antes. Acho que o Adriano Pires da UFRJ fez essa conta e mostra que o período de ganho já superou em muito o período de perda. Vou ver se consigo essa conta para colocar aqui.

  3. “… o BNDES consegue emprestar perto de R$ 100 bilhões ao ano sem ajuda do Tesouro Nacional, o que já é um montante expressivo.” De onde vem esses recursos para empréstimo?

    • Caro Eduardo,

      a maior parte dos recursos do banco vem do retorno dos empréstimos antigos. Em 2009, por exemplo, o retorno dos empréstimos do banco foi de R$ 69,1 bilhões. Junto a essa conta temos que somar outros recursos que o BNDES tem em aplicação e me falaram que, no total, os recursos ficam perto de R$ 100 bilhões. Para ser conservador, vamos supor que seja um pouco menos do que isso mas com certeza é uma autonomia financeira de mais de R$ 90 bilhões, o que já é MUITO dinheiro.

  4. MAIS UMA PERGUNTA…

    “Os empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES têm um custo fiscal. O Tesouro Nacional se endivida no mercado para conseguir dinheiro, pagando, no mínimo, 11,25% ao ano (taxa de juros SELIC) e empresta esses recursos para o BNDES cobrando 6% ao ano (TJLP)….”

    O Tesouro paga 11,25% (e subindo!), empresta a 6%. O BNDES por sua vez empresta a quanto para o empresário? Imagino (não sou economista, mas advogado) que emprestará algo acima de 6%. Estou correto? Digamos que empreste e ‘ganhe’ líquido noves-fora-tudo, 2%. Como é que se forma um capital de bilhões?

    • Normalmente, o BNDES faz exatamente isso. Coloca um spread em cima da TJLP (6%) para compensar o risco da operação e também para ser remunerado pelo seu serviço.

      Nas linhas do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), no entanto, o BNDES cobra uma taxa de juros até menor do que 6%, mas neste caso, o Tesouro Nacional banca a diferença e paga pelo risco e pelo serviço do banco.

      Assim, além do custo do diferencial de juros, o programa do PSI tem também um custo orçamentário.

  5. Em dificuldades, Bertin deve sair de Belo Monte ou Rodoanel

    Em dificuldades financeiras, o grupo Bertin corre o risco de sair de duas das maiores obras públicas em curso: a hidrelétrica de Belo Monte (PA) e o Rodoanel (SP), que somam pelo menos R$ 24 bilhões em investimentos.

    Originalmente uma empresa frigorífica, o Bertin se tornou uma grande aliada do poder público em grandes obras de infraestrutura.

    Em troca, recebeu do governo apoio para sobreviver à sua primeira crise, em 2008, foi capitalizada pelo BNDES e formou com a JBS o maior frigorífico do mundo, com faturamento anual de mais de R$ 40 bilhões.

    Além de Belo Monte e do Rodoanel, o Bertin tinha planos de participar do trem-bala que ligará as cidades do Rio, São Paulo e Campinas, um projeto de R$ 34 bilhões.

    Mas, sem recursos, teve que sair no fim do ano passado do consórcio que era costurado com os japoneses.

    No caso de Belo Monte, a situação se complicou há duas semanas, quando não entregou ao BNDES as garantias suficientes da Gaia Energia, sua subsidiária, para o acesso a financiamento.

    A Gaia possui 9% da hidrelétrica e teria que aportar pelo menos R$ 1,93 bilhão na sua construção. Sem caixa e sem o acesso ao empréstimo, o Bertin começou a negociar a saída do consórcio Norte Energia, liderado pela Eletrobras e suas subsidiárias.

    A Folha apurou que o grupo negocia repassar sua fatia à Vale. Assim como o frigorífico, a mineradora se encaixa como “autoprodutor” por produzir energia para seu consumo. (FSP, 16/02/2011)

    E assim vamos…

    Li o texto de sua autoria, “O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula”, para o Simpósio: Política Macroeconômica nos Oito Anos de Governo Lula.

    Muito bom.

    Abs.

    PS: No final de janeiro, Marcos José Mendes divulgou um novo ” Texto para Discussão” a respeito do TAV. O primeiro texto de Mendes serviu ao embasamento técnico da recomendação do MP-DF de suspensão da licitação do TAV O autor e o trabalho são citados no Procedimento Preparatório da procuradora Raquel Branquinho (MP_DF).

    Não vi notícia da resposta prometida ao MP por Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira, Diretor-Geral da Agência Nacional de Transportes Terrestres –ANTT.

    De acordo com Marcos J Mendes, as novidades desse texto são:

    1) foi identificado mais um item de custo subestimado: o projeto não prevê a necessidade de substituição ou manutenção de trens, trilhos, sinalização, etc. ao longo dos 40 anos de concessão.
    2) é analisada a Medida provisória que estabeleceu o mecanismo de financiamento público para o empreendimento, mostrando que as garantias a serem dadas ao Tesouro são insuficientes, o que gera alto risco de inadimplência e estatização do empreendimento.
    3) estima-se em R$ 4,8 bilhões o subsídio creditício implícito no financiamento do BNDES, decorrente da diferença entre as taxas selic e tjlp
    4) argumenta-se que o possível subsídio de R$ 5 bilhões em caso de insuficiência de demanda, previsto em Medida Provisória, não é um mero seguro para lidar com situação inesperada, e sim uma despesa quase certa, pois as regras do leilão estimulam os participantes a superestimar a demanda, de modo a garantir o recebimento do subsídio.
    4) são apresentadas evidências internacionais de que os governos sempre entram com fortes subsídios à construção ou à manutenção dos trens de alta velocidade, inexistindo casos de empreendimentos sustentáveis apenas com capital privado. Casos de falência e estatização também são corriqueiros
    5) faz-se um exercício de criação de cenários para estimar o valor presente do custo do empreendimento para o Erário. Na hipótese mais otimista o custo seria de R$ 14,6 bilhões e na mais pessimista seria de R$ 36,4 bilhões
    6) argumenta-se que o projeto conflita com a política macroeconômica do novo governo, que indicou sua intenção de promover ajuste fiscal e de aumentar a competitividade das exportações. O projeto também contraria a política redistributiva de oportunidades e renda, ao concentrar recursos em um empreendimento que atenderá a elite econômica do país
    7) são questionados os pretensos benefícios do projetos, apresentado-se contra-argumentos e possíveis externalidades negativas, indicando-se a necessidade de os defensores do projeto apresentarem estudos mais detalhados acerca dos reais benefícios da obra.

    http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/NOVOS%20TEXTOS/Texto82-Marcos%20Mendes.pdf

  6. O BNDES, o Tesouro Nacional…. tá todo mundo errado, é isso ? E você tem a solução ? O Senhor Eloqüentíssimo Doutor pelo Massachusetts Institute of Technoloy. Um empréstimo ao BNDES não faz sentido ? É uma coisa de louco desvairado que devia estar internado ? Você tá falando sério amigo ?

    vai lá então, mostra pros caras como é que faz e depois conta pra nóis

    • Caro Félix,

      Preciso esclarecer dois pontos. Primeiro, não sou doutor porque não defendi a minha tese de doutorado. E mesmo que já tivesse defendido a tese isso não me colocaria em uma posição melhor ou pior do que ninguém. Não sou dono da verdade como também não acredito que ninguém seja, inclusive, as pessoas que são presidentes de bancos, empresas e até mesmo do BNDES. Por isso que o debate faz bem para a democracia.

      Segundo, quando questiono algumas operações do BNDES e do Tesouro Nacional é sim porque acho que estão erradas. Não só escrevo o que acho que está errado como me reuno com essas pessoas e falo isso diretamente. Em Fevereiro de 2010, estive no BNDES para dicutir com a equipe técnica do banco minhas críticas e já estive também no Tesouro Nacional para conversar com técnicos da casa sobre as criticas que tenho da relação Tesouro Nacional e BNDES e, 90% deles, concordaram. Infelizmente, eles não se sentem à vontade de falar abertamente o que pensam, pois acham que parte da esquerda no Brasil não aceita criticas e poderiam ser retaliados no ambiente de trabalho. Imagine!

      Por fim, ao contrário de você que talvez pense que investimento em capital fixo é mais importante do que investimento em educação e saúde, acho que incientivos à produção são tão importantes (nem mais nem menos) quanto incentivos em educação e saúde. Agora se você acha que dinheiro nasce em árvore e podemos incentivar tudo, me desculpe, mas acho que você está errado. E por achar isso não me faz uma pessoa melhor ou pior do que você. Apenas discordamos e isso é bom para democracia.

      • Excelente resposta. Quem tem uma renda sabe que não dá para comprar tudo. Por que o governo poderia? A não ser que emita e gere inflação, destruindo um enorme esforço que o Brasil vem realizando desde 1994.

  7. Mansueto,

    Você não acha que cabe tbm uma 5º pergunta, o qual seja; Que créditos direcionados, causam uma área de sombra na política monetária e que estes, deveriam ter algum tipo de vinculação à postura desenvolvida pelo BC?

    Abs

    • Você tem toda razão. Concordo com você. Em muitos casos a atuação do BNDES prejudica sim a politica monetária pois investimento tabém é fonte de demanda.

  8. Não sou economista. Sou advogado. Mas há carencia de uma palavra num linguajar acessível como o seu para entender certas questões fundamentais, tê-me feito um enorme bem, de modo que tenho que agradecer. Aproveito a oportunidade para mais um questionamento, sem a necessidade de resposta imediata. Leio BRASIL, PAÍS DO PRESENTE de Alexander Busch e no capítulo 5 o autor trata de (Blairo) Maggi e família e as suas conquistas com a soja. Gostei muito. Os Maggi operam (headquarters) em Rondonópolis que é uma cidade pobre EM RELAÇÃO ao volume de IMPOSTOS recolhidos que eu SUPONHO as empresas do grupo devem fazê-lo. Pergunto: por quais motivos uma suposta (‘suposta’ porque não conheço a realidade, nem tenho dados) carga tributária ali não torna Rondonópolis uma cidade com alto padrão de IDH e outros requisitos de cidades com rede de água, esgoto, educação, etc.?

  9. É realmente discutível (na minha opinião condenável) o contribuinte (TN) bancar subsídio para acionistas de empresas (no caso da Petrobrás muitos são estrangeiros). Se a Petrobrás fosse 100% estatal ainda seria condenável (estariamos mascarando a eficácia da empresa). Mais uma vez o autor do Blog está correto. Tudo tem limite (em 2010 abusaram). Como foi feito em ano de eleição e foi estendido para outras empresas fica mais condenável ainda. Se os juros no exterior estão mais baixos que se faça captação lá.

  10. Gostaria de saber se o senhor conhece o valor de mercado das estatais que estão sob o comando do governo federal, pois o meu sonho é, um dia. ter um governo sério, que troque-as por dívidas, reduzindo o seu estoque e baixando os juros. Se puder responder, agradeço.

    • Caro Alex,

      não sei responder a sua pergunta. O Tesouro Nacional publica a participação da união em várias empresas (ver http://www.tesouro.fazenda.gov.br/haveres_uniao/haveres_mobiliarios.asp e clique em “participação acionária), mas esses valores não estão atualizados. No caso da Petrobrás essa tabela mostra que a união tinha R$ 25 bilhões no final de 2009, mas o valor atual é muito superior a isso. As participações da união são mais importantes na Petrobrás, Eletrobrás, Banco do Brasil, CBTU, BNDES, CEF, EMGEA e VALEC.

  11. Mansueto,
    parabéns pelo blog.
    Gostaria de saber se você conhece algum texto/livro/etc.. que detalha e analisa as operações do BNDES e seu efeito na economia.
    O presidente do banco soltou um relatório, meses depois de prometê-lo (sob críticas). É uma verdadeira piada de mau gosto:
    http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Sala_de_Imprensa/Noticias/2010/institucional/20100819_Tesouro.html

    Suas entrevistas e declarações (como esta “O assessor que está por trás das empresas que vêm recebendo apoio financeiro do BNDES chama-se Charles Darwin”) vão no mesmo sentido.

    Como você disse, as emrpesas grandes tem toda a condição de captar recursos inclusive de longo prazo. Fica dificil entender….

  12. Pingback: Confirmado novo emprestimo para o BNDES: R$ 55 bilhões « Blog do Mansueto Almeida

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