Redução das Despesas: Algumas considerações.

A divulgação da lista de cortes hoje mostra, sem dúvida, que a equipe econômica está cada vez mais convencida que é preciso segurar a velocidade de expansão dos gastos públicos. No entanto, como já havia escrito neste blog antes, acho difícil um corte de R$ 50 bilhões que preserve os investimentos e os gastos sociais e, pelo detalhamento parcial dos cortes divulgados hoje, estou cada vez mais convencido disso.

Gostaria de fazer  três breves comentários.

(1) Os cortes são divulgados de uma maneira que, propositadamente, não permite ao cidadão comum identificar o que está sendo cortado se investimento ou custeio.

Os ministros deveriam ter divulgado os cortes das despesas de uma forma diferente. Ao invés de mostrar os cortes por ministério e por despesas obrigatórias e discricionárias, os cortes deveriam ter sido detalhados por Grupo de Natureza de Despesa (GND) – pessoal, outras despesas correntes, investimentos- e/ou por função: saúde, saneamento, transporte, educação, habitação, etc. Ao detalhar os cortes dessa forma ficaria mais fácil acompanhar se os ministros iriam manter a promessa de não cortar investimento e gastos sociais. Ao invés de facilitar o acompanhamento do que foi prometido, os ministros ou seus assessores insistem em deixar os cortes menos transparentes.

Por exemplo, o orçamento de 2011 para o Ministério do Turismo foi cortado em R$ 3 bilhões, de um total de R$ 3,65 bilhões de gastos discricionários desse ministério. O que isso significa exatamente? É fácil responder. A tabela abaixo mostra o orçamento para o Ministério do Turismo para 2011. Como se pode ver de forma clara quando se divide os gastos por Grupo de Natureza de Despesa (GND),  70% do orçamento do Min. do Turismo (R$ 2,6 bilhões) são investimentos. Ou seja, para cortar R$ 3 bilhões desse ministério significa cortar quase todo o investimento programado.

Orçamento Autorizado do Min do Turismo (LOA 2011)

Fonte: SIAFI, Mansueto Almeida

Do total do gasto programado para o Min. do Turismo, apenas o gasto com pessoal e encargos sociais (R$ 56 milhões) e talvez juros (R$ 2,9 milhões) são obrigatórios. Os demais são discricionários, mas quase tudo investimento. Ou seja, o corte será em cima dos investimentos programados.

Se o governo quisesse ser claro, ele deveria ter mostrado essa tabela acima para todos os ministérios. O cidadão tem o direito de saber o que está sendo cortado, para se posicionar nesse debate.

Vamos para outro exemplo. O maior corte nominal anunciado foi o do Ministério das Cidades, um corte de R$ 8,5 bilhões. Impresionante!!!! Um momento, por que impressionante? Nada de impressionante quando se olha a execução do orçamento do ano passado. No ano passado, em 2010, o Min. das Cidades teve um orçamento aprovado de R$ 16,2 bilhões. No entanto, o valor de fato executado foi de R$ 6,9 bilhões como detalhado abaixo. Ou seja, poderíamos falar que houve um corte real de R$ 9,3 bilhões no orçamento do Min. da Cidades no ano passado; maior do que os R$ 8,5 bilhões anunciados agora.

Orçamento do Ministério das Cidades em 2010

Fonte: SIAFI, Mansueto Almeida

O que temos para 2011? Bom, a tabela abaixo mostra o orçamento do Min das Cidades para 2011 por Grupo de Natureza de Despesas (GND). O orçamento como aprovado na Lei Orçamentária Anual foi de R$ 22 bilhões. Assim, um corte de R$ 8,5 bilhões significa que a execução programada para esse ano é de R$ 13,5 bilhões (R$ 22 bilhões – R$ 8,5 bilhões).

Orçamento Autorizado do Min das CIdades (LOA 2011)

Fonte: SIAFI, Mansueto Almeida

Mas se a execução, em 2010, desse ministério foi de R$ 6,9 bilhões; R$ 13,5 bilhões para esse ano (depois do corte de R$ 8,5 bilhões) representa, na verdade, um crescimento de 95% nas despesas desse ministério. É importante saber disso porque a equipe econômica, propositadamente ou não, faz duas grandes confusões: (a) fala que os investimentos do PAC serão mantidos; e (b) estimou que a economia no gasto decorrente das medidas detalhadas hoje traz um ganho fiscal equivalente a 1% do PIB, dando a impressão para nós que a despesa pública seria reduzida em um ponto percentual do PIB. Vamos aos detalhes.

(2) Há sim cortes dos programas do PAC e a economia estimada do corte das despesas em 1 (um) ponto percentual do PIB está equivocada.

Já falei antes neste blog e continuo afirmando, não há como preservar os 100% do investimentos do PAC e uma parcela do PAC, para a minha surpresa,  entra na contabilidade pública como gastos de custeio e não como investimentos como é o caso dos recursos do programa “Minha Casa. Minha Vida” do Ministério das Cidades.

Da conta de custeio da tabela acima do Ministério da Cidade para este ano, R$ 13,5 bilhões da conta “outras despesas correntes”  é, na sua maioria, transferências ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) – R$ 9,5 bilhões,  fundo criado para financiar as compras de casas populares do programa “Minha Casa, Minha Vida”. Assim, o que será cortado do Min. da Cidades são os recursos do Programa Minha Casa Minha Vida e parcela dos gastos com investimentos, pois são essas duas contas que importam em termos de valores para esse ministério.

No caso da economia estimada, a despesa primária do governo federal aprovada para 2011 pelo Congresso foi de R$ 767,4 bilhões (já incluindo os R$ 1,6 bilhões de gastos vetados). Com corte de R$ 50 bilhões, essa despesa vai para R$ 717,4 bilhões; que é R$ 60 bilhões acima do gasto primário de 2010 (excluindo capitalização da Petrobrás) que foi de R$ 657,2 bilhões. Isso significa que mesmo com o corte de R$ 50 bilhões, o corte real quando compararmos 2011 com 2010 não será superior a 0,3% do PIB.

De onde então a equipe econômica tirou a economia de 1 ponto percentual do PIB? A conta foi feita em cima do orçamento aprovado (R$ 767,4 bilhões) e não do gasto real do ano passado (R$ 657,2 bilhões). Por exemplo, olhando para o exemplo acima do Ministério da Cidade, o governo divulgou a economia em cima do corte do orçamento aprovado e não para o orçamento executado de 2010. Dito de outra forma, se o Congresso Nacional tivesse aprovado um orçamento inflado em mais R$ 50 bilhões, R$ 817,4 bilhões, e o governo cortasse R$ 100 bilhões, a economia seria ainda maior (2% do PIB) na conta do governo. Como o que vale é gasto executado (pago) neste ano comparado com o gasto executado (pago) do ano passado, não há corte e sim uma expansão nominal do gasto público primário em R$ 60 bilhões, que equivale a uma redução do gasto públioco não financeiro do governo federal de, no máximo, 0,3% do PIB se o corte de R$ 50 bilhões se materializar.

(3) Orçamento ainda projeta forte crescimento da receita tributária de R$ 70 bilhões.

A revisão da receita administrada e não administrada para menos R$ 18 bilhões, torna ainda mais difícil o cenário de cumprir a meta cheia do superávit primário. Vale lembrar que o Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) trabalhava com uma receita primária (exclusive previdência) de R$ 734 bilhões e o Congresso Nacional aumentou para R$ 750,42 bilhões, um crescimento de R$ 16,4 bilhões. O corte de R$ 18 bilhões resgata o projeto original do governo com um corte um pouco maior.

O governo agora trabalha com uma expectativa de receita de R$ 731,3 bilhões; que representaria um crescimento perto de R$ 70 bilhões em relação à receita realizada de 2010 de R$ 662,3 bilhões (excluindo a receita extra da capitalização da Petrobrás e a receita da previdência social). Um crescimento de R$ 70 bilhões é um aumento de arrecadação longe de ser irrisório e ainda assim não garantido.

RESUMO: Continuo achando difícil o governo cortar R$ 50 bilhões. Mas é possível, já que está disposto a reduzir o investimento como mostra o exemplo do Ministério do Turismo.  Pensando melhor, é muito difícil pois os cortes nas despesas obrigatórias não foi corte e sim reestimativa e não se sabe até que ponto isso é truque ou de fato um reavaliação das despesas reais.  O esforco fiscal anunciado, ainda que mostre uma vontade real de o governo cortar gastos, é pequeno frente ao crescimento dos últimos dois anos e já está com seus dia contados: Em 2012, já sabemos que temos um despesas extra de R$ 22,5 bilhões do reajuste do salario mínimo para um valor próximo a R$ 620 e, assim, tudo volta a estaca zero e teremos, novamente, um novo problema fiscal.

Já afirmei várias vezes nesse blog minha posição sobre o ajuste fiscal. Terá que ser gradual e deveria ser um esforço constante de anos e não apenas de um ano. Infelizmente (ou felizmente), vamos precisar confiar muito mais na politica monetária do que na fiscal para reduzir as pressões inflacionarias.

Por fim, não falamos ainda em um novo empréstimo para o BNDES que o Ministro da Fazenda disse que será decidido até sexta-feira. Se sair um novo empréstimo próximo a R$ 50 bilhões, significa que, do ponto de vista de demanda, estamos diminuindo gastos do governo (G) e aumentando investimento (I) e a pressão inflacionária continua. Novamente, vamos precisar da ajuda do Banco Central.

Acho que de fato o governo passou a se preocupar com a expansão dos gastos fiscais. Infezlizmente, como essa percepção está atrasada em pelo menos um ano, os ajustes agora, mesmo que na margem, são muito mais difíceis. A propósito, mantenho tudo que escrevi no meu post do dia 10 de fevereiro (O improvável corte do custeio em R$ 50 bilhões) quando falei que seria impossivel que a maior parte do ajuste viesse do custeio. Continuo com a mesma opinião.

Restos a Pagar, Truques Fiscais e Orçamento Paralelo

Existe alguma forma de o governo adiar despesas e inflar, artificialmente, o resultado primário? Sim, existe e a maneira de fazer isso é pelo uso do que se chama na contabilidade fiscal de Restos a Pagar, quando o governo simplesmente atrasa o pagamento de um serviço ou investimento que já ocorreu (despesa já foi liquidada) ou posterga o reconhecimento de um serviço para adiar o seu pagamento.

(1) Entendendo restos a pagar (RAP): O gasto público passa por várias fases: gasto planejado, autorizado, empenhado, liquidado e pago. Quando a despesa pública é liquidada, significa que o serviço que deu origem a esse gasto já foi efetuado e reconhecido pelo ordenador de despesas, faltando, apenas, o desembolso efetivo do dinheiro. É justamente esse tipo de despesa (liquidada mas ainda não paga) que dá origem aos Restos a Pagar Processados (RAP processados).

Já no caso de Restos a Pagar Não Processados (RAP não processados), a despesa foi planejada, autorizada e empenhada, mas o ordenador de despesas ainda não reconheceu a prestação do serviço ou a execução do investimento. Ou seja, o gasto ainda não foi liquidado nem pago.

(2) Como os RAP podem ser utilizados para, artificialmente, inflar o resultado primário? De duas formas diferentes. Primeiro, quando a despesa já foi liquidada e o governo propositadamente posterga o pagamento (aumenta RAP processado) ou o ordenador de despesas atrasa o reconhecimento de um serviço já prestado ao governo ou de um investimento já executado (aumento do RAP não processado). Em 2003, metade do crescimento do superávit primário veio da postergação de despesas já liquidadas (RAP processado) que foram pagas apenas no ano seguinte.

No entanto, o  problema maior nos últimos anos é o que vem acontecendo com o saldo dos RAP não processados. Antes de 2006, o saldo dessa conta flutuava, em alguns anos aumentava, em outros diminuía, e a execução do pagamento desse tipo de despesa ficava na média em R$ 7,4 bilhões (média de pagamento dos RAP não processados de 2003 a 2005). Acontece que desde 2006 essa conta disparou e, em 2010, foram pagos R$ 44,2 bilhões referentes a despesas empenhadas em 2009 e, neste ano, o saldo dos RAP não processados inscritos é de R$ 103 bilhões.

Apenas no item “investimento’’, o montante de despesas empenhadas em 2010 que deixaram para ser executadas em 2011 foi de R$ 48 bilhões, valor igual ao investimento pago de 2010 do orçamento da união (exclui estatais).

(3) Mas se o governo mais cedo ou mais tarde terá que pagar essas despesas que foram adiadas, qual a vantagem dele postergar o pagamento, ou seja aumentar o saldo dos restos a pagar ?

O governo faz isso porque ganha tempo, aumenta o primário em um ano ou mascara a sua queda por dois motivos: (1) o governo já trabalha com uma redução do resultado primário para o ano seguinte; ou (2) quando o governo projeta um aumento de receita, no futuro, suficiente para pagar parte das despesas que são postergadas para o exercício fiscal do ano seguinte.

Caso nenhum desses casos venha a ocorrer, o governo passa então a deslocar parte do orçamento deste ano para o ano seguinte e, assim, sucessivamente, para poder pagar as despesas do ano anterior. Isso vai criando uma bola de neve que só termina ou com redução do primário ou com aumento de receita para pagar essas despesas. Acredito que esse jogo perigoso vem acontecendo no Brasil desde 2006 e temos hoje quase que a execução de um orçamento paralelo que está longe de ser insignificante (ver abaixo a execução dos RAP não processados).

Gráfico – Pagamento de Restos a Pagar Não Processados (2003-2010) – R$ bilhões

Fonte: Tesouro Nacional, Elaboração: Mansueto Almeida

(4) Mas Restos a Pagar não são dividas?

Aqueles mais familiarizados com o jargão da administração pública, poderiam questionar que se a despesa que não é paga apareceria na Divida Liquida do Setor Público e, assim, seria captado nas estatisticas do Banco Centrasl, já que o Banco Central calcula o primário pela variação da divida liquida menos pagamento de juros. No entanto, por incrível que pareça, a divida junto a fornecedores (Restos a Pagar) é considerada divida flutuante e não é contabilizada no conceito de Divida Liquida do Setor Público.

Assim, do ponto de vista da contabilidade do superávir primário, é melhor para o governo atrasar o pagamento de R$40 bilhões e ter um dívida junto a fornecedores do que aumentar a dívida em R$ 40 bilhões junto ao mercado e pagar aos seus fornercedores.

(5) Resumo da Ópera:

O resumo da ópera é o seguinte. Existe hoje uma dívida flutuante de mais de R$ 100 bilhões (isso mesmo, mais de R$ 100 bilhões) que são despesas cuja maior parte terá que ser paga em algum momento. Assim, como se não bastasse a dificuldade de o governo cortar gastos, ele tem essa dívida que mais cedo ou mais tarde terá que ser paga ou via aumento de dívida junto ao mercado, via queda do primário e/ou via aumento de carga tributária.

Quer que eu seja mais claro? OK, o governo se meteu em uma bola de neve com a postergação do pagamento de despesas e agora ele terá um problema sério para resolver e vai ter que recorrer a um aumento de carga tributária ou a mais truques fiscais. Fiz uma nota técnica mais detalhada sobre isso (se tiver interesse neste assunto clique aqui e leia a nota).

Existe alguma forma de acabar com essa palhaçada? Existe. É só reintroduzir na LDO um dispositivo da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) Lei 10.524 de 25 de julho de 2002 (LDO de 2003), que  estabelecia no §3o do Art. 39, subseção II (Das Vedações), da seção I do Capítulo III que:

“Art. 39: São vedados quaisquer procedimentos pelos ordenadores de despesa que viabilizem a execução de despesas sem comprovada e suficiente disponibilidade de dotação orçamentária.

………….

“§ 3o Os Restos a Pagar não processados, relativos a despesas discricionárias e não financeiras, inscritos no exercício de 2003 não excederão a 50% (cinqüenta por cento) do valor inscrito no exercício de 2002.”

Ou ainda, aprovar o Projeto de Lei Complementar 229/09 de autoria do senador Tasso Jereissati, que limita a inscrição de Restos a Pagar por fonte de recursos ao saldo da disponibilidade financeira da respectiva fonte e estabelece regras diferenciadas para cancelamento do RAP para as despesas correntes (três meses) e de capital (seis meses, exceto operações de crédito, licitação internacional ou gasto plurianual).

Mais uma vez, desculpem por tratar desses assuntos chatos aqui neste espaço. Mas é bom que um número maior de pessoas entendam isso e possam discutir, porque será importante acompanhar essa conta de Restos a Pagar neste ano e nos próximos.

Trem Bala: o debate

Para aqueles intressados no debate sobre a construção do Trem Bala recomendo a leitura do meu artigo (“Hoje, projeto não é prioritário“) publicado no Jornal Folha de São Paulo contra esse projeto, que reproduzo abaixo, e o artigo do diretor-geral da Agência Nacional de Transportes Terrestres, Bernardo Figueiredo (“o Brasil precisa e merece“), a favor do projeto.

A minha posição neste debate é direta e simples. Acho esse meio de transporte muito agradável, mas acho que hoje temos outras prioridades. O Brasil é um país com muitos recursos, mas esses recursos não nos tem propiciado melhora substancial da nossa educação, serviços de saúde, invstimentos em infraestrutura e desoneração tributária da folha salarial e do investimento.

Trens de alta velocidade são investimentos muitos caros e precisam de subsídios para sua operação (é assim no mundo todo). Como no Brasil as pessoas acham que nada tem custo, o debate correto deveria ser colocado talvez nestes termos: “Você apoiaria a volta de uma CPMF para finaciar a construção e subsidiar a operação de trens de alta velocidade no Brasil”?

Recomendo também a leitura do artigo (High-Speed Rail Is a Fast Track to Government Waste) do colunista da Newsweek, Robert Samuelson, que mostra vários furos dos projetos de trem bala nos EUA. Em um momento no qual os estados americanos estão cortando gastos com educação e serviços sociais, o governo quer construir uma rede nacional de trens de alta velocidade por US$ 53 bilhões.

Por fim, em condições normais de temperatura e pressão, já sabemos que no próximo ano, pela regra atual, o salário mínimo irá para valor próximo a R$ 620, o que siginifca uma gasto extra de R$ 22,5 bilhões sem contar com o crescimnto vegetativo da folha do INSS. Ou a receita cresce muito este ano ou descofio também em uma possível volta da CPMF.

Folha de São Paulo – 19 de fevereiro de 2010

O trem-bala deve ser construído?

NÃO  

Hoje, projeto não é prioridade

MANSUETO ALMEIDA

Não há dúvida de que é agradável viajar em trens de alta velocidade. Esse tipo de transporte é pouco poluente, rápido e confortável.  No entanto, sabe-se também que é ainda melhor morar em um país que possui escolas públicas de boa qualidade para qualquer criança, independente do local de nascimento ou do poder aquisitivo da família, como ocorre na Finlândia.

É também agradável morar em um país em que os hospitais são tão bons que não se sabe quais deles são públicos ou privados, como acontece na Alemanha.  O ideal seria morar em um país que possuísse boa infraestrutura, inclusive com disponibilidade de trens de alta velocidade, boas escolas, com professores capacitados, e excelente serviço de saúde pública.

Infelizmente, o Brasil ainda está longe de ser esse país; assim, não pode se dar ao luxo de embarcar em aventura de elevado custo, cujo retorno social é altamente incerto.  O projeto do trem-bala não é prioritário para um país que ainda sofre para melhorar a qualidade do seu ensino, melhorar os serviços de saúde e recuperar a infraestrutura que tira a competitividade do setor privado, devido à carência de investimentos em portos, aeroportos, energia e rodovias, como mostraram vários estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (comunicados nº 48, 50, 51, 52 e 54).

Projetos de trens de alta velocidade são caros em qualquer lugar do mundo, e o Brasil não é exceção. O projeto do trem-bala brasileiro está orçado em R$ 33 bilhões, mas nesse valor não está incluída a parcela de reserva de contingência para arcar com eventuais custos não programados do projeto.

Some-se a isso os fatos de o projeto envolver subsídios de até R$ 5 bilhões para as concessionárias e de a maior parcela do financiamento ser de recursos do BNDES, que não os tem e vai precisar de mais um empréstimo do Tesouro Nacional, como autorizado pela medida provisória nº 511, de 5 de novembro de 2010, que empresta R$ 20 bilhões para o BNDES financiar o projeto.

É bom olhar o exemplo dos casos dos trens de alta velocidade da Itália, que começaram como projetos de parceria público-privada e terminaram sendo absorvidos integralmente pelo setor público, devido a sucessivos aumentos no custo de tal projeto. Isso levou a um aumento da dívida pública e do deficit público em mais de um ponto percentual do PIB.

No Brasil, o custo do trem-bala é tão incerto que a medida provisória acima mencionada dá carta branca para que o ministro da Fazenda renegocie esse empréstimo para 20, 30, 40 anos ou mais para compatibilizar o fluxo caixa do banco ao financiamento do projeto.

Adicionalmente, o artigo 4º dessa mesma medida estabelece que, no caso de não pagamento, o BNDES será perdoado da dívida, que será arcada, integralmente, pelo Tesouro Nacional (leia-se nós, contribuintes).
Projeto de trens de alta velocidade têm elevado custo fiscal e não se sustentam sem elevados subsídios públicos. Esse não é um investimento prioritário para o Brasil neste e nos próximos anos, principalmente quando se reconhece que ainda precisamos avançar, além dos investimentos em saúde, educação e infraestrutura, na agenda de desoneração tributária da folha salarial e do investimento, que ainda não avançou por conta da impossibilidade de o governo abrir mão de receita fiscal.

Insistir no projeto do trem-bala é mais uma prova de que ainda sofremos um pouco da megalomania do “Brasil do futuro” da década de 70, que nos levou à década perdida.

MANSUETO ALMEIDA é pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

Utilização dos Recursos do Pré-Sal e Capitalização do BNDES e CEF

Às vezes tenho dúvidas se os congressistas sabem de fato o que estão votando e o grau de liberdade que estão dando para quem está no governo. Se sabem, então não venham reclamar depois. Refiro-me à Medida Provisória 500, de 30 de agosto de 2010, aprovada e  transformada na Lei 12.380, de 10 de janeiro de 2011.

Um dos pontos que achei polêmico nesta lei foi a autorização para que a União utilize a sua participação excedente em empresas estatais para capitalizar outras empresas estatais sem precisar de aprovação prévia do Congresso Nacional. Para se ter ideia do que isso representa, acho que a recente operação do BNDES e CEF com ações da Petrobrás é um excelente exemplo.

No debate do ano passado, o governo precisou fazer a cessão onerosa de 5 bilhões de barris de petróleo (R$ 74,8 bilhões) para capitalizar a Petrobrás para que essa companhia conseguisse mais  recursos para explorar o pré-sal. No mundo real, no entanto, a operação de capitalização da Petrobrás teve duas finalidades adicionais. Primeiro, utilizou-se o BNDES e o Fundo Soberano para gerar uma receita extra de R$ 31,8 bilhões para o Tesouro Nacional. Segundo, o governo agora pegou parte de suas ações na Petrobrás (R$ 8,6 bilhões) e utilizou para capitalizar a CEF (R$ 2,2 bilhões) e BNDES (R$ 6,4 bilhões).

O que isso tudo significa? Significa que ao invés de o Congresso Nacional ter aprovado a cessão onerosa de 5 bilhões de barris de petróleo (R$ 74,8 bilhões) para capitalizar a Petrobrás; seriam necessários apenas R$ 34,4 bilhões ou menos de 2,5 bilhões de barris. Assim, utilizou-se a necessidade de investimentos da Petrobrás para explorar o pré-sal para “desviar” R$ 40,4 bilhões da capitalização do Tesouro na petroleira para gerar receita primária e capitalizar o BNDES e CEF.

Sim, tudo isso é legal graças ao Congresso Nacional que aprovou a Medida Provisória 500/2010, aprovada e  transformada na Lei 12.380, de 10 de janeiro de 2011. O engraçado é que já começamos utilizar os recursos do pré-sal e todo mundo acha normal. Eu preferia que esses R$ 40,4 bilhões desviados da capitalização da Petrobrás tivessem sido usados para fomentar a educação e com incentivos à inovação.

Mas o Brasil pode mais, “temos que pensar grande” e também investir no Trem Bala. Acho que poucas pessoas compreenderam que já começamos utilizar os recursos do pré-sal, mas não foi nem para educação nem tão pouco para saúde. Mais uma vez, tudo isso é legal. Mas não seria imoral?

Faz sentido um novo empréstimo para o BNDES?

Notícias recentes publicadas no Estado de São Paulo e na Folha de São Paulo afirmam que  o governo prepara um novo empréstimo de R$ 45 a R$ 55 bilhões para o BNDES.  O que significa isso? Seria um medida boa ou ruim? Quais os prós e contras desse novo empréstimo?

Não vou conseguir responder todas essas perguntas neste post, mas gostaria de dar minha contribuição ao debate com quatro questionamentos.

(1) Custo Fiscal: Os empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES (além dos benefícios) têm também um custo fiscal.

Os empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES têm um custo fiscal. O Tesouro Nacional se endivida no mercado para conseguir dinheiro, pagando, no mínimo, 11,25% ao ano (taxa de juros SELIC) e empresta esses recursos para o BNDES cobrando 6% ao ano (TJLP). O diferencial de juros é o custo financeiro dessa operação. Tradicionalmente, o Tesouro Nacional sempre emprestou recursos para o BNDES, mas o total de empréstimos até 2006 não chegava a R$ 10 bilhões.

No final de dezembro de 2010, os empréstimos do Tesouro Nacional para os bancos públicos estavam em R$ 255,8 bilhões, sendo R$ 235,9 bilhões empréstimos para o  BNDES.  Se for confirmado mais um novo empréstimo de R$ 45 bilhões ou de R$ 55 bilhões, os empréstimos totais (estoque) do Tesouro aos bancos públicos (BNDES e CEF) passará de R$ 300 bilhões.

Como essas operações tem um custo implicito que nunca é divulgado, passa-se a impressão que não há limite para esse tipo de operação. Apenas o diferencial de juros dessas operações já representa, antes desse novo empréstimo, um custo fiscal acima de R$ 10 bilhões ao ano.

O engraçado é que, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, qualquer gasto adicional com educação e saúde só pode ser aprovado se definido a fonte de recursos. No entanto, o mesmo não vale para o aumento do endividamento para emprestar para bancos públicos, uma operação que tem custo fiscal. Em outras palavras, para aumentar em R$ 500 milhões o gasto com educação é preciso definir uma fonte permanente de recursos, mas para aumentar a divida em R$ 200 bilhões para fazer politica setorial não é necessário definir fonte de recurso.

Como o Congresso Nacional tem aprovado essas operações, pode-se dizer que a sociedade decidiu que vale a pena aumentar a dívida para transferir recursos para o BNDES, mas seria bom para o debate que estimativas de custos dessas operações fossem divulgadas pelo Tesouro Nacional, pois o aumento continuo do endividamento para fortalecer o BNDES não é um mecanismo sustentável de fortalecimento do banco nem tão pouco de financiamento do crescimento da economia.  E hoje o BNDES não é um banco pequeno. Funcionários do banco me falaram que o BNDES consegue emprestar perto de R$ 100 bilhões ao ano sem ajuda do Tesouro Nacional, o que já é um montante expressivo.

(2) O que o BNDES deve financiar?

Como os empréstimos do BNDES cobram taxas de juros inferiores à taxas de mercado, há sempre uma grande procura pelas linhas de financiamento do banco.  O único problema é que o BNDES não tem condições e nem deve tentar financiar todos os tipos de operações. Para determinadas operações e para empresas maiores, não há necessidade de um apoio muito forte do BNDES.

As maiores empresas do Brasil conseguem levantar recursos via mercado de capitais e têm acesso ao crédito externo, não precisando demasiadamente do BNDES. Por exemplo, não faz sentido para mim a superexposição do BNDES à algumas empresas. A relação recente do BNDES com a Petrobrás talvez seja um bom exemplo. Como se sabe (ou para quem não sabe), desde 2008, pela Resolução BACEN no 315, os empréstimos para as empresas do grupo Petrobrás são contabilizadas como empresas individuais para fins de limite de exposição de risco do banco.

O passivo (empréstimos) da Petrobrás junto aos bancos públicos passou de menos R$ 2,56 bilhões (os depósitos da Petrobrás eram maiores que sua dívida junto a bancos públicos), em 2006, para R$ 50 bilhões em 2010. No caso apenas do BNDES, esse banco tem investimentos em ações e empréstimos para Petrobrás que somam, praticamente, R$ 80 bilhões; valor expressivo de exposição à um único grupo já que, em 30 de junho de 2010, o Patrimônio de Líquido de Referência (PLR) consolidado do banco era de R$ 58,2 bilhões.

Tabela 1 – Passivo da Petrobrás com Bancos Públicos– R$ Bilhões

Fonte: Balanços Petrobrás. OBS: Em 2006 e 2007, os ativos da Petrobrás no Banco do Brasil eram superiores ao passivo.

Tabela 2  – Exposição do BNDES à Petrobrás– R$ Bilhões

Fonte: Balanço do BNDES e Balanço da Petrobrás

O que se questiona aqui não são os empréstimos do BNDES para a Petrobrás, mas o volume talvez exagerado dos mesmos para esta empresa, que tem fácil acesso ao financiamento via mercado de capitais e no mercado internacional de crédito. Se uma empresa com as qualidades da Petrobrás ainda precisa de um apoio tão forte do setor público para o seu crescimento, o que podemos dizer dos milhares de empresários pequenos e médios do Brasil?

(3) A complicada Relação do BNDES com o Tesouro Nacional

Acho que já passou do momento do Tesouro Nacional parar de utilizar o BNDES para “criar” receita primária. O que significa isso? Mais ou menos o seguinte. O Tesouro Nacional se endivida, empresta recursos ao BNDES que, em seguida, compra ativos do Tesouro em estatais como ocorreu com a as vendas de créditos que o Tesouro Nacional tinha junto à Eletrobrás para o BNDES, que alcançaram R$ 3,5 bilhões, em 2009, e mais R$ 1,4 bilhão em 2010. Na prática, o BNDES recebeu recursos do Tesouro e com parte desses recursos comprou ativos do Tesouro, ocasionado uma receita primária.

A mesma prática foi utilizada na capitalização da Petrobrás. O Congresso Nacional já havia aprovado a capitalização da Petrobrás com a cessão onerosa equivalente em até 5 bilhões de barris de petróleo (R$ 74,8 bilhões). Mas o Tesouro Nacional resolveu aumentar os empréstimos para o BNDES em R$ 24,8 bilhões para que, com esse dinheiro, o banco comprasse ações da Petrobrás e o dinheiro voltasse para o Tesouro Nacional como receita. O Tesouro colocou o BNDES na capitalização da Petrobrás apenas para transformar R$ 24,7 bilhões de divida em receita.

Por fim, dado que o BNDES precisa de  recursos novos, como explicar que o banco pagou, em média, R$ 10 bilhões ao ano de dividendos ao Tesouro Nacional nos últimos três anos? A distribuição de dividendos gera uma receita primária nova para o Tesouro, ajudando a melhorar o superávit primário, mesmo que, simultaneamente, o Tesouro se endivide e empreste montante semelhante ao BNDES. No mundo dos homens racionais, já que o banco está precisando de mais dinheiro, o pagamento de dividendos não deveria ocorrer.

(4) BNDES e incentivos à inovação

Todas as vezes que se fala em aumentar os empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES se fala da necessidade de aumentar o financiamento à inovação. Eu nunca entendi muito essa explicação por dois motivos. Primeiro, hoje no Brasil, por incrível que pareça, sobra dinheiro para o fomento à inovação. Os Fundos Setoriais (FS), que são o principal instrumento de fomento à inovação no Brasil, não conseguem executar a totalidade dos recursos anuais disponíveis. Como se observa no gráfico abaixo, apesar do aumento contínuo na arrecadação dos FS, menos de 40% dos recursos são desembolsados anualmente no fomento à P&D. Dado que a renúncia fiscal dos investimentos em P&D no âmbito da Lei do Bem é de cerca de R$ 1,4 bilhão por ano (ver relatório da Lei do Bem de 2009), uma parcela dos recursos não executados dos FS seria mais que suficiente para dobrar os incentivos à P&D no âmbito da Lei do Bem. Isso não tem absolutamente nada a ver com BNDES.

Gráfico – Execução do Orçamento dos Fundos Setoriais

Segundo, como já dito acima, o BNDES é hoje um banco com capacidade de empréstimo perto de R$ 100 bilhões além de possuir o BNDESPAR,  que tinha uma carteira de ações avaliada em R$ 78,5 bilhões em junho de 2010. Os empréstimos do BNDES para inovação são insignificantes frente ao total de empréstimos  do banco porque o tipo de empréstimos e controle a que o BNDES está sujeito dificulta os empréstimos para inovação. No caso do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) que contava com uma carteira de empréstimos de R$ 124 bilhões (ver gráfico III pp. 10 do último relatório do BNDES enviado ao Congresso Nacional), em 2010, o volume de crédito para inovação foi de apenas R$ 0,8 bilhão.

Fonte: BNDES

RESUMO

É ótimo para o Brasil ter um banco como o BNDES, um banco que, por sinal, tem uma excelente equipe de técnicos preparados para analisar projetos complexos. O que não é bom para o Brasil é utilizar o BNDES como um braço do Tesouro Nacional para gerar receitas primárias fictícias e exigir que o BNDES empreste recursos para algumas grandes empresas, sem que se explique o beneficio social dessas estratégia. A simples explicação de que “o BNDES precisa de mais recursos para investir na produção” é ridícula, pois dinheiro não nasce em árvore e  precisamos decidir o que será prioritário na politica de financiamento do banco.

Assim, seria bom para todos que essa nova operação de empréstimo do Tesouro Nacional para o BNDES fosse bem explicada para a sociedade, já que esse novo empréstimo, como os anteriores, tem como fonte de recurso o aumento da divida pública (bruta). Um bom começo seria o compromisso de o Tesouro Nacional não mais utilizar o BNDES para “fabricar” receita e que se esquecesse de vez do projeto do Trem Bala que não é prioritário.

Uma breve nota de agradecimento aos antigos e novos leitores

Fiquei feliz e chocado com o grande número de leitores desse blog na última semana. A circulação inesperada decorreu da gentileza de muitos leitores que indicaram a outros a leitura desse blog e, claro, ao link no blog do jornalista Reinaldo Azevedo. Para a minha surpresa, em apenas quatro dias, o numero de leitores chegou perto de 10.000 (dez mil), o que aumenta em muito minha responsabilidade.

Os debates em economia são simples, as soluções, no entanto, nem sempre são fáceis. Mas qualquer pessoa pode sim entender os debates mais difíceis em economia, sem precisar para isso ser economista. Economistas não são seres iluminados e, muitas vezes, falamos verdadeiras tolices.

Mais uma vez, gostaria de agradecer as várias manifestações de apoio  e espero poder contribuir para o debate de política econômica de forma mais eficaz e de forma mais clara. A propósito, neste blog só utilizo dados que são públicos e não faço uso de informação privilegiada.

Mansueto Almeida

 

O Improvável Corte do Custeio em R$ 50 bilhões

O Ministério da Fazenda surpreendeu a todos e anunciou um corte de R$ 50 bilhões no gasto público. Sim, surpreendeu a todos com o tamanho do corte, mas não disse de onde vai cortar e, assim, por enquanto, o que foi anunciado não passa de palavras ao vento. Eu gostaria de estar errado, mas confesso que o que foi dito na entrevista coletiva é muito mais uma carta de boas intenções do que o detalhamento de medidas concretas que todos esperavam.

Teria sido melhor se o Ministério da Fazenda tivesse divulgado um número menor e tivesse especificado, exatamente, de onde vai cortar ao invés de divulgar um número cabalístico de R$ 50 bilhões que, por enquanto, não passa de uma vaga promessa.

Vamos ver cada uma das medidas anunciadas e fazer as malditas contas:

(1) Primeira medida: o primeiro foco do ajuste fiscal será na folha de pagamentos, um dos maiores gastos da União. Para tanto, o governo está contratando junto à Fundação Getúlio Vargas (FGV) uma auditoria externa na folha de pagamentos para detectar incorreções.

Isso chega a ser brincadeira de mau gosto. No âmbito de estados e municípios, no passado, isso fazia até sentido quando a contabilidade pública era rudimentar e existiam funcionários fantasmas. Mas no caso do Governo Federal que tem o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) é muito improvável que haja “fantasmas” no serviço público federal, a não ser que o governo desconfie da lisura do governo Lula. Os gastos com pessoal aumentaram não por causa de fraudes, mas porque o governo Lula aumentou os salários e contratou mais funcionários. Ao longo de oito anos do governo Lula, o gasto com pessoal ficou entre 4,30% (2005) e 4,76% do PIB (2009), terminando em 4,55% do PIB, em 2010. O peso da folha de pessoal do governo federal poderia ter sido muito menor se os aumentos ao setor público tivessem sido mais seletivos, mas acho difícil e improvável que haja fraudes que exija uma auditoria externa da FGV.

(2) A ministra também disse que novas contratações no setor público serão olhadas com lupa e que não há neste momento qualquer medida para elevação dos valores pagos para os funcionários em cargo em comissão.

Não sei dizer se a suspensão de concursos públicos é uma medida boa ou ruim, já que há órgãos com excesso de funcionários e outros com carência. A Ministra deveria ter dito quais carreiras não precisam de novos funcionários e aquelas que ainda precisam de funcionários, até porque há ainda uma parte de terceirizados que têm que ser substituídos por funcionários concursados. De qualquer forma, a economia possivel destas medidas é mínima neste ano. Assim, não vai ajudar muito no esforço de R$ 50 bilhões anunciado.

Quanto aos cargos de DAS (comissão dos cagos de direção do serviço público federal), duvido que não haja um aumento pelo seguinte motivo: os cargos de comissão no legislativo aumentaram muito. Um assessor técnico hoje no legislativo (sem vinculo com o setor público) ganha uma comissão de R$ 16 mil. Se você tiver vinculo no executivo, seu salário mensal aumenta em R$ 10 mil. O salário do Secretário de Política Econômica, DAS-6, é de R$ 11.179,36 (sem vinculo com o setor público). Ou seja, do ponto de vista estritamente financeiro, vale mais assessorar um Senador da República do que ser Secretário de Politica Econômica.

(3) Segundo a ministra do planejamento, há a intenção de publicar um decreto reduzindo em 50% em termos nominais as despesas com viagens e diárias.

Impressionante? Acho que não. Algum de vocês sabem o potencial de economia decorrente dessa medida? OK, vamos aos números. Em 2010, o governo federal gastou R$ 976,9 milhões com passagens e despesas com locomoção; R$ 1,04 bilhão com diárias de pessoal civil e mais R$ 220,2 milhões com diárias de militares. Somando tudo temos R$ 2,2 bilhões. Uma redução de 50% significa um economia potencial de R$ 1,1 bilhão, ou apenas 2% do que foi anunciado (R$ 50 bilhões). como falam meus amigos americanos: “No big deal”.

(4) PAC não sofre corte: Ministra do Planejamento afirmou ainda que não haverá corte no Orçamento do PAC nem adiamento na execução das obras. Segundo ela, a maior parte do corte anunciado nesta quarta será no custeio como, por exemplo, na redução das despesas com telefonia, energia elétrica, água e consumo de materiais, em geral.

Não quero ser pessimista, mas isso é impossível. Vou repetir: é impossível um corte de custeio de R$ 30 bilhões, R$ 40 Bilhões ou R$ 50 bilhões de um ano para outro. Um corte de custeio dessa magnitude só seria possível se o governo deixasse de pagar dividas judiciais, cortasse a compra de várias despesas do SUS, não pagasse despesas de indenizações e restituições, etc. Serei mais específico correndo o risco de ser chato.

(a) quais as principais despesas de custeio?

A tabela abaixo detalha as principais despesas de custeio, todas aquelas que em 2010 foram acima de R$ 1 bilhão. O total das principais despesas de custeio foi de R$ 194,5 bilhões. Assim, poderia parecer que um corte de R$ 50 bilhões em cima de R$ 194 bilhões, um corte de 25%, seria factivel.

Um momento! Os ministros falaram que não iriam cortar gastos sociais. Vou supor que educação é saúde entram na conta de gastos sociais. Assim, vamos fazer algumas correções nesta conta.

Principais Despesas de Custeio –  R$ bilhão (2010)

Fonte: SIAFI , Elaboração: Mansueto Almeida

(b) Principais despesas de custeio para saúde e educação

A tabela abaixo é a mesma tabela do custeio acima, mas apenas para gastos com educação e saúde. Como se observa, algumas contas de custeio como “material de consumo” e “contribuições” são na sua maioria gastos com a função saúde e educação.

Principais Despesas de Custeio –  R$ bilhão (2010) – Função Saúde e Educação

Fonte: SIAFI , Elaboração: Mansueto Almeida

(c) Se retirarmos das principais despesas de custeio os gastos com saúde educação restam R$ 122,4 bilhões, ao invés dos R$ 194,5 bilhões iniciais.

Principais Despesas de Custeio menos despesas com Saúde e Educaçã0–  R$ bilhão (2010)

Fonte: SIAFI , Elaboração: Mansueto Almeida

(d) Resultado Final: No entanto, há ainda algumas contas que não serão objetos de cortes (ver despesas acima em amarelo): (i) LOAS (Beneficio Mensal ao Deficiente e ao Idoso); (ii) Bolsa-familia (outros auxílios financeiros a pessoa física); (iii) auxilio financeiro a estudantes; e (iv) seguro-desemprego e PIS/PASEP (outros benefícios de natureza social).

O governo falou que iria aumentar o controle dessa ultima conta, mas é muito difícil por fiscalização diminuir a rotatividade do mercado de trabalho. No Brasil, com o mercado de trabalho aquecido, infelizmente, aumenta a rotatividade da mão-de-obra e o seguro-desemprego aumenta, ao invés de diminuir. Fazendo mais essas correções restam apenas R$ 53,7 bilhões de custeio, em 2010, para cortar os R$ 50 bilhões.

Principais Despesas de Custeio sem gastos com educação, saúde, gastos sociais-  R$ bilhão (2010)

Fonte: SIAFI , Elaboração: Mansueto Almeida

Infelizmente, o corte das despesas anunciado nesta quarta-feira não é possível e o governo está se desgastando com esse tipo de medida sem necessidade. O resultado fiscal este ano será melhor do que no ano passado, mas esqueçam o corte anunciado de R$ 50 bilhões concentrado apenas em custeio, sem sacrificar investimentos e gastos sociais. Simplesmente não é possível.

A propósito, em 2003, o primeiro ano do governo Lula, o ajuste fiscal foi feito em grande parte em cima do investimento público que foi cortado em 50%. Quem era o Ministro do Planejamento na época? Um economista chamado Guido Mantega, que agora ocupa a pasta da Fazenda e sabe que não se consegue cortar muito o custeio de um ano para outro.

Mais uma vez, gostaria de estar errado sobre tudo que falei acima, mas o simples fato de o governo não ter divulgado quais as contas específicas que sofrerão cortes, dá a impressão que o anuncio de restrição fiscal não passa de um conjunto de intenções.

Desculpem a análise longa e chata.