A Difícil Tarefa de Cortar o Custeio

Vou direto ao ponto. O Brasil não tem como fazer um ajuste fiscal profundo em um ano. Por que? Simples. Nos últimos onze anos, mais de 70% do crescimento dos gastos não financeiros do governo federal vem de gastos sociais e INSS. Se acrescentarmos a essa conta o custeio especifico da saúde e educação, esse número vai para 85%. Com esse perfil, a única forma de fazer um ajuste fiscal é sendo mais parcimonioso ao longo dos anos, concedendo reajustes menores ao salario mínimo e controlando os aumentos dos funcionários públicos.

A possibilidade de redução drástica de custeio também não é possível. Vamos, por exemplo, ver o caso dos gastos com educação e saúde. Em 2009, excluindo os gastos com servidores inativos, o gasto total com as funções saúde e educação pelo governo federal foi, respectivamente, R$ 53,7 bilhões e R$ 34,1 bilhões. De acordo com a estrutura do gasto detalhada nas tabelas abaixo, 96% do gasto com saúde são gastos com custeio (84%) e pessoal (12%); e 89% dos gastos com educação são gastos de custeio (47%) e pessoal (42%). Não há como, no curto-prazo, os hospitais deixarem de comprar material cirúrgico ou pagar os leitos que o SUS utiliza nos hospitais privados. Assim, o potencial de ajuste nessas áreas é muito pequeno. E quanto essas contas representam do custeio?

Tabela 1 – Gastos com Saúde (exclui aposentados da união)- 2009

Tabela 2 – Gastos com Educação (exclui aposentados da união) – 2009

A Definição do Custeio Restrito

Há anos trabalho com o conceito de custeio restrito, uma denominação que inventei para retirar dos gastos de custeio, os gastos com programas sociais, previdência,  repartição de receita, e o custeio da função saúde e educação. A metodologia pode ser identificada na tabela seguinte. O gasto de custeio total (GND-3) de 2009 foi de R$ 510,9 bilhões. Mas quando se retira dessa conta as despesas acima para se chegar ao conceito de “custeio restrito”; sobra apenas R$ 50,4 bilhões, correspondente a 1,60% do PIB de 2009.

É em cima dessa conta que o setor público pode passar a tesoura e não há muito espaço para reduções bruscas, pois em 2011, por exemplo, o custo de equalização dos empréstimos do BNDES no programa PSI será de cerca de R$ 5 bilhões; valor que não existia em 2009.

Tabela 3 – Cálculo do Custeio Restrito (2009)

Assim, podemos até fazer um grande esforço de economia no custeio, mas o efeito será pequeno. Há ainda um outro problema. As três maiores contas do custeio restrito em 2009 foram, respectivamente: (1) outros serviços de terceiros-pessoa jurídica (R$ 14,5 bilhões); (2) sentenças judiciais (R$ 8 bilhões); e (3) indenizações e restituições (R$ 5,4 bilhões) – excluindo a parcela dessa contas que vai para educação e saúde. Dessas três contas, apenas a primeira está sobre o controle direto do governo. Assim, mesmo nos R$ 50 bilhões do custeio restrito de 2009, algo como R$ 13 bilhões não está sobre o controle direto do governo.

Isso significa que é impossível no Brasil fazer um ajuste fiscal? A mensagem que quero deixar aqui não é esta. As mensagens (ver também o post anterior deste blog) que quero enfatizar são duas: (1) o espaço para reduzir o custeio (restrito) do governo em um curto espaço de tempo é pequeno; e (2) o ajuste fiscal se acontecer recairá, preponderantemente, em gastos que, em 2009, somaram não mais que R$ 71,5 bilhões: R$ 34,1 bilhões de investimento público e R$ 37,4 bilhões de custeio restrito (excluindo sentenças judiciais, indenizações e restituições). Essas duas contas foram apenas 2,3% do PIB de um gasto total (exclusive repartição de receita) de R$ 572,2 bilhões ou 18,20% do PIB em 2009.

 

O que fazer?

Se o governo quiser fazer uma ajuste fiscal, ele terá que controlar o crescimento do salário mínimo real e o reajuste dos funcionários públicos ao longo dos próximos quatro anos e, sempre, tentar melhorar a eficiência do gasto público. Olhando para o longo-prazo, acredito em choque de gestão, mas olhando para o curto-prazo; choque de gestão e cortes grandes na despesa fiscal é papo-furado e, se ocorrer, terá que recair em parte sobre o investimento público.

Não sou pessimista, sou realista. Dado esse cenário, considero que 2011 está perdido e teremos que confiar na competência do Banco Central. No caso do Tesouro, espero que ele olhe mais para os próximos quatro anos do que, apenas, para o próximo ano.

9 pensamentos sobre “A Difícil Tarefa de Cortar o Custeio

  1. Caro

    Nada substitui a correta iluminação com foco preciso no que de fato é ação (desatar o nó do ajuste fiscal) e, assim, distinguir com clareza para o leitor o que nesta cena é apenas mágica “para inglês ver”.

    Muito bons e esclarecedores os dois posts.

    PS: Apesar de já ter visto muita barbaridade ao longo da minha vida de brasileiro, é surpreendente que neste cenário agentes do Estado insistam em dar espaço à megalomania e à irresponsabilidade em defesa do famigerado trem-bala, que espero seja mesmo jogado para as calendas gregas.

  2. Parece-me que o estatuto do direito adquirido inexiste em outros países, pelo fato dos governos cortarem salários e benefícios quando necessário.

    Chegaremos ao ponto de adotar tal procedimento ou continuaremos reféns da irresponsabilidade e demagogia populistas?

    Há, no horizonte, espaço para coibir os desarranjos e abusos na folha do funcionalismo público?

    Teria enorme prazer em poder conversar com o Sr. qualquer dia através do Skype. O Sr. tem meu e-mail para contato.

  3. Mansueto,

    Excelente. Compartilho de suas valiosas análises e previsões. Em relação a situação de nosso país : ” Não sou otimista, nem pessimista, sou apenas um realista desesperançoso”.

  4. A Claudia Gaspar tocou num ponto que até pode ser pouco relevante no plano financeiro, mas que é importante no plano geral da administração pública e da moralidade reinante, digamos assim: o das “espertezas adquiridas”, redundando, obviamente no crescimento sempre exponencial das despesas com funcionários públicos e outras categorias privilegiadas. “Isonomia”, no Brasil, sempre significa encostar seu salário nas categorias superiores, e o famoso teto dos ministros do Supremo é uma balela, considerando-se que muitos funcionários, inclusive no Congresso, adicionam muitas gratificações e horas-extras a seus salários, ultrapassando em muito seus salários. Sem mencionar, também, que os proprios ministros do STF (e outros) tem penduricalhos e mordomias, que elevam seus salários reais muito acima do teto nominal.
    Sou radicalmente contra estabilidade no setor público — o mais notório indicador de “preguiça adquirida” — assim como sou contra qualquer tipo de isonomia que não reconheça o mérito como critério essencial de ganhos, e sou contra também as “espertezas” adquiridas, que foram arrancadas à custa de manobras pouco transparentes no Congresso.
    Dito isto, também concordo em que o espaço para ajuste fiscal no orçamento público é restrito, e por isso acho que a solução para a despoupança estatal, o baixo nível de investimentos no Brasil, e portanto o volume restrito de investimentos, passa por uma reorganização radical da vida pública no Brasil, com total “desestatização” do controle da atividade produtiva e maior liberdade para o setor privado.
    Quanto ao esforço fiscal, não creio que ele virá pelo ajuste das despesas voluntariamente, e sim compulsoriamente.
    Um dia se terá de votar, por exemplo, uma lei nacional (federal e governos estaduais), que alinhe (ou congele) os impostos mais gravosos, reduzindo-os progressivamente, digamos, de meio ponto percentual a cada ano, até um nível razoável (digamos em 15 anos), obrigando, portanto, os governos a ajustarem suas despesas com base numa expectativa menor de receitas. Ou seja, se programa a contenção geral, previsivel, e cada um faça os ajustes que puder.
    Meus cumprimentos ao blog por sua função didática.
    Paulo Roberto de Almeida
    Brasilia

  5. Caro colega, apesar de meu limitado conhecimento nas diversas áreas explanadas aqui (Economia Aplicada ao Setor Público, Política Fiscal e Econômica do governo Lula), uma delas em particular tenho acumulado um razoável conhecimento. E esta área é a do Orçamento Público.

    Notei que seu artigo aprofunda bastante em algumas contas específicas do orçamento que são: as despesas correntes em funções bem específicas.

    Antes de iniciar minha contra tese aos seus argumentos gostaria de explanar um pouco de minha indignação. Certo dia recebi em meu e-mail um artigo de um jornal muito conceituado, onde constava em machete: “Orçamento da União destinado à AGU – Advocacia Geral da União é de mais de 2 bilhões”. Imediatamente me assustei com tal notícia, visto que venho observando a evolução alguns gastos (em especial o de despesa com pessoal e encargos sociais) em alguns órgãos e autarquias.

    Bom, resolvi então conferir. Como todo cidadão, acessei o site do congresso, onde é detalhado em PORMENORES, todas as despesas por órgão, função, incluindo sua execução.

    Resultado: valor TOTAL da dotação (aquilo que foi aprovado na Lei Orçamentária e incluída também através de Lei de Créditos Adicionais) realmente era de 2 bilhões. No entando, muito menos da metade (naquela ocasião) havia sido REALMENTE executada PORQUE o governo federal instituiu um GRANDE contingenciamento. Detalhe: a maior parte das despesas da AGU eram com REFORMAS e construções de novos prédios. Portanto, o raciocínio que se chega é: caso o governo REALMENTE queira promover um ajuste fiscal poderá iniciar por aí, pelo menos na AGU.

    Inclusive, atendendo à boa doutrina de Direito Financeiro, podemos perceber que este tipo de despesa (reforma de imóveis) consta na categoria despesas correntes. Ufa, desculpe por ter me alongado.

    Gostaria de dizer: discordo de sua posição que, ao meu ver, foi tendenciosa ao expor APENAS algumas das várias funções, e justamente nos pontos onde não podem ser profundamente alterados, constantes no orçamento. Para uma análise mais profunda e detalhada deste tópico, penso que deveria ser explorada a maior parte das funções, senão todas, incluindo uma profunda análise nos órgãos e autarquias para se perceber PARA ONDE está direcionado a maior parte das despesas que poderiam ser efetivamente “cortadas” sem “grandes prejuízos”.

    P.S.: Sou um humilde estudante, então caso me engane, me perdor, caso discorde de minha opinião estou aberto a qualquer discussão. Também gostaria de acrescentar que gostei muito dos temas adotados por aqui e me tornarei leitor assíduo.

  6. Caro Leonardo,

    Este blog é um espaço democrático e, como todo economista, devo cometer vários erros nas minhas análises. Assim, pode defender contra argumentos em relação as minhas opiniões, pois apenas através um bom debate podemos avançar no conhecimento dessas questões que muitas vezes são mais simples do que parecem.

    Entendi o seu ponto, mas acho que não derruba a minha tese. Ao contrário sua argumentação reforça o meu ponto. Explico-me. Primeiro, trabalho com os dados efetivamente pagos no ano, ou seja, os valores do orçamento do ano liquidados e pagos e o os Restos a Pagar pagos (processados e não processados). Assim, os dados que puxei não sofrem do problema do “autorizado” versus o “executado” a que você se referiu no exemplo da AGU.

    Segundo, destaquei os dados apenas da saúde e educação, justamente porque o governo quando fala em ajuste fiscal sempre deixa de fora os gastos com saúde e educação. Assim, não detalhei as outras funções porque parti do princípio que as demais podem ser cortadas – com exceção novamente dos gastos sociais e previdência, que podem deixar de crescer, mas não há como ter um corte nominal.

    Terceiro, puxei os dados de custeio de forma muito simples. Rodei o SIAFI para 2009 para o GND-3 (outras despesas correntes) e do total tirei o custeio especifico da saúde e educação, programas sociais, repartição de receita e previdência. O que sobra, os R$ 50 bilhões, é o que seria passível de corte e o fato de reformas aparecerem como gasto corrente e não como investimento não contradiz o meu argumento já que essas “reformas” estariam dentro desses R$ 50 bilhões, que é o espaço no qual o governo pode agir dos mais de R$ 500 bilhões da conta outras despesas correntes (GND-3).

    Ou seja, não vejo como os pontos que você levantou refutam o meu argumento que é simples: o espaço para corte de custeio é pequeno, pois incide no máximo, em cima de R$ 50 bilhões; sendo que desse total há varias contas como indenizações e sentenças judiciais que não estão sobre o controle direto do governo.

    Se eu fizesse o mesmo para todas as outras funções, chegaria ao mesmo resultado, pois o custeio para todas as outras funções que não saúde, educação, gastos sociais, previdência e repartição de receita está nos R$ 50 bilhões. Ou seja, em nada modificaria a minha tese. É justamente por isso que ajustes fiscais no Brasil como, em 1999 e 2003, dois governos de partidos diferentes, terminam recaindo sobre o investimento público.

    Mas estou aberto ao debate. Para você derrubar o meu argumento, você teria que mostrar que, ao contrário do que afirmei, os gastos de custeio de todos os outros órgãos (com exceção de saúde e educação) seria muito maior do que os R$ 50 bilhões que detalho na tabela. Onde está a evidência?

    No mais, você que é um estudioso do assunto sabe que, pela Emenda Constitucional 29/2000, os gastos com saúde têm que crescer de acordo com o crescimento do PIB nominal e, assim, não seria possível fazer ajuste em cima dessa conta.

    Abs,

    Mansueto

    • Caro Eduardo,
      Caro Eduardo,

      a sinalização do governo de lutar pelo salário mínimo de R$ 545 foi correta na minha opinião porque se não o ajuste fiscal que eles pretendem, e que já falei que não dá para ser feito preservando o investimento público, ficaria impossível mesmo com corte de investimento público.

      E digo mais, a regra de reajuste atual do mínimo, no próximo ano, vai mais do que compensar toda a economia (0,2%-0,3% do PIB) que o governo possa eventualmente fazer este ano. Espero para frente um aumento de carga tributária.

      Assim, a minha declaração de que a sinalização é boa foi a luta do governo para segurar o mínimo. No caso dos R% 50 bilhões, não mudei em nada minha opinião: o ajuste só é possível se cortarem gastos sociais e investimento. Só corte de custeio é impossível. Assim, acho dificílimo o corte de R$ 50 bi.

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