O Novo Ajuste Fiscal de 2011: É possível?

Há uma grande especulação sobre um novo ajuste fiscal, rigoroso, já em 2011. O economista Samuel Pessoa estima que para gerar um superávit primário “real” de 3,3% do PIB no próximo ano, será necessário uma redução do gasto público em 0,80 ponto percentual do PIB e um aumento da carga tributária líquida de 0,30 ponto percentual do PIB, totalizando um aumento do primário real próximo a 1,1 ponto percentual do PIB.

A questão pertinente é a seguinte: um ajuste dessa magnitude é possível? É possível mas altamente improvável, pois seria necessário uma forte queda do investimento público da união que é a única conta passível de ajuste no curto-prazo. Na verdade, se olharmos os dados das contas públicas desde 1991/92, quando a longa estabilidade da carga tributária em relação ao PIB  por volta de 25% foi quebrada, temos que mesmo nos anos de ajuste fiscal, 1999 e 2003, quando o superávit primário foi elevado, a queda da despesa do governo central como proporção do PIB nunca foi superior a 0,6 ponto percentual do PIB e nos dois casos a queda do investimento público da união foi superior a 30% em 1999 e 50% em 2003.

Em 1999, o superávit primário do governo central passou de 0,77% do PIB para 1,89% do PIB, um crescimento próximo ao 1,1 ponto percentual do PIB e semelhante ao crescimento que precisamos para 2011 para gerar a meta cheia de 3,3% do PIB. A despesa não financeira do governo central passou de 15,04% do PIB (R$ 147 bilhões) para 14,49% do PIB (R$ 154 bilhões), contribuindo, assim, apenas com metade do esforço fiscal. O que aconteceu com o investimento público? De 1998 a 1999, a conta outras despesas de custeio e capital passou de R$ 40,9 bilhões para R$ 39,1 bilhões. A redução do investimento público foi de R$ 1,4 bilhão (passou R$ 4,2 bilhões para R$ 2,8 bilhões). Ou seja, 78% da redução da conta “outras despesas de custeio e capital” decorreu da queda do investimento público.

Em 2003, quando mais uma vez o superávit primário do governo central foi elevado de 2,14% para 2,30% do PIB, mais uma vez o ajuste do lado da despesa veio da conta de investimento público. A despesa não financeira do governo central (exclusive transferências para estados e municípios) passou de 15,72% do PIB (R$ 232,3 bilhões) para 15,14% do PIB (R$ 257,3 bilhões); uma queda de 0,58 ponto percentual do PIB. Quando se investiga de onde veio o corte das despesas, mais uma vez aparece a queda do investimento público como fator de ajuste. A conta outras despesas de custeio e capital passou de R$ 61,6 bilhões para R$ 53,4 bilhões; uma redução de R$ 8 bilhões, dos quais R$ 3,4 bilhões foi redução do investimento público (42% da redução da conta outras despesas de custeio e capital).

No cenário atual, para alcançarmos o mesmo esforço fiscal no lado da despesa comparável ao que foi feito em 1999 e 2003, quando o investimento público foi reduzido 33% em um caso e 50% em outro, significa cortar a execução do investimento público da união entre R$ 14,5 bilhões (redução de 33% em relação ao valor de R$ 44 bilhões que será executado este ano) e R$ 22 bilhões (redução de 50% em relação ao valor de R$ 44 bilhões que será executado este ano) em 2011.

Alguém acredita em um ajuste dessa magnitude? Não acredito que seja possível e, assim, vamos depender da política monetária para derrubar a inflação. Acredito que haverá um esforço fiscal maior, mas não será suficiente para gerar um superávit primário adicional de 1,1 ponto percentual do PIB. É claro que há duas variáveis que podem modificar essa minha análise. Primeiro, o governo pode resolver aumentar a carga tributária e, assim, fazer o ajuste pelo lado da diminuição da renda disponível. Segundo, o truque do restos a pagar processados que foi feito em 2003, quando houve um aumento do primário.

Restos a Pagar Processados e Contabilidade Fiscal Criativa de 2003

O gasto público passa por várias fases: gasto planejado, fixado, empenhado, liquidado e pago. Quando a despesa pública é liquidada, significa que o serviço que deu origem a esse gasto já foi efetuado e reconhecido pelo ordenador de despesas, faltando, apenas, o desembolso efetivo do dinheiro. Os Restos a Pagar Processados (RAP processados) são as obrigações das despesas, com fornecedores de bens e serviços, classificadas como Investimentos e Outras Despesas Correntes, que foram liquidadas no exercício anterior, mas que não foram efetivamente pagas naquele exercício. Visto que as despesas só afetam o primário quando são efetivamente pagas, o governo costuma segurar o pagamento de um ano para o outro para gerar, temporariamente, um superávit primário mais elevado. Qual o benefício contábil para o governo fazer tal operação, já que a despesa terá que ser paga no ano seguinte?

O ganho que o governo tem em aumentar os restos a pagar é conseguir melhorar o resultado do superávit primário para um determinado ano, pois os restos a pagar serão contabilizados como Dívida Flutuante que não entram na contabilidade da DLSP. O resultado desse artifício contábil é aumentar a Dívida Flutuante com fornecedores para alcançar um superávit primário maior e cumprir a meta daquele ano. Isso permite ao governo mostrar que está sendo feito um esforço maior de contenção de despesas, quando o que de fato ocorreu foi a postergação de pagamentos de despesas que  já foram realizadas.

Quanto esse truque representou em 2003? O saldo dos restos a pagar processados de 2003 para 2004 passou de R$ 3,6 bilhões para R$ 8,0 bilhões. Isso significa um acréscimo de R$ 4,4 bilhões. Como o crescimento do primário do governo central entre esse dois anos foi de R$ 6,8 bilhões, pode-se inferir que 65% do aumento do resultado primário (crescimento do saldo do RAP processado) foi simples postergação do pagmento de despesas já executadas.

Em resumo, não acredito em forte ajuste fiscal para 2011. Assim, será mais um ano de juros elevados combinado com restrições ao crédito e muita tentação de se tirar “novos coelhos da cartola”. O problema é que os truques são cada vez mais conhecidos por aqueles que acompanham as contas fiscais e, se esses truques persistirem, a estratégia de fazer “política com palavras” perde a eficácia. Como fala um ditado em inglês: “Fool me once, shame on you; fool me twice, shame on me”.

9 pensamentos sobre “O Novo Ajuste Fiscal de 2011: É possível?

  1. Prof. Mansueto de Almeida, PhD

    How do we call it when they ‘fool me three times’? Shame on us?

    Poor rabbits, they must reproduce themselves even more quickly to meet Brazilian government dirty tricks.

    Is there a limit to ‘dívida flutuante’ or it can be stretched endlessly ?

    Regards

    Claudia

  2. Claudia,

    As far as I know, there is no limit to the floating debt. And there is almost no control on “Restos a Pagar”. Back in 2004, Joaquim Levy, then the head of the national treasury, tried to set up a rule stating that the RAP balance in one year must not exceed 50% of the balance of the previous year. This rule was not approved and things today are pretty much the same.

    The only limit on RAP balance is that the treasury must set aside the money to pay the RAP when the incumbent government finishes its current mandate. This is a real limit for states and municipalities, but not for the central government. The central government has a cash balance at the Central Bank (conta unica do Tesouro Nacional) much higher than the total balance of RAP (“processados e não processados”) at the end of the year.

    Best,

    Mansueto

  3. How much money must set aside to pay the RAP? Is Treasury budget – of lack of it – heavens’ limit? (probably not, Brazil fiscal irresponsibility goes further). Which’s Treasury flexibility range and money emission tolerance within a responsible frame or in Brazil everything looks like jabuticaba (unique, original and only grows in our ground)?

    Claudia

  4. By law, when a mayor or a governor is leaving the government at the end of his term, he must make available the money to fund any expenses classified as “Restos a Pagar (RAP)” to his successor. This same rule applies to the Federal Government, but in this case the rule is useless since the balance in the “conta única da União” is much higher than the actual RAP. And the balance in “conta única da União” is high because a substantive part of the primary surplus comes from earmarked taxes.

    In the real world, the federal government has a lot of flexibility to play with the RAP. For instance, the balance of the “conta única da união” at the central bank in October, 2010 was R$ 355 billion. If the year were to end today, the RAP to be paid by the new government could be up to this amount.

    • Yes, RAP is paid through the next year with a kind of carry over. If not paid in the following year, it is cancelled as it usually happen with “RAP não processados”. And thanks for the kind words.

      Best,

      Mansueto

  5. Resumindo a história: o governo central é o principal delinquente orçamentário e o maior fraudador da Lei de Responsabilidade Fiscal que existe. Ele se exime de cumprir as proprias leis e normas que regem a administração orçamentária da República.
    Nao sei por que o exchange acima foi feito em inglês, mas aos olhos de um anglo-saxão, deve ser estranho viver num país no qual o governo não cumpre as leis do país.
    Paulo Roberto de Almeida
    Brasília, DF

  6. Paulo,

    desculpe a troca de comentários em inglês. Acho que a Claudia respondeu em inglês e comecei a escrever em inglês e apenas depois notei que estava fazendo isso.

    Sim, o governo federal está sujeito no Brasil a vários atenuentes que não existe para os Estados e Municípios. Por exemplo, limites de endividamento. Não há limites para o crescimento da divida pública do govermo federal. Mas existe esse limite para os estados e municípios.

    Como esse limite não existe para o governo federal, o governo faz uam série de políticas sem se preocupar muito com o custo. Os emprestimos do Tesouro para bancos públicos no Brasil passou de “zero”em 2007 para algo como R$ 265 bilhões neste ano. E todo esse aumento jamais foi explicitado no orçamento nem tão pouco seu custo.

    Acho que o governo tem o direito de fazer qualquer coisa desde que discutido e aprovado no Congresso. Mas não é isso que está acontecendo. Muita gente ainda acha que o fortalecimento do BNDES não tem custo algum. Tem custo, pode até ser pequeno frente aos benefícios, mas tem um custo. Esse tipo de discussão deveria estar ocorrendo no Congresso Nacional, mas não está.

    Abs,

    Mansueto

  7. Por falar em ajuste fiscal, a Irlanda apresenta o seu. Devemos lembrar que 6 bilhoes de euros é um bocado de dinheiro para uma economia relativamente pequena como a da Irlanda.
    Isso feito a custa de cortes em despesas sociais, funcionários públicos e outros encargos e transferências do governo central. Em matéria de apertar os cintos, não se pode dizer que os irlandeses não estejam fazendo a sua parte. Mesmo se as perspectivas de crescimento possam ser menores do que o projeto pelo governo irlandês, a vontade de cortar está claramente expressa no novo orçamento.
    Enquanto isso, por aqui, temos discursos patéticos do Ministro da Fazenda — segundo o qual, os cortes atuais são “diferentes” dos cortes do passado, da era “neoliberal” — e do proprio presidente “sainte”, que desautoriza seu ministro da Fazenda e diz que não haverá corte nenhum. No meio o ministro do Planejamento, que já está programando os cortes para 2011.
    Então ficamos assim: até 31.12.2010, pode-se gastar à vontade; a partir de 01.01.2011, vamos fazer economia.
    Confortável saber que vivemos com governos esquizofrênicos, ou dotados de transtorno bipolar…
    Paulo Roberto de Almeida

    Irlanda apresenta Orçamento recorde de austeridade
    Governo irlandês visa € 6 bilhões em cortes de gastos e aumento de impostos
    08 de dezembro de 2010 | 7h 46
    Reuters

    DUBLIN – O governo da Irlanda detalhou na terça-feira o Orçamento mais rigoroso já feito no país, visando 6 bilhões de euros em cortes de gastos e aumento de impostos.

    A aprovação das medidas era crucial para evitar o aprofundamento da crise e ativar o fundo de resgate da União Europeia e do Fundo Monetário Internacional (FMI).

    Em discurso ao Parlamento, o ministro das Finanças irlandês, Brian Lenihan, delineou medidas de austeridade para 2011, incluindo cortes a benefícios para crianças e aposentadorias do setor público, mas manteve previsões de crescimento que economistas – e até a Comissão Europeia – consideram muito otimistas.

    O Parlamento aprovou o Orçamento na primeira de uma série de votações na noite de terça-feira, sugerindo que uma parte suficiente do Orçamento será aprovada para ativar o resgate ao país. (Padraic Halpin e Carmel Crimmins)

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