Ajuste Fiscal? Sim, mas não apenas em 2011

Segue abaixo meu artigo publicado no Estado de São Paulo nesta quarta-feira.

O Estado de São Paulo – 29 de dezembro de 2010

Ajuste Fiscal? Sim, mas não apenas em 2011

Este final de ano termina com uma promessa ousada do novo governo quanto à necessidade de um choque fiscal já para 2011, o que parece ser resultado de algo que se tornou consensual: a velocidade do crescimento do gasto público, nos últimos dois anos, foi muito rápida e não diminuiu no pós-crise. Ao longo dos dez primeiros meses de 2009, o crescimento do gasto público não financeiro do governo federal foi de R$ 65 bilhões e, neste ano, foi de R$ 76,1 bilhões (excluindo a capitalização da Petrobrás).

Uma boa notícia é que o investimento público da União vem mostrando um bom crescimento, com expansão de R$ 12 bilhões até outubro. Mas mesmo se descontássemos toda a alta do investimento, o crescimento da despesa não financeira do governo federal seria de R$ 64 bilhões – quase igual para o mesmo período de 2009. Assim, dado que o Brasil precisa aumentar a taxa de investimento público (além do privado) e controlar a expansão da demanda, seria imperioso um forte ajuste fiscal, ou melhor, um choque fiscal já em2011. No entanto, dada a estrutura atual dos gastos fiscais no Pais, seria prudente aumentar o esforço fiscal, ainda que de forma gradual, em quatro anos, em vez de tentar um grande ajuste fiscal apenas em 2011.

Pelos seguintes motivos: primeiro, nos dois anos de crescimento do resultado primário, 1999 e 2003, coincidentemente anos do início de novos mandatos, o aumento planejado do superávit primário veio, em grande parte, de uma forte queda do investimento público. Em 1999, o investimento público foi cortado em 33% e, em 2003, o corte foi ainda maior, 50%. O Brasil já está com o cronograma de investimento público atrasado nos portos, aeroportos e rodovias. Assim, em vez de cortar esses investimentos, seria recomendável cortar as demais despesas, o que exigirá uma agenda de reforma fiscal não para um, mas para os próximos quatro anos.

Em segundo lugar, o espaço para se fazer ajuste fiscal em cima do corte de custeio é pequeno no curto prazo, mas grande em  quatro anos. O gasto de custeio total (GND-3), em 2009, foi de R$ 510,9 bilhões. Quando se retiram dessa conta os gastos com Loas, Bolsa-Família, seguro-desemprego e PIS/Pasep (R$59,4 bilhões), previdência (R$ 217,4 bilhões), repartição de receita (R$ 122,4 bilhões), o custeio da função saúde e educação (R$ 61,2 bilhões), sobram apenas R$ 50,4 bilhões. A quantia corresponde a 1,60% do PIB de 2009, de uma despesa total deste ano que foi de R$572,2 bilhões – ou 18,20% do PIB. Reduzir o custeio exigirá redução não só de  despesas com manutenção da máquina pública, mas também das despesas obrigatórias e INSS. Vale lembrar que o importante nem sempre são cortes nominais na despesa, mas controlar o seu crescimento para que o seu peso no PIB seja decrescente.

Terceiro: seria bom que, dessa vez, ao contrário de 1999 e 2003, o ajuste fiscal viesse do  corte das  despesas, sem o uso de artifícios contábeis. Em 1999, do aumento programado do superávit primário em 1,1 ponto porcentual do PIB, a maior parcela veio do crescimento da carga tributária em 0,9% do PIB e, em 2003, mais da metade do crescimento do primário veio da alta do saldo dos “restos a pagar processados” – investimentos efetuados no exercício, mas que deixaram para ser pagos no ano seguinte. Nos últimos dois anos, o Tesouro abusou de truques contábeis no calculo do superávit primário e seria ruim continuar fazendo o mesmo.

O ajuste fiscal tem que ser real, e não baseado em truques contábeis. Em resumo, a agenda de reforma fiscal terá que olhar para os próximos quatro anos, controlar o crescimento do salário mínimo real (que impacta o crescimento das contas do INSS, Loas e seguro-desemprego), o reajuste dos funcionários públicos e também o custeio. O novo governo deveria se comprometer com uma trajetória de aumento da poupança pública para elevar a capacidade de investimento do setor público ao longo de todo o próximo governo. Não apenas em 2011.

Gasto Fiscal no Governo Lula

O jornal Valor Econômico traz uma longa matéria do jornalista Ribamar Oliveira sobre o gasto público no governo Lula. Esse tema é um dos meus hobbies e gosto de discutir sobre o mesmo com vários economistas do IPEA, Ministério da Fazenda, Banco Central, Tesouro Nacional e banco privados.

Acho que Ribamar Oliveira conseguiu fazer um bom resumo do que Eu e Samuel Pessoa (FGV) pensamos sobre o assunto. Muito do que falei com o Ribamar Oliveira, na matéria de hoje do Valor Econômico, está no meu artigo maior da revista insight inteligência.

Mas para aqueles que querem acompanhar o assunto de forma rápida, sugiro ler a matéria de hoje do Valor Econômico (clique aqui), além da matéria do Estado de São Paulo  do post anterior, que terá uma boa compreensão dos dilemas envolvendo o crescimento do gasto público.

Terceirização e gastos com pessoal

É verdade que os gastos maiores com funcionários públicos levariam, naturalmente, a menores gastos reais do governo federal com terceirização? Eu pensava que sim, mas olhando os relatórios do Tribunal de Contas da União (TCU) esse não parece ser o caso. Na verdade, uma coisa não tem absolutamente nada a ver com a outra.

O governo aumentou nos últimos anos as contratações de funcionários públicos para as funções específicas do Estado como arrecadação, fiscalização, etc. Para serviços de limpeza ou mesmo para a prestação de serviços ligadas as atividades meio, o governo contratou outras empresas (terceirização) para fazer tais serviços. Assim, o gasto do governo federal com pessoal aumentou ao mesmo tempo  em que aumentavam os gastos com terceirização.

Segundo relatórios do TCU, os gastos do governo federal com terceirização, em 2006, foram de R$ 7,6 bilhões. Em 2009, essa conta cresceu para R$ 14 bilhões, um crescimento nominal de 85,5% em três anos. Nesse mesmo período, os gastos com funcionários públicos e o numero de funcionários públicos também cresceram.

Fonte: Tesouro Nacional, TCU e Min. do Planejamento

De 2006 a 2009, o crescimento médio dos gastos com terceirização foram de R$ 2 bilhões ao ano. Isso é muito ou pouco? Bom, a tabela abaixo traz os investimentos do governo federal da união em 2009. Como se observa, para várias funções, o investimento público, em 2009, foi inferior a R$ 2 bilhões. Ou seja, um crescimento do gasto com tercerização de R$ 2 bilhões por ano não é algo insignificante. Isso mostra o seguinte: (1) mesmo que as despesas com terceirização tivessem ficado constante, o impacto sobre o crescimento do gasto público no período seria mínimo, já que de 2006 a 2009, o gasto não financeiro do governo federal passou de R$ 401,9 bilhões para R$ 572,1 bilhões (crescimento nominal de R$ 170 bilhões); (2) no entanto, dado o nosso ainda baixo nível de investimento público, R$ 2 ou R$ 3 bilhões a mais para segurança pública ou saneamento é muito dinheiro.

Investimento  2009 por Função – GND-4R$ correntes

O fato das despesas com terceirização serem muito pequenas quando comparadas com o total do gasto público, 2,45% do gasto total não financeiro de 2009, não significa que não seja preciso controlar o crescimento dessa conta.

O repórter Fernando Dantas do Estado de São Paulo fez matéria sobre essa assunto nesta segunda-feira, dia 27 de dezembro de 2010 (clique aqui).

O que prejudica o crescimento do Brasil?

Pare quem se interessa em acompanhar o debate econômico, vale a pena ler três artigos publicados em jornais e revistas neste final de ano. Vem muito mais por ai na proxima semana.

Edmar Bacha (Jornal Valor Econômico 22 de dezembro de 2010)

Primeiro, recomendo a entrevista do economista Edmar Bacha (PUC-RJ) ao jornalista João Villaverde na edição do Valor Econômico do dia 22 de dezembro de 2010. As principais teses que o professor Bacha defende nessa entrevista são que:

(1) o Brasil, com quase pleno emprego, não está passando por um processo de desindustrialização. O que esta ocorrendo é que o excesso de demanda puxa o custo da mão-de-obra e a indústria não consegue concorrer com os demais setores da economia que estão também contratando muito.

(2) O aumento da demanda por commodities é um fenômeno estrutural. Veio para ficar e vai durar ainda muitos anos. Como somos competitivos nesta área, esse fenômeno seria mais uma bonança do que uma maldição para o Brasil.

(3) Os maiores problemas do Brasil seriam ainda a má distribuição de renda, baixa produtividade, um setor público que ainda abocanha uma parcela muito grande do produto frente a qualidade dos serviços que oferta, um sistema político frágil, um sistema tributário que é uma vergonha e uma Previdência que pode quebrar o país em 2050, baixa poupança doméstica e qualidade ruim do sistema educacional.

Ou seja, os maiores problemas apontados por Bacha não têm nada a ver com taxa de câmbio e com o debate da desindustrialização. O Brasil hoje cresce muito rápido para o nível de poupança doméstica que tem e, para aumentar a poupança, precisa aumentar a poupança pública; o que significa controlar o crescimento dos gastos correntes (INSS, gastos sociais e custeio) e pessoal.

Bresser Pereira (Estado de São Paulo – 24 de dezembro de 2010)

A segunda entrevista que recomendo é a do professor Bresser Pereira (FGV-SP) publicada hoje no Jornal o Estado de São Paulo. Ao contrário do professor Bacha, Bresser vê como o grande problema do Brasil um processo de desindustrialização pelo qual passa a economia brasileira fruto de uma suposta doença holandesa que ocasionou uma forte valorização do real. No mais, para Bresser, os salários no Brasil são artificialmente elevados (fruto de um populismo cambial) e palavras como educação, carga tributária, produtividade e inovação estão ausentes da entrevista o ex-ministro da Fazenda e também ex-ministro da Ciência e Tecnologia. Em uma coisa, no entanto, tanto Bacha como Bresser concordam: a necessidade de aumentar a poupança pública via um ajuste fiscal.

Aloísio Araújo (Revista Insight Inteligência – dezembro de 2010)

Por fim, recomendo também o artigo do professor Aloísio Aráujo (FGV-RJ) na revista Inteligência. Gostei muito desse artigo porque Aloísio foi humilde em reconhecer que houve sim vários avanços no Brasil decorrente da nossa Constituição de 1988, que aumentou os mecanismos de transferência de renda. Com o sucesso do Plano Real,  o aumento das transferências (novos programas sociais e previdência rural) aliada à politica de valorização do salário mínimo trouxe impactos positivos  na redução da pobreza e na queda da desigualdade. Esta última, influenciada também pelo esforço de universalização da educação dos anos da década de 90.

No entanto, se as politicas de transferências de renda tiveram o mérito de ocasionar uma “paz social”, por outro lado, esse modelo não é suficiente para modificar o padrão de crescimento do Brasil. Essas politicas de transferência de renda têm um custo elevado (carga tributária elevada) e seria prudente focarmos mais na educação do que continuar fazendo mais do mesmo. A reforma da previdência seria importante (para reduzir o gasto público), bem como o uso que faremos do período de valorização das commodities para fazer os investimentos corretos em educação, em especial, educação infantil.

Leiam e tirem suas próprias conclusões. Mas neste debate concordo com Edmar Bacha e Aloísio Araújo. Dado os  problemas com a qualidade da educação e dado o modelo social que o eleitor mediano no Brasil parece ter escolhido, não há como crescer mais rápido do que à média do governo Lula (4% ao ano) e não há taxa de câmbio que compense a baixa produtividade da indústria e do setor de serviços no Brasil. Hoje, precisamos olhar mais para o lado da oferta do que para o lado da demanda, pois o problema hoje do Brasil não é insuficiência de demanda.

Gasto Fiscal: novos numeros para um velho dilema

Este é o titulo do meu artigo já disponivel na internet e nas bancas a edição numero 51 da Revista Inteligência (clique aqui). Além do artigo que escrevi para esta edição, a revista traz vários artigos e entrevistas interessantes. Por exemplo, tem uma entrevista com Eliezer Batista, o primeiro presidente da Vale, sobre planejamento de longo-prazo no Brasil e outra entrevista com o professor do IMPA e da FGV-RJ, Aloísio Araujo.

Por fim, a matéria principal, uma espécia de editorial da revista, é sobre o que se chama o pós-lula. Ainda não lí, mas é algo que vou fazer daqui a 20 minutos aqui na praia em Fortaleza, onde estou instalado neste final do ano junto com todo os instrumentos de leitura que tenho direito: IPAD, Amazon Kindle e ainda alguns livros impressos.

Espanha, Brasil e BNDES

O Tesouro espanhol vendeu ontem 2,4 bilhões em títulos do governo com vencimentos de 10 e 15 anos, pagando aos investidores juros maiores -5,45% e 5,95%, respectivamente- do que nas últimas emissões. A alta nos juros deu-se devido à necessidade de atrair investidores, preocupados com a solvência do país. A Espanha está com alto déficit público e com uma das maiores taxas de desemprego da zona do euro.

OK, ontem o Tesouro Nacional também fez um Leilão de títulos no Brasil e foram negociadas NTN-F, um titulo com taxa pré-fixada com vencimento em 2015, que foram negociados por uma taxa média de 12,45% ao ano.

A Espanha, quebrada, consegue se financiar à 5,95% aa com títulos de 15 anos. O Brasil, que está relativamente bem, paga mais do que o dobro para se financiar em 5 anos. Por que a diferença? Há gente muito mais capacitada do que eu que tentou explicar isso, mas parte da explicação tem a ver com a nossa história de calotes. Lembrem-se que, no início dos ano 90, demos um calote na divida pública com o plano Collor.

O fato é que as taxas de juros no Brasil são absurdamente elevadas e, portanto, não há como continuar “burlando” a nossa falta de poupança para aumentar o investimento público e privado por meio da emissão de dívida e empréstimos para o BNDES. Se for confirmado um novo (e sempre o último) empréstimo para o BNDES de R$ 60 bilhões para o próximo ano, isso significa que, de 2006 para 2011, os empréstimos do Tesouro Nacional passaram de “zero” para R$ 295, bilhões. Hoje, esse valor já é de R$ R$ 235 bi para  o BNDES e R$ 255,7 bilhões no total. Assim, é muito provável que o ano termine com esse saldo total acima de R$ 300 bilhões.

Tabela 1 – Emprestimos do Tesouro para Bancos Públicos (2006-2010)

Fonte: BACEN

Por que me preocupo com isso ao invés de ir para praia? Bom, primeiro, estou de fato indo para a praia na próxima semana, assim, não há esse trade off. Segundo, meus amigos Samuel Pessoa e Fernando Holanda Barbosa Filho da FGV-RJ estimaram que a taxa interna de retorno real da pré-escola no Brasil é de 15,7% ao ano; uma taxa que seria muito superior a taxa de juros real que o governo paga para se financiar. No entanto, a LRF não permite que se endivide para aumentar o investimento na pré-escola, mas a mesma regra não vale para políticas setoriais.

Ao que parece, políticas setoriais ainda têm um “status” especial na contabilidade pública já que esse tipo de política é uma das poucas que não precisam definir fonte de recursos. Como não é necessário definir fonte de recursos, passa-se a impressão para a sociedade que não há limites para esses empréstimos e fortalecimento do BNDES, o que é, claramente,  uma idéia equivocada. Por que? Simples, porque essas operações têm um custo elevado e o impacto no crescimentro da DLSP equivale a uma redução do primário. Exatamente de quanto?

Há duas formas de calcular esse custo. Ontem estava com insônia e escrevi uma nota pequena sobre isso. Primeiro, pode-se trabalhar com cenários diferentes de SELIC e TJLP para os próximos 30 anos, atualizar o fluxo de juros futuros para valor presente e ver o custo total. O pessoal do BNDES acabou de fazer isso, mas não foram autorizados, ainda, a divulgar os cálculos pela direção do banco.

Segundo, pode-se simplesmente ver o diferencial de juros hoje entre SELIC e TJLP e calcular o impacto fiscal em cima da DLSP para os próximos 12 meses. Na verdade, pode-se fazer a conta também pela diferença de TJLP e dos títulos de prazo mais longo do Tesouro (NTN-F) que ainda assim são de vencimento inferior ao prazo dos empréstimos do Tesouro ao BNDES. Fiz esse cálculo e acrescentei o custo do PSI que, segundo entrevista do Min. da Fazenda no dia em 20 de julho de 2010 ao jornal Valor Econômico, será em torno de R$ 5 bilhões ao ano. (OBS: o subsidio do PSI é orçamentário, vai afetar o primário como ocorre com as operações de subsídio ao crédito agricola).

 

Trabalhei também com a hipótese de mais um empréstimo de R$ 60 bilhões para o BNDES, até o final do ano, e não considerei a parcela dos empréstimos do Tesouro para o BNDES que são corrigidos por câmbio (R$ 35,1 bilhões); SELIC (R$ 4,8 bilhões), e TR (R$ 3 bilhões), totalizando R$ 43 bilhões. Assim, o custo que calculei foi para o total de R$ 252,9 bilhões: Total dos empréstimos do Tesouro para o BNDES em outubro de 2010 (R$ 235,9 bilhões) + R$ 60 bilhões – R$ 43 bilhões.

Qual o custo?

Hoje, o diferencial de taxa de juros somado ao custo orçamentário do PSI traz um custo equivalente a R$ 16,6 bilhões (Diferença entre SELIC e TJLP mais PSI) ou de R$ 20,8 bilhões (Diferença entre NTN-F e TJLP mais PSI) ao ano. Esse é o impacto anual dos empréstimos do Tesouro Nacional ao BNDES, calculado de acordo com as taxas TJLP e SELIC e taxas pré-fixadas da NTN-F em dezembro de 2010.  Esse custo será decrescente à medida que a taxa de juros SELIC seja reduzida e que os empréstimos sejam pagos.

Mas hoje esse é o impacto dos empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES  no crescimento anual da DLSP, que seria equivalente a uma redução do primário no mesmo montante. Assim, não há como continuar com a forte expansão dos empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES. Se a sociedade quiser um BNDES mais forte nos próximos anos, isso significa que teremos que definir uma nova fonte de recursos para este banco para não colocarmos em risco a trajetória de redução da DLSP e da própria SELIC.

“No free lunch”

 

Gasto Fiscal 1991-2009

Segue abaixo a introducão de um texto que escrevi recentemente sobre gastos fiscais e que será publicado, em breve, na próxima edição da revista Inteligência.A revista pode ser lida sem restrições na internet e, portanto, os interessados no assunto podem ver o texto diretamente no sitio da revista.

Gasto Fiscal no Brasil de 1991 a 2009 e o Novo Pacto Social

Mansueto Almeida (05 de dezembro de 2010)*

1. Introdução

Entre 1991 e 2009, o gasto primário do Governo Central (inclusive transferências a estados e municípios) aumentou de 13,7% para 22,6% do Produto Interno Bruto (PIB) no Brasil. Apesar desse crescimento de quase dez pontos percentuais do PIB nesses quase vinte anos, o esforço de equilíbrio fiscal aumentou a partir de 1999, quando o país passou, sistematicamente, a gerar superávits primário para pagar os juros da dívida interna e externa.

Infelizmente, o outro lado da moeda de uma economia que aumentou sua poupança ao mesmo tempo que expandia os seus gastos é uma carga tributária crescente. De 1970 a 1992, a carga tributária no Brasil flutuava em torno de 25% do PIB e essa carga subiu para cerca de 36% do PIB no período recente. Como se aprende nos livros de economia, “não há almoço grátis” e o aumento da carga tributária no Brasil é reflexo do crescimento dos gastos.

Dado que o padrão do crescimento do gasto público no Brasil desde o inicio da década de 1990 foi expressivo, para onde foi esse dinheiro? Quais contas precisam ser controladas? O custeio do governo federal está descontrolado? Esse texto procura responder a essas perguntas por meio de uma análise das contas fiscais do governo federal desde 1991. Na seção seguinte, faz-se uma rápida análise da relação entre crescimento e gastos sociais. A seção três detalha as contas fiscais de 1991 até 2009, investigando se com a eleição de um governo de centro-esquerda, em 2002, houve uma maior expansão do gasto púbico ou se esse novo governo apenas reforçou um padrão de crescimento do gasto público que já vinha sendo observado ao longo dos anos 90.

A seção quatro detalha o crescimento do gasto público para o período mais recente, a partir de 1999, para deixar mais claro os dilemas envolvidos no seu crescimento. A tese básica dessa seção é que, apesar de existir na sociedade brasileira uma percepção de inchamento do estado brasileiro e de desperdícios que poderiam ser combatidos por um choque de gestão, argumenta-se que o crescimento maior do gasto público decorre de um modelo econômico baseado em aumentos sucessivos de gastos sociais e reajustes reais do salário mínimo. Nessa seção desenvolve o conceito de custeio restrito para mostrar que o potencial de economia decorrente de um maior “controle do custeio” é, em princípio, pequeno.

Na última seção desse trabalho, resume-se de forma simples os principais dilemas para o controle da expansão dos gastos públicos e destaca-se que a decisão de controle do gasto público é uma decisão política. Não existe um tamanho ótimo de gasto público (% do PIB) nem tão pouco um tamanho ideal de carga tributária em relação ao PIB. O gasto público em uma sociedade e, conseqüentemente, o tamanho da carga tributária são decisões políticas que refletem a escolha social do modelo de desenvolvimento de um determinada economia. O papel do economista é mostrar e explicar esse dilema, deixando para a sociedade  por meio do exercício pleno da democracia a escolha do que fazer.


* Mansueto Almeida é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. O Economista foi coordenador-geral de Política Monetária e Financeira da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda de 1994-1997 e assessor da Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo do Senado Federal de 2004-2006.