Superávit primário: descanse em paz

Valor Econômico – 28 de outubro de 2010

Conceito assombra aqueles que detestam o termo ‘responsabilidade fiscal’.

Superávit primário: descanse em paz

Mansueto Almeida

28/10/2010

Aproveitou-se a capitalização da Petrobras para, mais uma vez, modificar o resultado do primário

Getty Images

Um dos conceitos mais importantes para indicar o esforço fiscal do governo brasileiro desde 1999 é o conceito de superávit primário. O superávit primário nada mais é do que o total da receita do governo menos os gastos não financeiros, o que exclui, portanto, o pagamento de juros. O tamanho do superávit primário sinalizaria o esforço que o governo faz para pagar sua dívida, o principal e os juros que incidem sobre o estoque da dívida.

Dado que não é o tamanho da dívida em si, mas sua relação com o PIB que importa para questão de solvência, o superávit primário é normalmente divulgado como proporção do PIB. Dependendo das variáveis como taxa de juros, estoque da dívida e crescimento do PIB, o governo fixa uma meta de superávit primário que seja compatível com a trajetória desejada da redução da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) ao longo do tempo.

Como o conceito de superávit primário tornou-se cada vez mais importante na economia brasileira, qualquer modificação na meta desse indicador é seguida de calorosas discussões. Assim, ao que parece, há uma grande transparência no cálculo dessa medida e na sua avaliação. Infelizmente, esse não é mais o caso. Há cerca de quatro anos se começou um lento e doloroso processo de “tortura no cálculo do superávit fiscal”, que a meu ver culminou com a sua morte recente. Ele de fato ainda existe, mas é na verdade uma “espécie de zumbi” que ainda insiste em assombrar aqueles que detestam o termo “responsabilidade fiscal” ou a tão famosa frase dos livros de economia de que “não há almoço grátis”. Os exemplos abaixo mostram os estágios que levaram à morte do superávit primário.

A primeira “estocada” no conceito de superávit primário veio com a permissão ainda na gestão do então ministro Antônio Palocci, em 2005, para que parcela do investimento público no Projeto Piloto de Investimentos (PPI) pudesse ser descontada da meta do primário. No seu início, o PPI representava apenas R$ 3,2 bilhões e, assim, descontar esse montante do primário foi um simples arranhão não muito sério. Mas essa regra foi substituída por outra muito mais audaciosa na gestão atual, que permite que R$ 32 bilhões do Programa de Aceleração Econômica (PAC) possam ser integralmente descontados do cálculo do superávit primário na nova Lei de Diretrizes Orçamentárias, a LDO (ver art. 30 do substitutivo ao projeto de lei nº 4 de 2010).

Em 2008, houve uma segunda estocada no conceito do primário na proposta da LDO de 2009 que se repetiu nos anos seguintes. Pela nova regra, não apenas gastos do PAC, mas também os gastos autorizados no ano anterior e não executados (restos a pagar) poderiam ser abatidos integralmente do cálculo do superávit primário. Para se ter um ideia do que isso significa, de cerca de R$ 30 bilhões que o governo federal investiu até setembro deste ano (pelo conceito de GND-4), R$ 19 bilhões (63%) correspondem a restos a pagar do ano passado. Assim, essa medida permite que dezenas de bilhões de reais adicionais, além dos gastos do PAC no ano, possam ser descontados do cálculo do primário.

Em 2009, apesar de machucado, o conceito de superávit primário ainda era forte o suficiente para atrair a atenção indesejada dos analistas econômicos e financeiros. Assim, optou-se pelo uso de um novo artifício para o seu enfraquecimento. O Tesouro Nacional passou a emprestar recursos para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) que, em seguida, comprava créditos que o Tesouro Nacional tinha a receber de estatais, aumentando, assim, a receita e o resultado primário. Essas operações foram feitas com a Eletrobrás e alcançaram R$ 3,5 bilhões, em 2009, e mais R$ 1,4 bilhão em setembro deste ano. Essas operações podem voltar a se repetir com a mesma ou qualquer outra estatal.

Mas a meta de superávit primário continuava a atrair discussões inconvenientes como a necessidade de controle dos gastos correntes para aumentar o investimento público, sem recorrer a aumentos sucessivos de carga tributária. Assim, surgiu a capitalização da Petrobras, uma empresa entre as maiores e mais inovadoras do mundo que, apesar do seu sucesso já comprovado, precisa de uma relação paternalista e tutorial com o seu acionista majoritário, a União, e com o BNDES. Assim, aproveitou-se a capitalização da Petrobras para, mais uma vez, “modificar o resultado do primário”, só que desta vez no valor de R$ 31,9 bilhões.

A operação original autorizada e discutida no Congresso Nacional era que o Tesouro Nacional faria cessão onerosa equivalente em até 5 bilhões de barris de petróleo que, ao preço fixado em setembro, seria equivalente a R$ 74,8 bilhões. Essa operação significa que a União venderia o seu direito futuro de 5 bilhões de barris de petróleo para a Petrobras em troca de uma participação maior na empresa. Na prática, o que aconteceu foi que o Tesouro Nacional vendeu a cessão onerosa de exploração de petróleo para Petrobras, BNDES e Fundo Soberano, conseguindo uma receita de R$ 74,8 bilhões, e capitalizou a Petrobras em R$ 42,9 bilhões, ficando com um saldo de R$ 31,9 bilhões que se transformou em “superávit primário”.

Esse “saldo” poderá ser utilizado para qualquer coisa. Ou seja, esse novo “superávit primário” pode tanto ajudar o alcance da meta de 3,30% do PIB deste ano e, portanto, cobrir gastos que já foram efetuados, ou um eventual excesso em relação à meta atual pode ser carregado para o próximo ano para que seja abatido integralmente da meta do primário de 2011, como permitido pelo Art. 3º da LDO. O superávit primário morreu e talvez fosse melhor passarmos a ter metas para a poupança pública, que é um conceito que exclui os gastos de investimento. Mas se você ainda acredita na relevância do conceito de superávit primário depois deste artigo, por favor, poderia me enviar o endereço do Papai Noel?

Mansueto Almeida é técnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). https://mansueto.wordpress.com.

26 pensamentos sobre “Superávit primário: descanse em paz

  1. Parabéns pelo artigo. Também acho que poderia acabar essa hipocrisia e enterrar de vez o moribundo superávit primário. Agora, não creio que metas para a poupança pública seja a solução, pois a política fiscal fica refém de um gasto que não está sob seu controle: o gasto com juros. Toda vez que o banco central subisse a taxa básica de juros, haveria um sacrifício enorme do gasto corrente do governo para se ajustar à meta de poupança.

    Enquanto não houver consistência entre as políticas fiscal e monetária, nao poderemos ter metas de poupança pública.

  2. Mansueto, parabéns pelo artigo! É uma vergonha toda essa contabilidade criativa. Pena que haja tamanha fragilidade jurídica, a ponto de fazerem das contas públicas o que bem entendem.
    Há pouco tempo ouvi o Gustavo Franco comentando as fragilidades jurídicas do nosso sistema de metas e achei um exageiro. Hoje vejo que ele tem toda razão. Inclusive talvez seja uma boa hora pra colocar o tema.

    Abraços

  3. “pois a política fiscal fica refém de um gasto que não está sob seu controle: o gasto com juros. Toda vez que o banco central subisse a taxa básica de juros, haveria um sacrifício enorme do gasto corrente do governo para se ajustar à meta de poupança.”

    Acho que faltou entender que um aumento do superávit primário (não o de mentirinha) é condição necessária para a queda dos juros, dadas as circunstâncias.

    Se os juros se estabilizam em patamares mais baixos em decorrência de uma poupança pública maior, sua preocupação com o gasto com juros tenderá a desaparecer.

  4. Caberia a nós, economistas, seguirmos calculando e divulgando o Superávit Primário segundo a metodologia original, de modo a orientar críticas bem fundamentadas à condução da política fiscal.

    • Shadow Government é condição obrigatória para oxigenar a democracia.

      Mas quem tem que coordenar isso é a oposição. Aonde ela está?

      Discutindo com Malafaias e Bergonzinis e atirando bolinhas de papel.

  5. “Acho que faltou entender que um aumento do superávit primário (não o de mentirinha) é condição necessária para a queda dos juros, dadas as circunstâncias.

    “Se os juros se estabilizam em patamares mais baixos em decorrência de uma poupança pública maior, sua preocupação com o gasto com juros tenderá a desaparecer.”

    A questão é que existem outras variáveis que influenciam a taxa de juros. Se houver uma crise internacional, com impacto no câmbio, o BC sobe o juros. E aí? O governo faz o q? Gasto corrente não dá pra cortar de uma hora para outra.

  6. “A questão é que existem outras variáveis que influenciam a taxa de juros. Se houver uma crise internacional, com impacto no câmbio, o BC sobe o juros. E aí? O governo faz o q? Gasto corrente não dá pra cortar de uma hora para outra.”

    Não vou nem perder meu tempo com esse comentário… Mansueto?

    PS: Você estava dormindo quando o dólar se desvalorizou mais de 40% em 2008?

    • Rafael e Lucas,

      Acho que concordamos com o essencial que é o seguinte: devemos ter metas de primário que sejam reais e que não estejam sujeitas a truques contábeis. Reconheço o problema da poupança pública ser afetada pelas flutuações inesperadas dos juros. Mas essas fluações decorrente, por exemplo, por movimentos bruscos da taxa de câmbio poderiam ser expurgados. Se não me engano, na Lei de Responsabilidade Fiscal, há um mecanismo de segurança deste tipo que está especificado no Art. 30, seção II, LCP 101/2000, CAP. VII – Da Divida e Endividamento:

      “§ 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos limites.”

      Em resumo, se adotássemos metas para poupanca pública, poderíamos adotar mecanismo de segurança como o do artigo acima para evitar o problema da politica monetária ligada a crises internacionais. De qualquer forma, acho que concordamos no básico, Eu, você, Lucas contra os truques contábeis. No mais, acho que precisamos ter uma preocupação maior em aumentar a poupança pública se quisermos crescer mais rápido sem aumentar, excessivamente, o déficit em conta-corrente.

      Acho que mais concordamos do que discordamos. Obrigado pelos comentários e por ler o blog. Abs, Mansueto

    • Caro Lucas,

      quem escreveu este Boletim foi outro técnico do IPEA. Apesar de eu escrever sempre sobre política fiscal e discutir muito sobre o assunto tanto no IPEA quanto fora do IPEA, não trabalho formalmente com o assunto no IPEA. Abs, Mansueto

  7. Caro Lucas,

    O conceito de poupança pública não exclui os juros pagos, portanto, por construção, um aumento nos juros pagos, decorrente de aumento na SELIC, por exemplo, se traduz em queda da poupança pública.

    A correlação negativa entre variações na poupança pública e variações nos juros, portanto, não deveria surpreender ou implicar em nada muito profundo, tendo em vista que é uma identidade.

    Uma política fiscal menos expansionista faria as taxas reais de juros se estabilizarem em patamares mais baixos, o que permitiria taxas reais menores.

    O Mansueto já respondeu como poderíamos trabalhar com variações bruscas dos juros, que, diga-se de passagem, não ocorrem há tempos devido principalmente à acumulação de reservas cambiais em um período dourado da economia mundial.

    Já que o Tesouro resolveu acabar com a transparência das contas do primário de forma intencional, os profissionais do ramo considerarão para suas análises o resultado sem os abates. Para as decisões do Bacen, deve valer o mesmo.

    • Rafael,

      “Uma política fiscal menos expansionista faria as taxas reais de juros se estabilizarem em patamares mais baixos, o que permitiria taxas reais menores.”

      Vc aconselhou o Obama e o Geithner?

  8. Sobre a Petrobras vc diz que “precisa de uma relação paternalista e tutorial com o seu acionista majoritário”, gostaria que fosse mais especifico com relação aos eventos.

    Pq, na minha visão, se for em 2008/2009, se justifica pela escassez de linhas de financiamento devido a crise financeira mundial.

    E se for na capitalização (seu único exemplo) se justifica pela dimensão da necessidade crítica de capital para a exploração, de maneira soberana, do Pré-Sal.

    Então, só pra ter certeza se era isso que vc estava querendo dizer, gostaria que confirmasse se é uma visão pontual, ou geral.

    No mais, concordo plenamente, ter regras claras e transparência é fundamental. Até para, no caso do BNDES, melhorarmos o canais de transmissão da PM. E o inverso (menos transparência e regras frágeis) sempre se volta contra nós mesmos.

    Por isso, achei todas as mudanças no superávit ruins. Se o Governo não acredita que precisa dele, que diga isso e pronto (não é a minha opinião como economista).

    Abçs,
    Fernando

    PS.: Otimo blog. Acompanho sempre que posso.
    PPS.: Seria otimo que mais economistas do IPEA abrissem um blog. 🙂

    • Fernando,

      o que acho é a Petrobrás tem um excelente quadro de funcionários e não precisa do excesso de proteção que muitos no governo querem dar para empresa. A petrobrás já é a empresa mais inovadora não apenas no Brasil, mas também na América do Sul. Assim, naturalmente, não há porque o BNDES modificar a regra de Basiléia apenas para a Petrobrás (com foi feito), além do fato do BNDES ter um poder de negociação muito limitado quando se trata dos empréstimos que concede junto a Petrobrás, como me falou um técnico do banco quando lá estive em Fevereiro de 2010 para uma apresentação das minhas criticas à política industrial.

      Podemos até concordar com a capitalização da Petrobrás, mas o governo utilizou a operação para gerar R$ 32 bilhões em caixa. Não é claro para mim que essa operação tenha sido feita da melhor forma possivel e, além disso, não consigo entender muito o ganho para a Petrobás em construir refinarias, se sua vantagem competitiva está na exploração em águas profundas. Mesmo quem é a favor de uma política industrial para o pré-sal é contra a construção de refinarias pela Petrobrás.

      Por outro lado, acho dificll acreditar na dificuldade da Petrobrás de levantar dinheiro ainda mais quando se reconhece que hoje, por lei, a empresa tem quase um monopólio na exploração do Pré-sal. A capitalização poderia ter sido menor e a Petrobrás tem que ser mais eficiente para atrair investidores privados. Obrigado pelo debate interessante.

  9. “Vc aconselhou o Obama e o Geithner?”

    Não sabia que no Brasil nós tivemos uma crise bancária, um deleveraging sem precedentes, uma redução no consumo privado enorme e sofrido uma queda na renda nominal espetacular.

    Ou de repente nós tivemos, e eu não fui capaz de reparar…

    Para um choque de realidade, pode olhar essa figurinha no link, se teve algo recente parecido no Brasil, pode mandar pra mim, por favor?

    Caso você não esteja convencido ainda, pode conversar com o Juvenal:

    http://maovisivel.blogspot.com/2010/10/na-semana-passada-o-fundo-monetario.html

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  12. É por isso que grande parte da população tenta “burlar” de alguma forma as declarações de imposto de renda, e outros impostos. Se o próprio governo da um jeitinho para apresentar suas finanças como melhor lhe agrada porque a população também não o faria.

    Aliás, não sei dizer se é o governo que representa o povo ou se é o povo que representa o governo que tem.

    Parabéns pelo artigo e pelo blog.

    Abs.

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