Investimento Público em 2011

Em fevereieo de 2011, o governo fez um esforço fiscal com o corte anunciado de R$ 50 bilhões no orçamento. Na ocasião falei que esse corte deveria comprometer a execução do investimento público, pois essa é a única forma de reduzir o crescimento da despesa pública no curto prazo.

O ano de 2011 terminou com o crescimento de despesa pública menor que 2010, mas a despesa primária deve ter crescido, em termo reais, entre 4,5% e 5%, acima portanto do crescimento do PIB esperado que deve ser próximo a 3%. Infelizmente, a execução do investimento público teve redução nominal bem como a parcela do investimento do PAC financiado com recursos do orçamento fiscal e da seguridade social.

O investimento público em 2011 deve ter fechado o ano entre R$ 43,8 e R$ 45,8 bilhões (os jornais estão falando em R$ 42 bilhões, mas acho esse valor muito baixo); valor menor que os R$ 47,1 bilhões de 2011. O gráfico abaixo mostra os valores nominais do investimento público desde 2002 em valores correntes. Essa queda nominal na execução do investimento havia sido observado, em 2003,  no primeiro ano do governo Lula, quando a meta de superávit primário foi elevada em 0,5 ponto do PIB. Em 2011, na prática, também houve um aumento do superávit primário já que, em 2010, o primário foi fechado a “marretadas” (empréstimo do Tesouro para que o BNDES comprasse ações da Petrobrás e esta empresa pagasse ao Tesouro com esse recursos criados por dívida que se transformaram em receita primária).

Gráfico – Execução do Investimento Público – (2002-2011) – R$ bilhões correntes

Fonte: SIAFI.  Elaboração: Mansueto Almeida

Investimento público = investimento pago do orçamento do ano + Restos a Pagar Pagos.

Da mesma forma que muitos adoram falar que o mercado erra, em entrevista do Secretário do Tesouro Nacional ao jornal Valor Econômico, no dia 10 de maio de 2011, o secretário afirmou que:

“Teremos uma trajetória no ano de crescimento abaixo do PIB nominal para as despesas de custeio e acima do PIB nominal para as despesas com capital (investimento). Para a despesa de pessoal, minha estimativa é que venha a crescer abaixo do PIB nominal. Queremos mudar o perfil da despesa pública no sentido de que o percentual de investimento do setor público vá aumentando. Toda a nossa estrutura de liberação orçamentária, de planejamento do gasto está voltada para isso”.

Ao que parece, o governo errou na suas expectativas em relação ao investimento público e em outra entrevista hoje (16/01/2012), ao mesmo jornal, o secretário do Tesouro explica o motivo:

Reconheço, no entanto, que o ritmo de crescimento dos investimentos em 2011 foi abaixo do que gostaríamos. Mas foi um ritmo normal, considerando um primeiro ano de gestão, de equipes novas. Em 2012, o ritmo dos investimentos continuará forte e essa nossa expectativa é baseada no fato de que, no início do PAC 1, os desembolsos demoraram um pouco. No PAC 2 está ocorrendo a mesma coisa.”

Eu não acredito nessas explicações por três motivos. Primeiro, no ano que teve início o PAC, em 2007, a execução do investimento público aumentou em relação ao ano de 2006, que foi um ano eleitoral como foi 2010. Assim, a explicação que a desaceleração da execução do investimento público foi por causa do início de um PAC-2, na minha opinião, não tem fundamento. Além do fato que o PAC não é nada mais que reunir um conjunto de obras e chamá-las de PAC. Se não existisse a sigla “PAC” não mudaria coisa alguma, pois os investimentos em portos, aeroportos, estradas, saneamento, etc. teriam que ser feitos da mesma forma.

Segundo, a explicação que se trata de um primeiro ano de um novo governo também não faz muito sentido a meu ver porque a espinha dorsal do governo da presidenta Dilma vem do governo Lula e, assim, houve uma forte continuidade nas obras que haviam sido planejadas e nos titulars dos ministérios. As obras são as mesmas e as prioridades, por enquanto, as mesmas.

Terceiro, todos aqueles que entendem um pouco de finanças públicas sabem também que o contingenciamento orçamentário atrapalha a execução dos investimentos públicos. Quando o dinheiro é liberado e empenhado no segundo semestre, já é muito tarde para o gestor fazer a licitação. Isso parece não acontecer, no entanto, com as grandes obras que têm o seu empenho preservado.

O governo cumpriu o que prometeu em relação à meta do primário em 2011? Sim, mas é preciso lembrar que houve uma arrecadação além do que havia sido planejado de R$ 44 bilhões e queda do investimento público. Essas duas condições não foram planejadas.

E o que vai acontecer em 2012?

O projeto de Lei Orçamentária aprovado no final do ano no Congresso Nacional (LOA 2012) não é consistente ainda com a meta cheia do primário por três motivos:  (i) o Congresso Nacional aumentou a receita em R$ 26 bilhões em relação ao valor estimado pelo governo; (ii) o governo está descontando na proposta aprovada pelo Congresso R$ 25,6 bilhões de gastos do PAC do primário; e (iii) o jornalista Ribamar Oliveira do Valor mostrou que há uma aumento de despesa oficial em pelo menos R$ 8 bilhões que não foi incorporado na proposta aprovada pelo Congresso Nacional.

Assim, para tornar o orçamento aprovado consistente com a meta cheia do primário, pelas contas do próprio governo, será necessário um corte no orçamento aprovado de, no mínimo, uns R$ 60 bilhões. O que mais? Bom, foi aprovado um orçamento de investimento de R$ 80,3 bilhões. Como o governo garantiu que nada do PAC será descontado (apesar do orçamento dizer o contrário), isso significa que o orçamento real do investimento será de R$ 54,7 bilhões (valor necessário para atingir a meta do primário sem precisar descontar os gastos do PAC).

Teoricamente, esse valor de R$ 54,7 bilhões comportaria uma crescimento do investimento perto de R$ 10 bilhões, em 2012, mas há aqueles malditos R$ 8 bilhões de gastos extras que ainda não estão contabilizados nas despesas aprovadas. Resultado, ou a receita ajuda ou o crescimento do investimento público em 2012 será muito pequeno, reduzindo pelo segundo ano consecutivo o investimento público como  proporção do PIB. Há sim uma margem de manobra muito pequena para o crescimento do investimento público, em 2012, e a manutenção da meta cheia do primário.

O que o governo vai fazer então? Não há mágica. Se quiser aumentar o investimento público terá que fazê-lo de forma indireta, abraçando a agenda de concessões e dar adeus ao discurso de ser contra as privatizações. A outra forma é simplesmente aumentar o investimento público e jogar a conta via Restos a Pagar para 2013 e/ou descontar parte do PAC do superávit primário. É claro que, se o governo conseguir transformar aqueles R$ 26 bilhões de receita extra que o Congresso “achou” em receita real, o contigenciamento poderá ser relaxado, mas se isso ocorrer apenas segundo semestre poderá ser tarde para “salvar o investimento”.

Ao que parece, é justamente a agenda de concessões que poderá conciliar aumento do investimento público com a tentativa difícil de manutenção do superávit primário em 2012.

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Restos a Pagar, Truques Fiscais e Orçamento Paralelo

Existe alguma forma de o governo adiar despesas e inflar, artificialmente, o resultado primário? Sim, existe e a maneira de fazer isso é pelo uso do que se chama na contabilidade fiscal de Restos a Pagar, quando o governo simplesmente atrasa o pagamento de um serviço ou investimento que já ocorreu (despesa já foi liquidada) ou posterga o reconhecimento de um serviço para adiar o seu pagamento.

(1) Entendendo restos a pagar (RAP): O gasto público passa por várias fases: gasto planejado, autorizado, empenhado, liquidado e pago. Quando a despesa pública é liquidada, significa que o serviço que deu origem a esse gasto já foi efetuado e reconhecido pelo ordenador de despesas, faltando, apenas, o desembolso efetivo do dinheiro. É justamente esse tipo de despesa (liquidada mas ainda não paga) que dá origem aos Restos a Pagar Processados (RAP processados).

Já no caso de Restos a Pagar Não Processados (RAP não processados), a despesa foi planejada, autorizada e empenhada, mas o ordenador de despesas ainda não reconheceu a prestação do serviço ou a execução do investimento. Ou seja, o gasto ainda não foi liquidado nem pago.

(2) Como os RAP podem ser utilizados para, artificialmente, inflar o resultado primário? De duas formas diferentes. Primeiro, quando a despesa já foi liquidada e o governo propositadamente posterga o pagamento (aumenta RAP processado) ou o ordenador de despesas atrasa o reconhecimento de um serviço já prestado ao governo ou de um investimento já executado (aumento do RAP não processado). Em 2003, metade do crescimento do superávit primário veio da postergação de despesas já liquidadas (RAP processado) que foram pagas apenas no ano seguinte.

No entanto, o  problema maior nos últimos anos é o que vem acontecendo com o saldo dos RAP não processados. Antes de 2006, o saldo dessa conta flutuava, em alguns anos aumentava, em outros diminuía, e a execução do pagamento desse tipo de despesa ficava na média em R$ 7,4 bilhões (média de pagamento dos RAP não processados de 2003 a 2005). Acontece que desde 2006 essa conta disparou e, em 2010, foram pagos R$ 44,2 bilhões referentes a despesas empenhadas em 2009 e, neste ano, o saldo dos RAP não processados inscritos é de R$ 103 bilhões.

Apenas no item “investimento’’, o montante de despesas empenhadas em 2010 que deixaram para ser executadas em 2011 foi de R$ 48 bilhões, valor igual ao investimento pago de 2010 do orçamento da união (exclui estatais).

(3) Mas se o governo mais cedo ou mais tarde terá que pagar essas despesas que foram adiadas, qual a vantagem dele postergar o pagamento, ou seja aumentar o saldo dos restos a pagar ?

O governo faz isso porque ganha tempo, aumenta o primário em um ano ou mascara a sua queda por dois motivos: (1) o governo já trabalha com uma redução do resultado primário para o ano seguinte; ou (2) quando o governo projeta um aumento de receita, no futuro, suficiente para pagar parte das despesas que são postergadas para o exercício fiscal do ano seguinte.

Caso nenhum desses casos venha a ocorrer, o governo passa então a deslocar parte do orçamento deste ano para o ano seguinte e, assim, sucessivamente, para poder pagar as despesas do ano anterior. Isso vai criando uma bola de neve que só termina ou com redução do primário ou com aumento de receita para pagar essas despesas. Acredito que esse jogo perigoso vem acontecendo no Brasil desde 2006 e temos hoje quase que a execução de um orçamento paralelo que está longe de ser insignificante (ver abaixo a execução dos RAP não processados).

Gráfico – Pagamento de Restos a Pagar Não Processados (2003-2010) – R$ bilhões

Fonte: Tesouro Nacional, Elaboração: Mansueto Almeida

(4) Mas Restos a Pagar não são dividas?

Aqueles mais familiarizados com o jargão da administração pública, poderiam questionar que se a despesa que não é paga apareceria na Divida Liquida do Setor Público e, assim, seria captado nas estatisticas do Banco Centrasl, já que o Banco Central calcula o primário pela variação da divida liquida menos pagamento de juros. No entanto, por incrível que pareça, a divida junto a fornecedores (Restos a Pagar) é considerada divida flutuante e não é contabilizada no conceito de Divida Liquida do Setor Público.

Assim, do ponto de vista da contabilidade do superávir primário, é melhor para o governo atrasar o pagamento de R$40 bilhões e ter um dívida junto a fornecedores do que aumentar a dívida em R$ 40 bilhões junto ao mercado e pagar aos seus fornercedores.

(5) Resumo da Ópera:

O resumo da ópera é o seguinte. Existe hoje uma dívida flutuante de mais de R$ 100 bilhões (isso mesmo, mais de R$ 100 bilhões) que são despesas cuja maior parte terá que ser paga em algum momento. Assim, como se não bastasse a dificuldade de o governo cortar gastos, ele tem essa dívida que mais cedo ou mais tarde terá que ser paga ou via aumento de dívida junto ao mercado, via queda do primário e/ou via aumento de carga tributária.

Quer que eu seja mais claro? OK, o governo se meteu em uma bola de neve com a postergação do pagamento de despesas e agora ele terá um problema sério para resolver e vai ter que recorrer a um aumento de carga tributária ou a mais truques fiscais. Fiz uma nota técnica mais detalhada sobre isso (se tiver interesse neste assunto clique aqui e leia a nota).

Existe alguma forma de acabar com essa palhaçada? Existe. É só reintroduzir na LDO um dispositivo da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) Lei 10.524 de 25 de julho de 2002 (LDO de 2003), que  estabelecia no §3^o do Art. 39, subseção II (Das Vedações), da seção I do Capítulo III que:

“Art. 39: São vedados quaisquer procedimentos pelos ordenadores de despesa que viabilizem a execução de despesas sem comprovada e suficiente disponibilidade de dotação orçamentária.

………….

“§ 3^o Os Restos a Pagar não processados, relativos a despesas discricionárias e não financeiras, inscritos no exercício de 2003 não excederão a 50% (cinqüenta por cento) do valor inscrito no exercício de 2002.”

Ou ainda, aprovar o Projeto de Lei Complementar 229/09 de autoria do senador Tasso Jereissati, que limita a inscrição de Restos a Pagar por fonte de recursos ao saldo da disponibilidade financeira da respectiva fonte e estabelece regras diferenciadas para cancelamento do RAP para as despesas correntes (três meses) e de capital (seis meses, exceto operações de crédito, licitação internacional ou gasto plurianual).

Mais uma vez, desculpem por tratar desses assuntos chatos aqui neste espaço. Mas é bom que um número maior de pessoas entendam isso e possam discutir, porque será importante acompanhar essa conta de Restos a Pagar neste ano e nos próximos.

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