Os Riscos da Política Industrial – 2

No mesmo dia em que publiquei o meu artigo no jornal O Estado de São Paulo (ver post anterior) recebi um e-mail interessante de um dos fundadores da Embraer e por vários anos presidente da Empresa, o Dr. Ozires Silva, com alguns esclarecimentos em relação ao teor do meu artigo.

Devo confessar que gostei muito do teor do e-mail enviado e escrevi para ele deixando mais clara minha posição em relação à Embraer.  Primeiro, talvez tenha passado a impressão errada que estava chamando a Embraer de uma empresa ineficiente no seu período de empresa de economia mista, o que não foi minha intenção. Na verdade, a Embraer deve muito do seu sucesso atual ao esforço do período em que era uma empresa de economia mista. Tenho grande admiração por pessoas como o Dr. Ozires Silva e seus colegas pelo esforço que tiveram em construir o ITA, CTA e Embraer contra a crença de todos da época e de uma ousadia impressionante que hoje nos falta.

Adicionalmente, é normal que empresas inovadoras tenham alguns anos de prejuízo como é o caso de várias empresas que hoje são admiradas como, por exemplo, a Toyota, que foi salva da bancarrota pelo governo Japonês por pelo menos duas vezes. Deveria no meu artigo ter utilizado a palavra “alguns anos de prejuízo” e não “décadas”.

Segundo, o complexo ITA, CTA e Embraer é para mim um dos melhores exemplos de política industrial planejada e que seguiu os passos corretos: formação de capital humano, incentivo à pesquisa, e formação de uma empresa para utilizar o capital humano gerado. Tenho dúvidas, no entanto, se hoje o modelo seria replicável na mesma escala, devido ao elevado custo (algo comum também em várias experiências de política industrial) e dados os recursos escasso, imagino que hoje os desafios sejam outros: mais inovação (no sentido amplo que envolve absorver tecnologias que já existem) e priorizar a educação.

Pedi a permissão ao Dr. Ozires Silva para publicar neste blog o seu e-mail, pois acho que esse tipo de debate é muito bom. No mais, me alegra ver uma pessoa como o Dr. Ozires Silva ainda participando ativamente do debate dos rumos do Brasil.

Carta do Dr. Ozires Silva, ex-presidente da Embraer, ao Blog

Caro Dr. Mansueto,

Li com atenção seu artigo de hoje, 01.01.2012, no ESTADÃO, sob o título OS RISCOS DA POLÍTICA INDUSTRIAL, com o qual concordo em grande medida. E tenho razões para isso, pois participei intensamente do processo de criação da EMBRAER, em meados da década dos 1960, quando tive de enfrentar muito pouco crédito quanto a idéia de criar uma empresa internacional, competitiva, participando de fornecimentos de aviões modernos para a operação nos cinco continentes, a partir de produtos de tecnologia, marcas e propriedade industrial brasileiras.

Não conseguimos, nos idos dos 1964/66, convencer empresários privados a investirem num projeto de avião brasileiro, realizado pelo então CTA – Centro Técnico de Aeronáutica, um centro de pesquisas e de desenvolvimento criado pelo Ministério da Aeronáutica, no campus aonde já existia o ITA. Em face disso, lutando para que o projeto científico pudesse se transformar num projeto industrio-comercial falhasse, tivemos de optar e propor, embora muitas dificuldades, dar partida como uma Sociedade de Economia Mista, dentro do Decreto-Lei Nr 200/66, que regulamentou a criação de empresas, controladas pelo Estado, mas com participação privada que, no caso da EMBRAER, foi conseguida via incentivos fiscais. Uma espécie de PPP do passado.

Desde o início, demos àquela empresa o sentido de uma administração privada, diferentemente de todas as outras empresas estatais que procuraram mais ser Governo do que Empresa. Nosso Conselho de Administração era majoritariamente composto de representantes do setor privado, e contou com membros indicados pela FIESP e pela CNI. O controle majoritário era do Governo, mas as decisões do Conselho, daquela forma, passavam pelo setor privado.

Assim, Dr Mansueto, fico chocado e não posso aceitar, sua colocação no artigo, possivelmente sem ter analisado os balanços anuais da EMBRAER – durante o seu período como Sociedade de Economia Mista – colocando superficialmente “uma empresa estatal que, por décadas se deu ao luxo de não ser lucrativa por contar com apoio público”. É certo que a empresa teve anos difíceis e mostrou alguns exercícios fiscais nos quais registrou prejuízos, em grande parte pela pouca crença dos brasileiros que se justificava fabricar aviões no Brasil. E também pelas restrições gerenciais que o Governo, como acionista tradicionalmente coloca para com o desempenho de suas empresas controladas. Aliás, foram essas restrições que me moveu, em 1991, também lutar para que a empresa fosse privatizada, o que encontrou resistências intensas do público interessado (Sindicatos dos Trabalhadores, Políticos locais, FAB e de muitas instituições governamentais). Também tive de treinar meus ouvidos para tentar responder urbanamente, às muitas observações ácidas (como Presidente da EMBRAER por 21 anos), que não se justificava colocar recursos públicos num tal projeto.

Volto a dizer que concordo com seu artigo, apenas sugerindo que veja os exemplos dos países emergentes que apresentam sucesso, graças à projetos governamentais, com intensa participação dos Governos. Parece-me que, no Brasil, com a baixa disponibilidade de capitais de risco empresarial, temos de pensar no que coloca no seu artigo. Mas, não desejo me alongar mais neste tema que, tenho a certeza o Doutor pode argumentar muito melhor do que eu.

Deste modo, aqui fica meu protesto, apenas amainados porque o senhor não é o único que faz esse tipo de colocação que não faz juz aos pioneiros da EMBRAER, os quais, desde o início trabalharam com afinco para construir uma entidade internacional rentável, conseguindo conquistar, durante o período como estatal, exportações de aviões para mais de 45 países. Graças àquele projeto de caráter internacional desde o início e suas primeiras estratégias, preocupadas com o mercado, com vendas e marketing, foi que tivemos fôlego para chegar à época da políticas de privatização do Governo, e, a partir de 1994, dar um novo impulso privado ao empreendimento.

Agradeço sua atenção, como agradeço os elogios à EMBRAER – merecidos, diria – e lhe desejo um grande 2012, cheio de realizações e sucessos

Ozires Silva

Reitor 
UNIMONTE

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Os Riscos da Política Industrial

No final de 2011, o Jornal o Estado de São Paulo convidou 5 economistas estrangeiros e 8 economistas brasileiros para escreverem na primeira edição do ano do jornal. Os economistas estrangeiros convidados foram:  (a) Mohamed El-Erian; (b) Barry Eichengreen; (c) Jim O’Neill, (d) Michael Pettis, (e) Thomas J. Trebat.

Os economistas brasileiros convidados foram: (a) Guido Mantega – Min da Fazenda; (b) João Carlos Ferraz – Diretor e vice-presidente do BNDES, (c) Ilan Goldfajn – economista chefe do Itaú/Unibanco, (d) Octavio de Barros – economista-chefe do Bradesco, (e) José Roberto Mendonça de Barros – MBA consultoria, (f) Mansueto Almeida – IPEA, (g) Affonso Celso Pastore – A.C Pastore e Associados, (h) Samuel Pessoa – IBRE-FGV e Tendências consultoria.

O tema que me foi sugerido foi falar sobre a politica industrial. Segue abaixo o meu artigo e sobre o mesmo tema, sugiro a leitura dos textos do João Carlos Ferraz e do economista José Roberto Mendonça de Barros. Quem tiver uma base mas sólida de economia vale a pena ler o artigo do Samuel Pessoa. De qualquer forma, envio anexo todos os artigos (clique aqui).

Estado de São Paulo – 01 de janeiro de 2012

Mansueto Almeida é pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

Desde 2003, o governo brasileiro voltou a fazer uso de políticas com o objetivo de ajudar o crescimento de empresas individuais e setores econômicos. Essas políticas, denominadas de política industrial, partem do pressuposto de que algumas empresas e setores econômicos devem ser apoiados pelo Estado devido aos amplos benefícios que ocasionariam para outras empresas e setores da economia.

O problema é que, com raras exceções, o termo “política industrial” é utilizado para justificar políticas de incentivos que não têm relação alguma com incentivos à inovação ou aumento de produtividade. Utiliza-se esse termo para, por exemplo, justificar políticas de elevado ganho individual para as empresas incentivadas, mas de duvidoso retorno social, e poucas vezes se questiona o uso excessivo de recursos públicos para determinados setores econômicos ou empresas, que não precisariam de tal apoio para serem competitivos. É interessante olhar para alguns casos de sucesso de política industrial no Brasil para que se entendam os prós e contras dessas políticas.

Um primeiro exemplo considerado de sucesso de política industrial no Brasil é o caso da Embraer. O Brasil conseguiu ter uma empresa competitiva no ramo de aviação, um setor que requer elevado esforço de pesquisa e inovação. No entanto, o sucesso da Embraer foi resultado de um esforço de política pública dificilmente replicável. O Estado criou uma universidade de elite (ITA), recrutou professores das melhores universidades do mundo para lecionar no Brasil com salários compatíveis com o de seus países de origem, montou um centro de pesquisa (CTA) financiado pelo setor público e depois criou uma empresa estatal, a Embraer, que por décadas se deu ao luxo de não ser lucrativa por contar com o apoio do setor público. A Embraer é hoje um caso de sucesso, mas um sucesso que resultou de mais de 50 anos de forte apoio do setor público a um custo elevado. Sem demérito da experiência da Embraer, talvez o mais importante para o Brasil hoje seja aumentar a produtividade do que já existe em vez de criar, por exemplo, uma “NASA” nacional ou uma fábrica de montagem de iPads com recursos públicos.

Um segundo exemplo que guarda semelhanças e diferenças com o modelo Embraer é o caso da Petrobras. A semelhança vem do forte apoio do setor público que já passa de meio século, junto com elevados gastos em pesquisa e treinamento de pessoal. A diferença em relação ao modelo Embraer é que, no caso da Petrobras, o esforço de se criar uma empresa internacionalmente competitiva estava ligado a uma vantagem comparativa que se tornou clara a partir da década de 70: as nossas reservas de petróleo offshore. Outra diferença em relação à Embraer é que, mesmo depois de mais de 50 anos de forte apoio do Estado, a Petrobras ainda desfruta de um relacionamento “especial” com o governo, seja pelo apoio maciço de crédito dos bancos públicos, que juntos têm créditos a receber de mais de R$ 50 bilhões da Petrobras, e mudanças legais que, em 2010, criaram novamente uma reserva de mercado para esta empresa nos novos campos do pré-sal a serem licitados. Neste caso, utilizam-se recursos públicos para fomentar uma empresa que não precisaria de novos incentivos e essa atitude mostra um dos maiores riscos da política industrial, o de transformar o apoio do Estado, que deve ser temporário, em incentivos permanentes.

Um terceiro exemplo de sucesso de política “industrial” no Brasil, e talvez o que melhor consiga captar os benefícios de uma política setorial é o caso da Embrapa. Ao contrário dos casos acima, o modelo Embrapa teve como objetivo criar uma instituição de pesquisa de elite, recrutando desde o seu início os melhores estudantes dos cursos de agronomia para compor o seu quadro e investindo na formação desses pesquisadores nas melhores universidades do mundo. O produto da Embrapa é inovação, como as técnicas de correção de solo e o desenvolvimento de sementes de soja adaptadas ao clima do cerrado, que puderam ser apropriadas não por uma empresa, mas por diversos produtores. O modelo de inovação da Embrapa tem desde a sua concepção a característica de bem público. A inovação é voltada para um setor e não para empresas individuais.

A política industrial atual deveria ser repensada à luz dos ensinamentos dos casos acima. De todos eles, o que parecer ser o modelo de maior sucesso para incentivar empresas privadas parece ser o da Embrapa, cuja inovação incentivada pelo setor público assume características de bem público. Os problemas atuais com a política industrial do Brasil são pelo menos três. Primeiro, essa política é, na prática, excessivamente voltada ao fomento de empresas privadas individuais em setores nos quais já desfrutamos de vantagens comparativas. Segundo, muito do que se chama de política industrial no Brasil é a concessão de crédito subsidiado para empresas já estabelecidas, quando o foco principal da política deveria ser o apoio à inovação de qualquer empresa em qualquer setor econômico. No Brasil, enquanto aumentamos a dívida pública para fomentar operações de crédito e a participação do BNDES em operações de fusão e aquisição que poderiam ser financiadas com recursos privados, há anos sobram recursos dos Fundos Setoriais para financiar o esforço de inovação.

Por fim, há talvez no Brasil uma preocupação excessiva em criar grandes empresas quando a grande maioria das empresas brasileiras ainda padece de um problema muito mais simples: gestão inadequada e o uso de tecnologias antigas. Mais do que incentivar o surgimento de uma nova Embraer ou concentrar o apoio do setor público a uma empresa como a Petrobras, a política industrial moderna deveria estar voltada para a disseminação de tecnologias já existentes, incentivos à inovação, maiores investimento em educação básica e uma política de oferta de bens públicos para resolver problemas de competitividade setorial que muitas vezes decorrem do baixo investimento do Estado, apesar da nossa já elevada carga tributária.

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