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Posts Tagged ‘carga tributária’

Esta semana se inicia sem nenhuma novidade na área econômica. O mercado ainda está digerindo o resultado fiscal ruim divulgado no final de outubro e se mostra muito volátil, com analistas tentando interpretar a vírgula das declarações de autoridades econômicas.

Para quem não está no dia a dia do mercado financeiro, todo o debate recente parece ser talvez um pouco exagerado. Explico. Do ponto de vista do debate econômico, não faz muita diferença se o crescimento médio do PIB no governo Dilma (2011-2014) será de 2% ao ano ou de 2,5% ao ano. Nos dois casos é um crescimento medíocre, mas essas diferenças para o mercado são importantes.

Hoje, de acordo com as projeções do mercado financeiro que estão no relatório Focus, o mercado espera crescimento de 2,5% este ano e de 2,1%, em 2014. A se confirmar essas projeções, o crescimento médio do PIB de 2011-2014 será de 2% ao ano; a metade do crescimento médio do PIB nos oito anos do governo Lula, quando o PIB cresceu, em média, 4% ao ano.

Do lado fiscal, o mercado se assustou muito com a possibilidade de o superávit primário (sem truques) ser reduzido para a faixa de 1,5% do PIB, ante 3,1%, em 2011. Acho muito provável que isso aconteça, mas o desafio para 2015 não é levar o primário novamente para 3% do PIB, mas sim garantir um primário um pouco acima de 2% do PIB sem truques. Estamos falando de um esforço fiscal extra que hoje seria entre R$ 25 e R$ 30 bilhões para um país no qual a despesa primária do governo federal deverá ser perto de R$ 900 bilhões este ano. Não é um ajuste impossível de ser feito no curto-prazo, mas é um ajuste difícil para um ano eleitoral e, assim, o ajuste fica para 2015.

O que de fato importa no entanto é se o governo será forte o suficiente para segurar as demandas por maiores gastos que estão surgindo no Congresso Nacional e se o próprio governo vai conseguir segurar o seu impulso de aumentar muito o gasto público em um ano de eleição, dado o cenário econômico mais adverso ante 2010.  Se o governo tentar usar a política fiscal, como vez em 2010, para garantir uma vitória mais tranquila nas urnas, o ano de 2015 que já será difícil passará para categoria de “muito difícil”.

Mas além de todos os pontos acima que interessam muito mais ao mercado financeiro, o nosso problema maior é que saímos de oito anos de crescimento de 4% ao ano (2003-2010) sem muita certeza de qual será o nosso crescimento potencial na próxima década. Os nossos problemas são vários.

Não temos uma burocracia estatal que reage de forma rápida aos fatos, ainda nos falta capacidade de planejamento, não temos um bom sistema de avaliação de políticas públicas, as pessoas desconhecem o custo das políticas públicas, o orçamento é matéria para especialistas -o nome de fantasia dos programas (bolsa família, Minha Casa Minha Vida, Minha Casa Melhor, etc.) não tem correspondência com a nomenclatura do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), a qualidade da nossa educação ainda é baixa, somos ainda um país com muitas regras que mudam constantemente, temos uma elevada carga tributária e baixo investimento público e privado.

Infelizmente, o suposto “modelo de crescimento econômico brasileiro” de 2003-2010, que alguns qualificaram como um modelo baseado no crescimento econômico com distribuição de renda, decorrente de políticas sociais ativas, maior capacidade de planejamento e de investimento do Estado, maior articulação público-privada por trás das políticas industriais e de inovação não vingou. Não houve a melhora que meu amigo Glauco Arbix (presidente da FINEP) chegou a qualificar de “Estado ativista sem estatismo” formado pela conjunção positiva de dois elementos:

“(i) the rise of a more business- and market-friendly environment amidst a strengthening of state intervention in economic and social life — in short, policies that suggest a more activist, and enabling, state. ….. (ii) state intervention in support of a more business-and market-friendly political economy is accompanied by — and also takes the form of — a significant expansion of social protection and efforts to combat not only poverty and inequality.” – ver Glauco Arbix e Scott B. Martin (2010): Beyond Developmentalism and Market Fundamentalism in Brazil: Inclusionary State Activism without Statism.

Esta cada vez mais difícil caracterizar as mudanças desde 2008 como “a more business-and market-friendly environment”. Meus amigos Marcos Lisboa e Zeina Latif caracterizariam como o contrário: um ambiente mais sujeito ao jogo do rent-seeking com interlocutores do lado do governo que estavam dispostos a atender as demandas de grupos organizados (vejam aqui artigo dos dois economistas na Folha de São Paulo: A ideologia e os privilégios).

Por sua vez, o termo “expansão da política social” pode envolver programas bons (focado nos mais pobres) de baixo custo fiscal e programas ruins de elevado custo fiscal com pouco impacto sobre a redução da extrema pobreza. Assim, o debate não é mais sobre a expansão da política social, mas “quais políticas sociais” e como financiar sua expansão sem aumentar carga tributária em uma economia que não cresce mais 4% ao ano.

No período recente evitamos esse debate cortando fortemente a economia do governo: superávit primário. Não há mais essa possibilidade e não haverá como agradar aos empresários com crédito subsidiado proveniente do aumento da dívida bruta e usar o crescimento da despesas primária quase que exclusivamente vinculada a programas de transferência de renda para as famílias (previdência, bolsa família, LOAS, seguro desemprego e abono salarial) como foi de 1999 a 2012, quando esses programas explicaram 85% do crescimento da despesa primária do governo federal (clique aqui para ver post deste blog). 

E muito da nossa capacidade de conciliar crescimento econômico vigoroso com carga tributária elevada dependeu de uma conjunção de fatores domésticos positivos – mais de uma década de reformas até 2005 que melhoraram a produtividade– com ambiente externo favorável ao crescimento da América Latina devido ao boom de commodities. A ex-secretária de Estado dos EUA, Hilary Clinton, errou ao achar que o aumento da carga tributária e a expansão da política social caracterizaria um novo modelo do Brasil para o mundo.

“I have been speaking with my colleagues throughout the hemisphere and with heads of state and government about the need to increase revenues for governments. And that’s just another way of saying taxes. If you look at the tax revenue to GDP rate in Brazil, it’s one of the highest in the world. It is not an accident that Brazil is booming and that it’s beginning to decrease the inequities in that society. And that’s a complex, big society. But they are making progress. It has been a policy going back several decades which has been pursued with great commitment and it’s working. Too many other countries, you look at the tax revenue to GDP percentage, it’s among the lowest in the world. That is unsustainable.” (Clinton, H. (2010) “Remarks At the 40th Washington Conference on the Americas.” Retrieved September, 1st 2013, 2013).

Estávamos com um atraso de mais de 50 anos tentando imitar o Welfare State Europeu sem os cuidados que eles tiveram do lado da tributação, de avaliação das políticas e da qualidade do gasto. No Brasil fomos ingênuos em acreditar no “modelo econômico brasileiro”, pois a redução da pobreza com maior crescimento econômico foi uma característica de vários países Latino Americanos na década passada (ver carta do IBRE de fevereiro de 2013: A melhora dos indicadores sociais da América Latina).  E foram mais ingênuos ainda aqueles que acreditaram em uma nova “matriz econômica”, uma combinação supostamente virtuosa de redução dos juros na marra que levaria as empresas a aumentarem o investimento com expansão do crescimento.

É claro que sou otimista e acredito que haja solução para os nossos problemas, mas isso exigirá um governo reformista e o resgate da capacidade de planejamento e de avaliação do Estado. O próximo Presidente da República, seja a presidente Dilma ou um dos seus concorrentes, precisará convencer à sociedade da necessidade de reformas até para preservar a conquista sociais do pós-Constituição e aumentar o investimento público e privado, sem uma nova rodada de crescimento da carga tributária.

O Brasil não precisa encontrar um novo modelo econômico, basta seguir o que nos ensina mais de três séculos de história econômica e evitar a soluções mágicas de supostos “economistas brilhantes” que, em geral, é um grupo que gosta de falar mal do setor privado, adora aumentar o gasto público, acredita em falhas de mercado mas não em falhas de governo, e ainda gosta de fixar metas para crescimento do PIB.

O próximo presidente deve se preocupar menos com a taxa de crescimento do PIB, em 2015, e muito mais em retomar uma agenda de reformas e recuperar a capacidade de planejamento e de avaliação do Estado. Em 2009, o crescimento do PIB foi negativo e sobrevivemos. Em 2012 o crescimento econômico do Brasil foi de apenas 0,9% e sobrevivemos novamente. Assim, um ano de crescimento baixo não mudará para mais ou para menos o crescimento potencial da economia brasileira, ainda mais quando se tem em conta que o custo social de um ano de baixo crescimento com ajustes não será tão elevado dado a baixa taxa de desemprego da economia brasileira. No entanto, mais um par de anos de medidas pontuais e sem reformas poderá ser desastroso para melhorar as expectativas e recuperar a confiança dos investidores depois das eleições.

Precisamos apenas fazer o básico, mas fazer o básico é difícil porque envolve escolhas e não é certo que a sociedade entenda essa necessidade, queira e esteja preparada para fazê-las. Na verdade, da forma que o debate está colocado hoje no Congresso Nacional, precisaríamos de um aumento de carga tributária de no mínimo de 3 a 4 pontos do PIB ao longo da próxima década para fechar a conta (de onde viria o dinheiro extra que se quer para educação e saúde?). Assim, ainda é difícil apostar no crescimento potencial do Brasil para os próximos dez anos sem antes observar o que acontecerá ao longo do mandato do próximo presidente e se o próximo governo conseguirá ou não reformular (para melhor) o nosso atual contrato social.

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Hoje a Folha de São Paulo fez um caderno especial sobre a comemoração dos 25 anos da Constituição Federal de 1988. A folha convidou algumas pessoas para escrever artigos sobre aspectos diferentes da nossa carta magna. Na série publicada no jornal hoje há um quatro artigos: (1) um de Leda Lavinas; (2) um de minha autoria; (3) Oscar Vilhena Vieira; e do (4) ex-governador José Serra, que na época era um dos constituintes.  Na página da internet do jornal há mais dois artigos: (5) André Tavares; e (6) Marcos Mendes.

O espaço era curto para para fazer uma análise muito profunda, mas no meu caso me concentrei sobre o custo econômico da nossa Constituição. Em um país tão desigual como era o Brasil, na década de 1980, é normal que a sociedade pressionasse por políticas sociais mais ativas.

Mas depois de 25 anos, o pacto social da Constituição cidadã precisará ser aperfeiçoada. O Brasil precisará adotar novas regras para a previdência devido à mudança demográfica em curso, a política de reajuste de salário mínimo deverá em algum momento ser repactuada, pois o crescimento do salário mínimo tem sido muito acima da produtividade, e parte de nossa política social, como seguro desemprego e abono salarial, precisarão de novas regras para controlar o crescimento da despesa.

A própria Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) da Presidência da República tem enfatizado a necessidade de se adotar novas regras para seguro desemprego e abono salarial, e o Ministério da Previdência tem enfatizado a necessidade de mudanças nas regras que regulam a concessão de pensões e a necessidade de uma reforma da previdência.

Abaixo reproduzo o meu artigo publicado hoje no jornal Folha de São Paulo.

ANÁLISE – ECONOMIA

Custo alto do novo pacto social tira competitividade do país

Forte aumento da carga tributária foi necessário para financiar conquistas

MANSUETO ALMEIDA – ESPECIAL PARA A FOLHA

A Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 1988, a chamada Constituição cidadã, está completando vinte e cinco anos. Essa nova Constituição trouxe vários avanços, em especial na área social.

O regime de universalização de atendimento aos idosos e inválidos do meio rural, o estabelecimento do piso de um salário mínimo para as aposentadorias, a universalização do sistema público de saúde, a garantia de acesso à educação pública e gratuita e a montagem de uma ampla rede de assistência social são exemplos do novo pacto social estabelecido na Constituição de 1988.

Naquele momento, a sociedade fez opção por um Estado de bem estar social mais amplo, ante a promoção do investimento público e privado que havia caracterizado o esforço modernizador do Estado brasileiro na ditadura militar, quando o Brasil cresceu, em média, 6,2% ao ano com taxas de investimento superiores a 20% do PIB.

O novo pacto social, firmado na segunda metade da década de 1980 e confirmado nas eleições posteriores, teve uma consequência indesejável que foi a forte elevação da carga tributária de 25% para 36% do PIB, aliada a uma baixa poupança doméstica. Esta carga é muito elevada para o nosso nível de desenvolvimento e nos tira competitividade frente a outros países emergentes. Adicionalmente, não temos elevada produtividade para compensar esse peso dos impostos, como ocorre com países desenvolvidos.

Assim, o Brasil passou a ser uma economia cara e de baixa produtividade, que depende excessivamente dos preços das commodities para crescer.

Do lado do gasto público, temos uma despesa com previdência de 12% do PIB, quase o dobro do que seria esperado pela nossa estrutura etária, e já gastarmos com educação e saúde (em % do PIB) o equivalente à média dos países da OECD (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, inglês), apesar de problemas conhecidos da qualidade do gasto.

Adicionalmente, custos com saúde e educação estão protegidos em todos os níveis de governo por regras de vinculação constitucional, ou seja, são gastos prioritários independentemente da vontade do prefeito, governador e presidente da República.

Um agravante do nosso pacto social é que, apesar da queda da desigualdade de renda e da pobreza desde a estabilização da economia, em 1994, o nosso gasto social ainda é pouco distributivo, ou seja, gastamos muito para ter uma redução pequena na desigualdade de renda.

E a mudança demográfica em curso é um novo fator de pressão sobre gastos da previdência e de saúde.

Assim, é provável que a manutenção da estabilidade econômica com crescimento e inclusão social exigirá um ajuste do nosso pacto social, como, por exemplo, uma reforma da previdência, redefinição da regra atual de reajuste do salário mínimo e de alguns programas sociais (seguro desemprego e abono salarial).

Sem esses ajustes, será difícil aumentar o investimento público, reduzir a carga tributaria e manter as conquistas sociais da Constituição cidadã no século 21.

MANSUETO ALMEIDA é economista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

 

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Para quem não teve a chance de acompanhar, o debate no Jornal o Estado de São Paulo na última quarta-feira foi muito bom. O único problema foi que, na última hora, a Ministra do Planejamento e o Secretário Executivo do Meio Ambiente não puderam comparecer e não foi possível “escutar o governo”.

De qualquer forma foi um debate muito interessante e o jornal o Estado de São Paulo fez um bom resumo do debate em um caderno especial que circulou na sua edição de sexta-feira. Uma parte dessa publicação está disponível na internet – clique aqui para ler.

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As apresentações foram muito boas e todos nós mostramos pontos convergentes. Todos concordamos que no Brasil há um excesso de burocracia, número elevado de impostos e muitas regras tributárias que prejudicam as empresas – aumentam o custo administrativo.

Na minha palestra, eu destaquei alguns pontos na relação gasto público e gestão. Primeiro, mostrei que 84% do crescimento da despesa não financeira do Governo Central de 1999 a 2012 com porcentagem do PIB pode ser explicada pelo crescimento das contas de transferência de renda para famílias: seguro desemprego, abono salarial, bolsa família, LOAS e INSS.

Segundo, mostrei que de 2008 a 2012, a despesa do governo federal que mais cresce é o gasto com educação. Como porcentagem do PIB, o gasto do Governo Federal com educação passou de 0,8%  para 1,4% do PIB – crescimento de 75%- nesses últimos cinco anos.

Terceiro, mostrei isso para destacar que apesar da preocupação saudável com a melhora de gestão, precisamos mudar regras para controlar o crescimento do gasto público. O forte crescimento dos programas de transferência de renda não será alterado por uma melhoria de gestão. E no caso de educação, o foco maior no debate hoje tem sido no aumento do gasto e não na qualidade e gestão.

Por fim, no caso de investimento público, mostrei que há dois problemas. O primeiro é a falta de “espaço fiscal” para aumentar fortemente o investimento público. Mas um segundo problema é que mesmo para os projetos tidos como prioritários, com recursos orçamentários disponíveis, o governo não consegue executar essas obras no preço e prazo definidos. Há claramente um problema de gestão que não é exclusivo do governo atual. O Estado brasileiro tem knowhow para executar programas sociais de transferência de renda, mas o Estado brasileiro perdeu a sua capacidade de investimento e precisamos recuperar. Isso não é culpa exclusiva do governo atual.

Parte do que falei pode ser lido na matéria do Estado de São Paulo (clique aqui).  A propósito, quando citei o Chile e o México foi para mostrar que apesar do gasto público total nesses países ser de apenas 25% do PIB, o nosso é 40% do PIB, os programas sociais desses dois países são modelos para o Brasil (já escutei e li o Ricardo Paes de Barros falar várias vezes isso). Assim, para os próximos anos, o nosso desafio é como manter a rende de bem estar social e criar algum espaço fiscal para redução de carga tributária e aumento do investimento público.

Um último ponto. No evento do Estadão falei que o processo de concessões tem sido marcado por indefinições das regras e um aprendizado custoso. Antes que alguém me critique, aprendi isso com o próprio ministro da fazenda. Quando questionado pela Revista Veja recentemente do porque dos atrasos nas concessões, o ministro da fazenda foi claro: os estudos que o governo se baseou eram antigos e a taxa interna de retorno dos projetos baixa (ver abaixo). É difícil entender porque então não se fez novos estudos antes de se comprometer com um cronograma de concessões que não poderá ser cumprido?

Declaração do Ministro da Fazenda à Revista Veja na edição de 04 de agosto de 2013:

Mantega VEJA

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Ao contrário do que costumo fazer, hoje vou escrever para sugerir, enfaticamente, que vocês visitem o site do sociólogo, Simon Schwartzman, e leiam o que Samuel Pessoa (economistas do IBRE-FGV) e colunista da Folha escreveu sobre o artigo do economista André Lara Resende que foi publicado na sexta-feira no Valor Econômico. Vou colocar o link no final deste post, mas antes faço algumas observações.

Primeiro, todos sabemos que André Lara Resende é um economista brilhante que junto com Pérsio Arida , Edmar Bacha, Francisco Lopes, Gustavo Franco entre outros foi uma das cabeças por trás da concepção do Plano Real. No entanto, confesso que concordo com todos as críticas que Samuel escreveu no pequeno texto no blog do Simon Schwartzman.

Segundo, a discordância de Samuel em relação ao artigo do Lara Resende concentra-se em três pontos: (i) Lara Rezende acredita que o Nacional Desenvolvimentismo era um projeto que combinava uma rede de proteção social com a industrialização forçada. Da mesma forma que Samuel, não concordo com essa interpretação e existe até uma literatura nova que se chama “O Novo Estado Desenvolvimentista” que mostra bem a diferença entre um modelo que prioriza industrialização forçada (que foi o nosso velho estado desenvolvimentista) versus outro no qual a politica industrial e de promoção setorial competem por recursos com politica social – tem três bons textos sobre isso: dois do Peter Evans e outro do David Trubek. O nosso modelo dos anos 70 não foi ativo em politica social. 

(ii) Samuel discorda da ideia que a maior parte do que o Estado arrecada de nossa elevada carga tributária se transforma em aumento do consumo do governo – ineficiência da máquina pública. É como se o Estado fosse uma grande máquina inchada e que para reduzirmos o gasto público precisaríamos, apenas, de um fabuloso gestor privado. Isso é pura ficção. O Brasil gasta muito com transferências e consegue-se explicar quase todo o aumento do gasto público desde 1990 olhando apenas para as contas públicas ligadas as transferências (previdência e gastos sociais com LOAS, Bolsa Família, seguro desemprego e abono salarial).

É nesse segundo ponto que aparece o “problema da meia-entrada” que Samuel explica e que vem sendo popularizada em um texto do Marcos Lisboa e Zeina Latif. O Estado, no Brasil, gasta muito porque fizemos opção por várias “meias-entradas”, mesmo que essas decisões (como bem lembra meu amigo e ex-presidente do IPEA Fernando Rezende) estejam sujeitas a problemas de assimetria de informação e atuação de grupos organizados (aqui que entra o problema de ação coletiva da Mancur Olson). Nas palavras de Samuel: “a própria sociedade, e não um estamento apartado da sociedade, que se beneficia das meias entradas”.

Concordo com isso. Não foi uma elite dominante que ainda sofre influência do Estado Português colonial que decidiu sobre “nossas jabuticabas”. Infelizmente fomos “nós” com todas os vícios e imperfeições de nosso processo político e a atuação de grupos de pressão. Por isso que Samuel fala, e concordo com ele, que uma forma de tentar corrigir o problema do excesso de “meias-entradas” é deixando claro o custo das políticas: se as pessoas tomam consciência do link entre o que pagam de impostos e como o dinheiro é aplicado isso pode começar um interessante debate que poderia levar a uma reforma tributária e fiscal.

(iii) Por fim, o último ponto que Samuel discorda é que André Lara Resende  associa os movimentos das ruas às necessidades de moderar a demanda por crescimento econômico em função das limitações de recursos naturais do planeta. Lara Resende tem essa ideia fixa que o mundo se aproxima de um limite ao consumo e, assim, precisamos aprender a viver com menos e priorizar qualidade de vida e não mais o crescimento. Acho uma tese interessante, mas tenho uma imensa dificuldade de concordar com essa ideia e não vi ninguém nas ruas defendendo essa tese.

Querer melhor qualidade de vida não significa reconhecer as limitações de recursos naturais do nosso planeta. Na verdade, nós brasileiros adoramos gastar, algo que o próprio Lara Resende reconhece na sua entrevista hoje à jornalista Alexa Salomão, no Estado de São Paulo, quando fala de nossa “estrutural insuficiência de poupança”. – clique aqui para ler a matéria do Estadão.

Já falei muito. Clique aqui e vá ao Blog do Simon Schwartzman para ver a discordância do economista Samuel Pessoa do texto escrito por André Lara Resende e publicado no Valor Econômico (texto do valor aqui). Boa leitura porque esse é um excelente debate, independentemente de você concordar com um ou com o outro.

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Recomendo a leitura de duas matérias interessantes neste domingo dia 19 de maio de 2013. Uma das matérias é do jornal O Globo é tem como foco o custeio do governo federal (clique aqui). A outra matéria é do jornal Folha de São Paulo e, a partir da análise da carga tributária de um litro de vinho, analisa porque a carga tributária é tão elevada no Brasil (clique aqui).

As duas matérias estão boas (parabéns as jornalistas Luiza Damé e Catarina Alencastro do Globo, e ao jornalista Ricardo Mioto da Folha), mas passam mensagens diferentes. Na matéria do Globo, a manchete fala de “inchaço de ministérios no governo Dilma” e mostra que: “Manter a estrutura e os funcionários das atuais 39 pastas do governo Dilma Rousseff, instaladas na Esplanada dos Ministérios e em outros prédios espalhados pela capital, custa pelo menos R$ 58,4 bilhões por ano aos cofres públicos. Esta verba, que está prevista no Orçamento Geral da União de 2013 para o custeio da máquina em Brasília, é mais que o dobro da que foi destinada ao maior programa social do governo, o Bolsa Família, que custará R$ 24,9 bilhões este ano”.

Os números estão corretos, mas é preciso ter cuidado com a interpretação que se tira da matéria. Explico. Esses R$ 58,4 bilhões representam algo como 1,2% do PIB. Pelos meus cálculos, esse número como percentual do PIB não sofreu grandes oscilações desde 2002. Assim, como o gasto público não financeiro do governo federal foi, em 2012, 18,2% do PIB; o custeio é algo como 7% da despesa primária do governo federal.

O que exatamente isso significa? Duas coisas. Primeiro, é claro que devemos criticar o governo federal pelo número excessivo de ministérios e, em um país como o Brasil com carga tributária de país desenvolvido, qualquer economia é importante. Segundo, não devemos, no entanto, achar que um controle do custeio seria suficiente para controlar a expansão do gasto público. Infelizmente não é. Não há como controlar a expansão de gasto público no Brasil sem modificar a dinâmica do crescimento dos gastos sociais.

Um programa de choque de gestão é importante para melhorar o resultado –eficácia das políticas- e pode até gerar uma grande economia na casa de bilhões de reais. Mas o melhor gestor do mundo não conseguirá compensar com medidas administrativas o crescimento dos gastos sociais, o impacto da regra da reajuste do salário mínimo nas contas públicas e o efeito demográfico nas contas da previdência (sobre esse último ponto leiam a coluna do jornalista Ribamar Oliveira do Valor da ultima sexta-feira- clique aqui).

Apenas para lembrar, reproduzo abaixo a divisão de despesa primária do governo federal de 2012. O custeio (não inclui gasto com pessoal nem investimento) eu divido em quatro grupos: (i) custeio dos programas de saúde e educação; (ii) custeio dos programas sociais (bolsa-família, seguro desemprego, abono salarial e LOAS); (iii)  gastos do INSS; e (iv) custeio administrativo – custos com aluguel, conta de luz, xerox, pasagens de avião, material de escritório, etc.

Gráfico 1 – Para onde vai a despesa primária do Governo Federal? – 2012

repartição despesa

Fonte: SIAFI. Elaboração: Mansueto Almeida

Infelizmente, o custeio administrativo é por volta de 7% da despesa não financeira do governo federal. Digo infelizmente porque seria mais fácil controlar o gasto público aqui e no resto do mundo se a dinâmica dos gastos fosse determinada por gastos de custeio (administrativo). Como se observa no gráfico acima, 63% das despesa não financeira paga pelo  governo federal, em 2012, foi para três tipos de gasto: INSS (39,3%), gastos sociais (11,3%), e custeio de saúde e educação (12,1%).

No caso da matéria do jornal Folha de São Paulo, a análise do repórter está perfeita ao mostrar o dilema de  controlar a carga tributária. A evolução da carga tributária, no Brasil, pode ser resumida em 3 períodos: (i) 1947-1965 quando a carga tributária era inferior a 20% do PIB; (ii) 1966-1993, quando após a reforma financeira de Campos e Bulhões a carga tributária cresce para 25% do PIB e permanece em torno desse valor até 1993; e (iii) 1993-2012, quando a carga tributária cresce quase continuamente e passa de 25% para 36% do PIB, puxada pela necessidade de cobrir o Estado de Bem Estar Social estabelecido na nossa Constituição de 1988 e pela necessidade de economia do governo federal (superávit primário). 

Gráfico 2 – Carga Tributária do Brasil – 1947-2012 – % do PIB

carga tributária

Fonte: IBGE: 1947-2009 e IBPT: 2010-2012

A matéria da Folha de São Paulo fala corretamente que: “Para reduzir tal mordida, quantificada na relação entre impostos e PIB, é possível: 1) Cortar impostos. Mas vamos desistir do Estado de bem-estar social de 1988? 2) Aumentar o PIB. Mas o números mostram que estamos tendo dificuldade nisso. Assim, o cenário não é de otimismo. Se não for possível cortar a carga tributária, é razoável fazê-la ao menos deixar de ser o Frankenstein atual.”

Esse é exatamente o nosso grande dilema. Eu não quero passar a impressão que sou contra choque de gestão. Sou a favor, mas isso não vai controlar o crescimento do gasto público no Brasil. Enquanto essa questão não ficar clara para o eleitor, vamos continuar sendo um país de carga tributária elevada.

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Segue abaixo o meu último artigo publicado hoje no jornal valor econômico. Neste artigo quis chamar atenção para a perda de importância do orçamento. Este ano o orçamento foi aprovado com mais de três meses de atraso e, como ainda não foi sancionado, ainda não sabemos  qual é o orçamento de 2013. E isso fez alguma diferença? Nenhuma.

Por que eu me preocupo com o orçamento? porque é este o instrumento para decidir quais os são gastos prioritários, e quais serão cortados para abrir espaço fiscal para aumentar o investimento e/ou reduzir impostos. Mas isso não acontece no Brasil. O orçamento é uma mera peça de ficção, excessivamente engessado e o executivo ainda decide, em relação ao investimento, o que será executado. Enquanto o processo de discussão do orçamento não melhorar, não vejo muita possibilidade de controlar o gasto público e, logo, vamos continuar pagando muito imposto e/ou deixando despesas deste ano para os próximos. Boa leitura!

Valor Econômico – 03 de abril de 2013

Qual a importância do orçamento?

Por Mansueto Almeida

O Brasil está lista de países com um sistema de planejamento e orçamento que, no papel, é muito próximo ao ideal. Infelizmente, o que está no papel não corresponde à realidade quando se analisa a função do orçamento na definição de gastos prioritários e controle da despesa.

O processo de planejamento no Brasil começa com Plano Plurianual (PPA) que estabelece o conjunto de programas e ações do governo federal para o período de quatro anos, iniciando no segundo ano do governo eleito. É aqui que se definem as grandes prioridades da despesa.

Em seguida, todos os anos, a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) orienta a elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento dos três poderes, definindo os agregados macroeconômicos que serão utilizados nas projeções da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO define também as despesas obrigatórias que não estarão sujeitas a limites de empenho. Por fim, a LOA é o orçamento anual, por meio do qual os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, têm orçamento definido.

Apesar de todo esse ritual no processo orçamentário brasileiro, há vários problemas na elaboração e execução do orçamento, a começar pelo parâmetros macroeconômicos utilizados pelo executivo na sua elaboração. Neste ano, por exemplo, o Congresso Nacional aprovou uma Lei Orçamentária que estima crescimento real do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,5% e inflação (IPCA) de 4,7%. Esses valores estão muito abaixo de todas as previsões do mercado no caso da inflação e muito acima no do PIB. Assim, a Lei Orçamentária Anual já nasce com problemas, uma vez que é baseada em estimativas de crescimento e inflação irrealistas.

Outro problema típico do nosso orçamento é o elevado engessamento das despesas, quase todas consideradas obrigatórias. Apesar do orçamento no Brasil ser apenas autorizativo, na prática, o governo tem uma margem de manobra muito pequena para não executar despesas programadas – apenas 10% do total de despesa não financeira são consideradas discricionárias. Assim, quando há a necessidade de corta gastos, esses cortes recaem sobre investimento público e/ou por meio do atraso de pagamentos de despesas, mesmo nas áreas de educação e saúde, o que dá origem a restos a pagar.

Em anos recentes, o saldo de despesas de um ano fiscal que são pagas em anos posteriores, os chamados restos a pagar, tomaram uma dimensão tão grande que hoje se observa a execução de “orçamentos paralelos”. O saldo de restos a pagar era de R$ 44 bilhões (10% da despesa primária do governo federal), em 2007, e passou para R$ 178 bilhões no início de 2013 (20% da despesa primária projetada para 2013).

Além do atraso na aprovação do orçamento de 2013, ele ainda sofrerá cortes arbitrários do executivo: o contingenciamento. Essa é uma prática prevista no art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 2000, que deveria ocorrer apenas naqueles anos em que a arrecadação prevista fosse insuficiente para fazer face às despesas autorizadas e cumprir com a meta do primário. Mas, no Brasil, essa prática passou a ser a forma de o executivo equilibrar despesas aprovadas no Congresso Nacional com a real capacidade financeira do governo federal. Um debate que deveria ocorrer no Congresso, equilibrar receitas previstas com as despesas planejadas, passa a ser decidido por burocratas (via contingenciamento) que não têm legitimidade para exercer essa tarefa.

Adicionalmente, o contingenciamento de despesas autorizadas e sua posterior liberação no final do ano, agrava o problema dos restos a pagar. Em 2013, o orçamento do investimento (sem estatais) aprovado foi de R$ 86,3 bilhões, que somado a R$ 72 bilhões de restos a pagar inscritos para investimento, totaliza R$ 158,3 bilhões para investimento este ano. Como tem sido o padrão dos últimos anos, menos de 40% desse valor será executado (pago) porque não há espaço fiscal.

Além das despesas de investimento, o orçamento de 2013 repete o padrão de orçamentos anteriores no qual se destaca o elevado gasto com funções tipicamente sociais: assistência social, previdência social, saúde, trabalho (seguro desemprego e abono salarial) e educação. Essas cinco funções no orçamento de 2013, somam R$ 709 bilhões, um crescimento de R$ 73,8 bilhões (12%) em relação ao valor efetivamente gasto (pago) com essas funções no ano passado (R$ 635,3 bilhões). É claro que parte do investimento em educação e saúde não sairá do papel, e alguns gastos com saúde e educação serão postergados, dando origem a restos a pagar. Quanto de fato esse volume de recursos se transformará em oferta de serviços para o cidadão ou na sua melhoria é algo que não sabemos.

O Congresso Nacional aprovou com atraso de três meses o orçamento de 2013. Ninguém sentiu sua falta. Se o orçamento continuar sendo meramente uma peça decorativa, o Executivo, via contingenciamento, continuará decidindo o que é prioritário, o Congresso Nacional continuará não exercendo plenamente sua função constitucional e as despesa públicas continuarão crescendo. Nesse contexto, é difícil acreditar que haverá uma redução significativa da carga tributária e uma melhoria na qualidade do gasto público.

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O Tesouro Nacional publicou hoje as despesas do governo federal em 2012. O que pretendo nesta breve nota é destacar alguns pontos que considero importante para o debate. Vou tentar ser o mais didático possível e, infelizmente, não tenho tempo de aprofundar a análise nesses dias.

(1) Primeira lição: temos uma carga tributária elevada porque o gasto não para de crescer. É simples assim.

Um primeiro ponto para destacar é que, em 2012, o crescimento do gasto público federal primário (não inclui juros) foi expressivo: R$ 80 bilhões ou 0,75 ponto do PIB. Desde 2000, como porcentagem do PIB, o crescimento do gasto primário do governo federal só foi maior em 2001, 2005 e 2009. Mas em todos esses anos o investimento aumentou (% do PIB) e agora caiu.

Em relação a 1999, quando o país passou a gerar superávit primário, o crescimento da despesa primária do governo federal foi de 3,75 ponto do PIB até 2012. Nesse mesmo período,  a receita líquida do governo federal passou de 16,38% do PIB para 19,96% do PIB – crescimento de 3,60 ponto do PIB.

Gráfico 1 – Despesa Primário do Gov. Federal (% do PIB) -1997-2012 GRAF11

OBS: exclui capitalização da Petrobras em 2010.

Não há mistério algum. No Brasil, a carga tributária cresce para acompanhar o crescimento de despesa. A nossa economia se dá por aumento de carga tributária e não por queda da despesa.

(2) Segunda lição: O Brasil não consegue fazer política anticíclica pelo lado do gasto. Assim, o aumento de gasto, mesmo em anos de crise, se dá em cima de gastos permanentes, o que aumenta o peso do Estado na economia.

A despesa primária passou de R$ 724,4 bilhões, em 2011, para R$ 804,7 bilhões, em 2012. Desse crescimento de R$ 80 bilhões, o crescimento do investimento público foi de apenas R$ 6,8 bilhões e mesmo assim por causa dos subsídios ao Minha Casa Minha Vida que antes eram custeio e passaram, a partir de 2012, a serem considerados investimentos.

Se retirarmos o Minha Casa Minha Vida da estatística de investimento público, o investimento cresceu apenas R$ 648 milhões, passando de R$ 47,5 bilhões, em 2011, para R$ 48,14 bilhões, em 2012. Isso significa que faltou “espírito animal” ao setor público e que o brutal aumento de gasto público foi permanente. Não tem como voltar atrás nos próximos anos.

Esse comportamento é muito semelhante ao que aconteceu, em 2009, quando a despesa primária cresceu R$ 74,2 bilhões e o investimento cresceu apenas R$ 5,8 bilhões. O padrão de gasto de 2012 foi muito semelhante ao de 2009, com duas diferenças: o crescimento do gasto com pessoal agora foi muito menor, mas o crescimento do investimento menor. E o custeio piorou.

Gráfico 2 – Investimento Público – % do PIB (1999- 2012) – Sem Minha Casa Minha Vida.

GRAF12

Fonte: investimento público GND-4 e GND-5 menos empréstimos.

(3) Terceira lição: o crescimento do gasto em 2012 foi mais ou menos geral, com exceção do gasto com pessoal e investimento.

Há diversas formas de olhar a despesa pública. Um das coisas que gosto de fazer é trabalhar com o custeio mais desagregado, subdividido em quatro contas:  (i) INSS; (ii) custeio de programas sociais de transferência de renda (LOAS, despesas do FAT, bolsa família, e outros benefícios assistenciais); (iii) custeio dos programas de educação e saúde; e (iv) uma categoria residual que chamo de “custeio administrativo”.  Nessa última categoria entra todas as demais despesas de custeio (passagens de avião, minha casa minha vida, subsídios ao PSI, etc.).

O que os dados mostram? Bom, de 1999 a 2011, como % do PIB, 87% do crescimento da despesa primária pode ser explicada por apenas duas despesas de custeio: INSS e gastos de custeio dos programas sociais de transferência de renda. De 2011 a 2012, o crescimento da despesa é quase geral, com exceção da despesa de investimento e despesa com pessoal.

Tabela 1 –  Despesa Primária Federal – % do PIB (1999-2012) GRAF13

OBS: o item “outros” correspondem as transferências do Tesouro ao Banco Central e despesas do Banco Central. Elaboração: Mansueto Almeida.

Até mesmo a despesa que chamo de “custeio administrativo” – aquela parte do custeio que não é gasto social, previdência ou despesa com as funções saúde e educação, cresceu 27,7%. Essa conta cresceu, em valor nominal, R$ 12,8 bilhões; sendo R$ 3,6 bilhões desse crescimento devido ao programa Minha Casa Minha Vida.

(4) Quarta Lição: Nos últimos três anos, o gasto com pessoal caiu em meio ponto do PIB e atingiu o menor valor (% do PIB) desde 1997. Qual foi a mágica? O governo controlou a taxa de crescimento.

Quando alguém fala em controlar a despesa pública muita gente fala mal de quem sugere tal controle . Mas os menores reajustes ao funcionário público nos últimos três anos reduziu esse gasto em meio ponto do PIB. Não houve mágica. O que se fez foi algo muito simples – o total de despesa cresceu muito abaixo do crescimento do PIB nominal.

Taxa de Crescimento Despesa com Pessoal – 1998-2012 GRAF14

Taxa de Crescimento Despesa Pessoal x Tx de Crescimento do PIB (nominal)

GRAF15Elaboração: Mansueto Almeida

Essa é a boa notícia. A notícia ruim é que a forte economia com despesa com pessoal não deverá se repetir ao longo dos próximos anos. A grande maioria das carreiras do setor público federal conseguiu negociar reajuste de 5,2% ao ano pelos próximos três anos e, assim, a despesa com pessoal dever crescer mais próximo de 7% ao ano. É uma conta que deverá continuar cair (% do PIB), mas não na velocidade observada dos últimos anos.

A propósito, a despesa com pessoal caiu 0,5 ponto do PIB nos últimos três anos e, no mesmo período, a despesa primária cresceu 0,57 ponto do PIB. A economia com pessoal não foi e nem será suficiente para compensar o aumento dos outros gastos, apesar de ter sido importantes nos últimos três anos.

(5) Quinta Lição: Não há espaço fiscal para fortes desonerações fiscais e há uma montanha de gastos que foram “atrasados” para este ano.

Todo mundo no Brasil sonha em comprar carros pelo preço que se paga nos EUA, pagar menos impostos e ter acesso a ensino público de qualidade. Isso ainda vai demorar porque, pelas regras atuais e independentemente do crescimento do PIB, a tendência é que a despesa primária continue crescendo como % do PIB.

A regra atual de reajuste do salario mínimo cria uma “indexação de despesa” pública que tem um custo elevadíssimo e, assim, a solução para o próximo presidente será ou renegociar essa regra ou começar uma reforma gradual da previdência.

E se não fizermos nada? Bom, se não fizermos nada a despesa primária vai continuar crescendo e o seu financiamento decorrerá da combinação da economia de juros com o aumento da carga tributária. E o nosso crescimento pelos próximos dez anos continuará dependente de um novo ciclo de alta de commodities.

O que não abordei nesta post e que ficará para um próximo é o detalhamento dos restos a pagar e sua relação com as despesas de custeio e investimento. O crescimento dos restos a pagar merece uma análise especifica porque tem muitos detalhes. Mas fica para outra oportunidade.

Para fechar essa nota, cabe a seguinte pergunta: A situação fiscal do Brasil é boa? Bom, se “boa” para você for gerar um primário que já foi reduzido para algo entre 2% e 2,5% do PIB, sem que tenha ocorrido aumento de investimento a situação é boa. Mas não é boa quando se tem em mente que esse modelo só se sustenta com uma carga tributária elevada, apesar das pequenas flutuações da arrecadação (% do PIB) no curto-prazo.

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