Esclarecimentos sobre meus comentários em relação aos Relatórios do Tesouro Nacional

Acho que vale a pena esclarecer um ponto sobre o meu último post quando falei que “Eu nunca consegui ler até o final esses relatórios do “Resultado do Tesouro Nacional”. Raramente minha leitura vai além da Tabela 1 da pp. 1 porque o resto me parece uma boa análise de elevador”.

Recebi um e-mail do Tesouro Nacional e tenho que confessar que minha crítica foi injusta . Como esclarecido na nota enviada a mim pelo Tesouro Nacional, o objetivo do relatório do Tesouro Nacional é divulgar os dados fiscais de maneira impessoal e sem análises do mérito da política fiscal:

 “…. o Boletim Resultado do Tesouro Nacional, é uma publicação institucional da Secretaria do Tesouro Nacional sendo editado desde 1995, com linguagem e estrutura própria diversa de textos inseridos em blogs. O Resultadodo Tesouro cumpre importante papel de divulgar estatísticas fiscais do Governo Central acima da linha (resultado primário e divida do Tesouro Nacional).”

O Tesouro Nacional está correto. Acho que neste caso o erro foi meu ao ler esses relatórios com a expectativa de encontrar análises de política fiscal que não é o objetivo desses relatórios. Na verdade, talvez coubesse a Secretaria de Política Econômica (SPE) ou mesmo ao Ministério do Planejamento publicar análises da política fiscal a partir dos dados divulgados pelo Tesouro Nacional, algo que fazem muito pouco.

Em nenhum momento quis passar a impressão que não respeito a equipe do Tesouro Nacional. É justamente por saber a qualidade técnica dos técnicos do Tesouro Nacional, a formação de excelência e experiência dos técnicos do Tesouro na análise das contas públicas que talvez sempre espere mais das análises do Tesouro Nacional. Reconheço também que os dados divulgados pelo Tesouro Nacional e as tabelas anexas aos relatórios do Tesouro Nacional têm melhorado muito nos últimos anos e isso ajuda na análise das contas públicase na transparência das análises fiscais. Qualquer analista pode discordar da politica fiscal, mas ninguém pode dizer que os dados não são divulgados.

Por fim, a nota do Tesouro enviada a mim lembra em relação aos precatórios: “…que a pagina 7 do boletim há referência a redução de R$ 3,1 bilhões nos gastos com precatórios de pessoal pagos no primeiro trimestre deste ano, relativamente a igual período de 2010. Embora o texto do Resultado do Tesouro Nacional, não tenha destacado as despesas de precatórios com benefícios previdenciários, o mesmo foi salientado na divulgação efetuada pelo Ministério da Previdência Social, relativa ao mês de março, fato este amplamente divulgado pela imprensa que efetuou a cobertura de tal divulgação.”

 Eu chequei há pouco o relatório de março do Tesouro Nacional e lá tem de forma clara na pp.7 que:

 “A ampliação dos dispêndios com a folha salarial decorre, em grande medida, do pagamento da incorporação de novos servidores e da atualização dos salários de categorias do Poder Executivo, com aumento de R$ 3,8 bilhões (12,3%). No âmbito dos Poderes Legislativo, Judiciário e MPU, o aumento foi de R$ 757,5 milhões (10,7%). Por outro lado, houve redução de R$ 3,1 bilhões (92,9%) nos pagamentos de sentenças judiciais e precatórios. Tomando-se em proporção do PIB, houve redução de 0,37 p.p. nas despesas com pessoal e encargos sociais, passando de 4,97% em 2010, para 4,60% em 2011.” (Resultado do Tesouro nacional, pp. 7, Março de 2011).

O que não está claro no parágrafo acima do Boletim do Tesouro Nacional é que essa redução nos pagamentos de sentenças judiciais e precatórios havia sido temporária em decorrênca da mudança na data de pagamento desses gastos. Acho que foi isso que causou diferentes interpretações em analistas de instituições financeiras e repórteres.

Em resumo, tenho a mais plena confiança nas estatísticas fiscais elaboradas pela equipe do Tesouro Nacional e respeito muito a equipe técnica do Tesouro Nacional. As eventuais discordâncias que tenho em relação à política fiscal não é em relação a nenhum técnico ou equipe do Tesouro Nacional. O que discordo é quanto a formulação da política fiscal que é uma política de governo e não é decidida por funcionários públicos que, como eu, cumprem ordens.

A propósito, acho que política fiscal deve ser, por natureza, um debate político baseado em dados técnicos e, por isso, estou longe daqueles que acham que há uma solução técnica para o debate fiscal.

Mansueto Almeida

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Sobre o Resultado Fiscal de Janeiro a Abril de 2011

Algumas pessoas haviam me perguntado o que eu esperava dos dados fiscais que foram divulgados ontem. Eu me interesso muito pouco sobre resultados mensais e me interesso muito mais pela tendência e consistência da política fiscal no médio prazo. Não tenho dúvidas que o Brasil faz um esforço fiscal considerável frente ao resto do mundo, mas esse nosso “esforço fiscal considerável” está longe de ser um retrato em branco e preto de um modelo consistente de equilíbrio fiscal de longo prazo.

Já falei diversas vezes e volto a repetir: o nosso modelo de gasto fiscal vigente só se sustenta com aumentos sucessivos de carga tributária. O resultado disso é muito simples. No curto-prazo, temos uma economia com dados macroeconômicos positivos (vamos deixar de lado, por enquanto, o problema da inflação) e, no longo-prazo, temos uma economia com vários sinais de debilidade – dependência elevada de poupança externa, elevada carga tributária e baixa produtividade, sistema educacional que investe mais no ensino superior do que na educação básica, baixa qualidade dos gastos em educação, ambiente de negócios não muito competitivo, baixo nível do investimento público, tributação do investimento produtivo, etc.

Depois dessa breve introdução, vamos ao que interessa: o resultado fiscal.

(1) Crescimento do Superávit Primário em R$ 16,7 bilhões: o que significa?

como já destaquei diversas vezes, o bom comportamento fiscal vem muito mais do lado da receita do que do lado da despesa. Nesses quatro primeiros meses do ano, o superávit primário cresceu R$ 16,7 bilhões em relação ao mesmo período do ano passado. No entanto, esse crescimento decorreu de um crescimento de R$ 36,5 bilhões da receita líquida total (crescimento nominal de 16%) maior que o crescimento de R$ 19,8 bilhões na despesa total (crescimento nominal de 9,7%).

Pode me chamar de pessimista, mas um crescimento nominal de 10% da despesa total em um momento no qual ocorreu um violenta desaceleração do investimento público, o governo congelou os concursos públicos e novas contratações, o salário mínimo teve correção real zero e há ainda um esforço de controle custeio, está longe de ser um resultado positivo. Vale lembrar que a partir do próximo ano temos um regra formal de “indexação” do salario mínimo e uma correção esperada próxima a 14% que terá um impacto fiscal brutal.

(2) Crescimento do Gastos com Pessoal e Benefícios Previdenciários.

vou confessar aqui uma coisa. Eu nunca consegui ler até o final esses relatórios do “Resultado do Tesouro Nacional”. Raramente minha leitura vai além da Tabela 1 da pp. 1 porque o resto me parece uma boa análise de elevador – descrição de quais itens subiram e quais desceram. O que mais me impressiona é que o Tesouro Nacional tem uma equipe muito bem preparada, jovens economistas com mestrado e doutorado que sabem olhar bem os números e que deveriam ter explicado já no mês passado a postergação do pagamento de sentenças judiciais.

Ao contrário do mês passado, houve um forte crescimento no gasto com pessoal e nos benefícios previdenciários decorrente do pagamento de sentenças judiciais. O relatório atual fala desse efeito, mas não se encontra uma única referência a isso no resultado divulgado no mês de março, que deixou vários analistas surpresos com o baixo crescimento da folha de pessoal e dos gastos de previdência. Na palestra que dei na sexta-feira da semana passada na ANBIMA, em São Paulo, já havia alertado sobre isso e mostrei a tabela que reproduzo abaixo que mostra que mais de R$ 5 bilhões de economia no primeiro trimestre deste ano simplesmente não existiu, foi mera postergação do pagamento de sentenças judiciais. Em 2009, essas sentenças foram pagas em janeiro. Em 2010, em março e agora apenas em abril.

Um governo que quer se comunicar melhor com o mercado deveria ter alertado sobre isso na divulgação do resultado em março. No entanto, o Secretário do Tesouro Nacional ficou caladinho e deixou que o mercado pensasse que a economia da despesa havia sido maior do que aquela que efetivamente ocorreu.

Nos primeiros quatro meses do ano, que agora é comparável com o ano passado já que as sentenças judiciais foram pagas, o que temos é que a despesa com pessoal cresceu 11,04% (R$ 5,9 bilhões) em relação ao 2010, enquanto, em 2010 em relação à 2009, essa despesa havia crescido em 7% (R$ R$ 3,6 bilhões). Em um ano sem contratação e com a suspensão de concursos públicos, a despesa com pessoal aumentou mais do que no ano passado. Onde está o resultado positivo?

No caso da previdência, nesses quatro primeiros meses do ano houve uma redução do crescimento do gasto dessa conta. De 2009 para 2010, os benefícios previdenciários haviam crescido 14,6% (R$ 10,06 bilhões), ante um crescimento de “apenas” 10% (R$ 7,9 bilhões) de 2010 para 2011. A conta da previdência continua crescendo a dois dígitos apesar do crescimento real “zero” do salario mínimo este ano. Quando me lembro disso, fico mais preocupado com 2012 e espero que até lá o Banco Central já tenha conseguido convencer ao Ministério da Fazenda que não há problema algum em ter economistas do mercado financeiro na sua diretoria.

(OBS: Para quem não sabe, até o momento, as tentativas (pelo menos quatro) de nomear economistas do mercado financeiro para a diretoria do Banco Central foram rejeitadas por alguém com poder de veto (leia-se Ministério da Fazenda ou Palácio do Planalto). Há duas diretorias vagas e seria bom para o Banco Central e para o próprio governo que houvesse alguém próximo ao mercado na atual diretoria – os cargos estão vagos).

(3) Investimento Público e Custeio (outras despesas de custeio)

Vou falar muito rápido sobre esse ponto. Apesar de ainda crescer a uma taxa de dois dígitos (10,4%), o crescimento das outras despesas de custeio (exclui FAT e LOAS) é menor do que no ano passado (23,4%) . Estou investigando isso com mais detalhe e vou pensar se disponibilizo ou não uma nota neste espaço. A forte desaceleração do gasto público este ano vem, como já era esperado, das despesas de investimento que cresceram em apenas 4,5%em termos nominais, um crescimento de apenas R$ 578 milhões.

Na verdade, graças a uma onda de ordens bancárias do final de 2010, o investimento ainda mostra crescimento nominal pequeno (o crescimento real já é negativo). É importante ter em mente os seguintes pontos quanto ao comportamento do investimento público. Primeiro, a forte desaceleração do investimento público é quase geral, mas impressiona a desaceleração do investimento dos seguintes ministérios: (a) Defesa Nacional; (b) Cidades; e (3) Integração Nacional. Esses três ministérios haviam sido responsáveis por 50% do crescimento do investimento no quatro primeiros meses do ano passado e, neste ano, esses três minitérios tiveram crescimento nominal negativo na execução do investimento. Um crescimento que no ano passado até abril havia sido de R$ 3 bilhões passou para um queda de R$ 1,08 bilhão na execução.

Segundo, parte dessa desaceleração do investimento como é o caso do Ministério da Defesa Nacional tem pouco impacto sobre a demanda agregada, já que esse tipo de investimento está muito ligado a compra de materiais nem sempre fabricados no Brasil (peças para helicópteros, aviões, submarinos, etc.). Os dois programas de maior execução do investimento deste ministério são: (a) Reaparelhamento e adequação da Marinha do Brasil; e (b) Reaparelhamento e adequação da Força Aérea Brasileira.

Terceiro, no caso dos Ministério das Cidades, os programas mais importantes são os relativos à (i) urbanização e regularização fundiária; e (b) serviços urbanos de água e esgoto. Desconfio que esses programas sejam muito sensíveis ao calendário eleitoral e, como o próximo ano é ano de eleição municipal, acredito que a execução desses programas deve voltar a crescer.

CONCLUSÃO

A conclusão principal que tiraria do que foi divulgado é que, graças ao excepcional crescimento da receita, o governo atual está recuperando o superávit primário que havia sido literalmente maquiado e torturado no ano anterior.

O problema é que um crescimento nominal da despesa em cerca de 10% com um investimento público com forte desaceleração e sob condições que não se repetem no próximo ano (crescimento real “zero” do salario mínimo; suspensão dos concursos públicos e contratações, etc.) está longe de ser uma notícia positiva.

Por outro lado, com uma inflação que anda na casa de 6% ao ano, com um crescimento real do PIB por volta de 4% e com uma meta de primário que não mais depende das revisões do PIB no ano, o resultado primário deve melhorar este ano. Infelizmente, a melhora será temporária e revertida no próximo ano a não ser que a receita continue com um crescimento excepcional (o que duvido) e a inflação continue elevada na casa dos 6% ao ano – o que significa perda de credibilidade do Banco Central no controle da inflação.

Nesta conjuntura, o debate da desoneração da contribuição previdenciária das empresas em cima dos assalariados (isso é uma conta de cerca de R$ 95 bilhões este ano) a ser compensada por um alíquota em cima do faturamento que seja neutra no crescimento da arrecadação é, na verdade, uma boa oportunidade para que essa suposta neutralidade se transforme de fato em aumento de arrecadação como ocorreu com a mudança da base da COFINS em 2003.

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Desserviço Público

O secretário do Tesouro Nacional, Arno Augustin, concedeu uma entrevista publicada hoje no jornal Valor Econômico (clique aqui). Como a conta fiscal do governo federal é um dos temas de maior importância seja para quem está preocupado com inflação ou para aqueles interessados nas medidas de desoneração tributária para aumentar a competitividade da indústria, resolvi ler com cuidado a entrevista.

Infelizmente, não sei se por maldade ou por ingenuidade, o secretário do Tesouro Nacional mais confundiu do que esclareceu o debate. Os erros de análise são muitos, sendo o maior deles a insinuação de que será possível controlar o crescimento do gasto público no Brasil apenas com maior rigor no crescimento do gasto com pessoal e no gasto que o secretário chama de custeio administrativo, que exclui gastos com educação, saúde, gastos sociais, e acho que previdência.

Se o secretário tivesse razão, posso garantir que vários políticos ficariam felizes, pois nada melhor para o discurso político que falar em “choque de gestão” para controlar o “desperdício da máquina pública”, ao mesmo tempo em que se mantém a política de valorização do salário mínimo e crescimento dos gastos sociais e despesas da previdência. Acontece que esse diagnóstico do secretário do Tesouro Nacional está equivocado.

De 1999 a 2010, o gasto público não financeiro do governo federal passou de 14,1% do PIB para 18% do PIB (excluindo capitalização da Petrobrás em 2010) e, neste período, o que o secretário do Tesouro Nacional chama de custeio administrativo se reduziu como proporção do PIB.

Gasto Não Financeiro do Governo Federal e Custeio Administrativo

Façamos uma consulta ao SIAFI (ou utilize o sistema do senado Siga Brasil) para o Grupo de Natureza da Despesa (GND) – 3: outras despesas correntes. Retire os seguintes elementos da despesa do GND-3:

a) Gastos da previdência (elemento 01- aposentadorias; elemento 03 – pensões; elemento; 05 – outros benefícios previdenciários);

b) Gastos sociais (elemento 06-beneficio mensal ao deficiente e ao idoso; elemento 08- outros benefícios assistenciais, elemento 10-outros benefícios de natureza social e elemento 48 – outros auxílios financeiros a pessoas físicas (bolsa-família);

c) Distribuição de Receitas (elemento 81); e

d) Custeio do Ministério da saúde e educação: elemento 41 (contribuições) do ministério da saúde e educação.

Depois das correções acima, você teria uma estimativa (ainda superestimada) do custeio administrativo. Digo super estimada porque o correto seria também retirar dos demais elementos da despesa (material de consumo, passagens de avião, etc)  o gasto com a função saúde e educação e não apenas a conta ”contribuiçoes” como fiz.  Mesmo assim, o resultado que se chega mostra de forma clara que o custeio administrativo não é o problema (ver tabela 1 abaixo).

Tabela 1 – Gasto Não Financeiro do Governo Federal – % do PIB de 1999 a 2010 

Fonte: SIAFI. Elaboração: Mansueto Almeida. OBS: 2010 exclui capitalização da Petrobrás.

Essa tabela acaba com o mito que podemos continuar aumentando os gastos sociais, os gastos com educação e saúde, manter a mesma regra da previdência social e a mesma política de reajuste do salário mínimo que ainda assim conseguiremos controlar a expansão do gasto público, controlando apenas as contas de pessoal e de custeio administrativo. Infelizmente, a conta não fecha.

Como se observa na tabela acima, do crescimento de quase 4 pontos percentuais do PIB no gasto público não finaneiro do governo federal de 1999 a 2010; 3,4 pontos percentuais do PIB ou 86% do crescimento do gasto decorreu dos gastos de custeio com educação e saúde, gastos sociais e previdência. Ademais, a única conta que se reduz como proporção do PIB de 1999 a 2010 é justamente o que o secretário do Tesouro Nacional deu a entender que seja custeio administrativo.

O secretário deveria ter esclarecido esse debate  ao invés de “vender para a sociedade” a ilusão que podemos ajustar o gasto público sem renegociar o atual pacto social. Ao basear sua recomendação de política em um diagnóstico que é claramente equivocado, começo a ficar preocupado se o governo de fato entende as decisões difíceis que tem pela frente e o peso que a a regra de reajuste atual do salário mínimo vai ocasionar no crescimento do gasto ao longo dos próximos anos.

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A palestra do Ministro Guido Mantega no Senado Federal

Infelizmente, não tive tempo de assistir toda a exposição do Ministro da Fazenda Guido Mantega à Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado Federal. Mas tive a sorte de pegar parte do debate e notar que houve muito pouco debate de política econômica. Alguns senadores questionaram o Ministro da Fazenda sobre: (1) intervenção do Governo Federal na VALE, (2)  controvérsia sobre o valor da dívida interna devido, por exemplo, não contabilização das transferências ao BNDES; (3) corte dos gastos públicos muito aquém do anunciado; (4) a necessidade de uma reforma administrativa como forma de controle do gasto público; (5) preço das obras públicas que estariam sendo superfaturadas; e (6) descontrole da inflação devido ao excessivo crescimento do gasto público; etc.

Teço alguns rápidos comentários. Primeiro, em relação a VALE, o Ministro se saiu muito melhor do que os questionamentos da oposição. Não negou em nenhum momento o interesse do governo que a VALE fizesse investimentos em siderurgia (o que acho um erro) e mostrou sim que o governo ficou descontente com as demissões da empresa na época da crise. Um ponto importante e que muita gente esquece é que o governo é um grande acionista da VALE via BNDES e PREVI e, assim, é natural que o governo queira influenciar no plano de investimento da empresa como os demais acionistas. As empresas privadas no Brasil precisam entender que ter o governo como parceiro, como um dos acionistas majoritários, pode sim deixá-las mais vulneráveis ao humor do palácio do planalto. Isso é assim no mundo todo.

Segundo, em uma das perguntas ao Ministro, houve uma tremenda confusão em relação a questão da dívida pública. Pelo que sei, não há desconfiança alguma quanto ao valor da Divida Bruta e Divida Liquida no Brasil. O debate não é sobre o valor da dívida pública, mas sim a utilização crescente de operações que aumentam a divida bruta e afetam o crescimento da Divida Liquida do Setor Publico (DLSP) ao longo do tempo pelo diferencial de juros que o Tesouro paga sobre o seu passivo (divida bruta) e o que recebe pelo seu ativo (empréstimos aos bancos públicos). A pergunta correta que deveria ter sido feita ao ministro seria sobre o custo do diferencial de juros dos empréstimos aos bancos públicos. Esse custo é um custo financeiro que afeta o crescimento da DLSP, mas não consta no orçamento.

Terceiro, em relação à necessidade de reforma administrativa, novamente o Ministro se saiu melhor do que os senadores que o questionaram. Reforma administrativa e busca de maior eficiência deve ser uma tarefa diária do setor público. No entanto, acho que é miopia e ingenuidade achar que reforma administrativa no Brasil vai decidir, por exemplo, a política de reajustes do salário mínimo, o orçamento anual para saúde (que cresce de acordo com o PIB nominal determinada pela Emenda Constitucional 29/2000); gastos dos programas sociais (bolsa-família e LOAS) e benefícios previdenciários. O problema desses gastos não é devido ao “governo ineficiente”.

Quarto, em relação ao preço das obras públicas “superfaturadas”, acho que o Brasil já tem mecanismos de controle até excessivos para que se controle tal prática como temos visto pela eficaz fiscalização do TCU. Se não há punição como esperamos ou na velocidade que esperamos temos que olhar a maneira como a justiça funciona no Brasil e o excesso de recursos que protela o julgamento final. O que deveria ter sido perguntado ao Ministro é o custo de oportunidade de algumas obras públicas como o Trem de Alta Velocidade vis-à-vis outros investimentos que são mais prioritários. Os senadores deveriam ter questionado também qual a estratégia do governo para aumentar a poupança pública e, assim, ter mais recursos fiscais para aumentar o investimento público, dada a regra atual de reajustes do salario mínimo que aponta para reajustes superiores a 10% nos próximos três anos e pressionará o gasto público nos próximos três anos.

Por fim, no caso da inflação, o governo já deixou claro sua estratégia gradualista (que acho errada) de combater a inflação. Os senadores poderiam ter feito um contra ponto, mostrando os riscos e custos dessa política gradualista que, como reconhece o próprio Banco Central, pode levar a um ciclo mais prolongado de aumento de juros. No segundo semestre saberemos quem tem razão neste debate, o governo ou vários analista econômicos (entre os quais me incluo) que acham que o custo dessa política gradualista será muito maior do que o esperado para trazer a inflação para o centro da meta em 2012.

Tem sido “risível” o debate econômico na CAE do Senado Federal. Faz falta os debates duros e técnicos que travavam nessa comissão o senador Tasso Jereissati (PSDB-CE), o senador Aloisio Mercadante (PT-SP), o senador Artur Virgílio (PSDB-AM). Lembro-me uma vez que o senador Tasso Jereissati questionou o Ministro Mantega  quanto uma mudança da contabilização dos gastos da previdência no SIAFI que não havia sido divulgada para os seus usuários e o ministro respondeu: “senador Tasso, eu  não vim preparado para responder essas questões técnicas”. Infelizmente, o debate econômico na CAE do Senado Federal tem sido superficial e não aborda  as contradições do nosso modelo econômico atual.

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